最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00176號上 訴 人 周金鎮即祭祀公業周可安管理人
周志宇即祭祀公業周可安管理人共 同訴訟代理人 賴 政律師
賴德旺律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 甲○○律師上列當事人間因平均地權條例事件，上訴人對於中華民國93年8月4日臺北高等行政法院92年度訴字第4334號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於請求確認照價收買處分無效部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、祭祀公業周可安前所有坐落臺北市○○區○○段○○號等21筆土地，於57年間因申報地價低於公告地價20%，經被上訴人依當時實施都市平均地權條例第11條第4款及同條例臺北市施行細則第87條等規定予以照價收買，並以57年12月6日府財4字第58235號公告，並刊登於被上訴人第117期公報在案。上訴人為祭祀公業周可安之管理人，以被上訴人缺乏照價收買之事務權限，且辦理照價收買系爭土地之過程輕忽草率，具有重大明顯瑕疵，因認被上訴人就系爭土地所為照價收買之行政處分無效，於90年3月23日向被上訴人請求確認，被上訴人逾30日以上不為確答，遂提起本件行政訴訟。主張：（一）行為時實施都市平均地權條例第11條及第26條規定，須為系爭土地所有權人之祭祀公業周可安合法管理人申報地價，且申報之地價低於公告地價30%，經被上訴人限期另行申報，仍低於公告地價20%時，被上訴人始得照價收買系爭土地。惟祭祀公業周可安之前任管理人周再思於38年間死亡後，遲至76年間始經臺北市政府核備上訴人為合法之管理人，則57年間祭祀公業周可安既無合法之管理人，自不可能就其所有系爭土地申報地價，如何會發生申報地價低於公告地價情形，被上訴人於法自不可能取得照價收買之權限，卻仍將前開土地公告照價收買，逕行辦理過戶登記，其照價收買之行政處分，即有重大明顯瑕疵，依法自屬無效，被上訴人根據該行政處分囑託臺北市古亭地政事務所（下稱古亭地政事務所）辦理所有權移轉登記之處分，亦屬無效。又被上訴人所為照價收買之行政處分，雖係於民國57年作成，惟上訴人祭祀公業之前任管理人周再思，早於民國38年9月19日即已死亡，新任（現任）之管理人，直至民國76年始經合法選任，經被上訴人准予核備，故上訴人祭祀公業得行使其權利請求被上訴人糾正系爭錯誤行政處分之起算點，應自76年11月30日始得起算，且本件之時效期間因無其他法律為相關規定，故類推適用民法第125條規定之結果，應為15年，上訴人已於90年3月23日向被上訴人行使確認行政處分無效之請求權，自無請求權時效消滅之問題。退而言之，縱認上訴人之請求權已罹於時效，則因被上訴人於其所主張消滅時效後之90年間對上訴人之申請，並未提出任何時效之抗辯，而明確表示願意「積極查調資料」，已屬拋棄時效利益之意思表示，被上訴人亦不得再以時效業經完成作為抗辯之理由。為此，求為確認被上訴人前開函所為照價收買處分及囑託登記均為無效。
二、被上訴人則以：依行政訴訟法第6條第1項規定，提起公法上確認之訴，須以上訴人有即受確認判決之法律利益為必要。惟系爭照價收買處分早已執行完畢，其法律狀態早已確定，自無所謂法律狀態不確定之問題，且屬過去之法律關係，自無確認之利益。又縱認系爭已執行完畢之行政處分為無效，然上訴人因之所生有關回復原狀之請求權，無論依行政程序法第131條第1項、第2項所定5年時效或類推適用民法第125條所定15年時效規定，其回復請求權均罹於時效而消滅，上訴人既無從請求回復原狀，而訴請確認系爭照價收買處分無效，自難認有確認之利益，此部分起訴即不合法。至其另聲明「確認被上訴人囑託古亭地政事務所辦理所有權移轉登記之處分為無效」部分，核屬行政機關內部之行為，其並未對外發生法律效果，自非行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項所稱之行政處分，依法亦不得為確認之標的。另依行政程序法第111條之規範意旨及學者吳庚之見解，有關行政處分之無效採重大明顯說，該條第1項至第6項為重大明顯瑕疵之例示，除此6種情形外，有其他重大明顯瑕疵者亦同。而其中第6款前段「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定」，為使其不致因後段另有欠缺事務管轄字樣而成為無意義之規定，且與行政程序法第115條關於違背土地管轄效果條文對照以觀，應解為違背土地專屬管轄方為正確。準此，依行為時實施都市平均地權條例第11條及第26條規定，被上訴人既為照價收買之主管機關，所為系爭照價收買處分，自無權限欠缺之問題。又系爭照價收買處分，縱有上訴人指摘之瑕疵，亦與行政程序法第111條第7款所指已達無效之明顯重大瑕疵，相去甚遠，系爭處分自非無效。蓋祭祀公業權利之行使，並非僅以管理人行使為唯一之方法，依最高法院37年上字第6064號判例意旨，祭祀公業若無管理人者，亦得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利。故僅以57年間祭祀公業周可安尚無合法管理人之事實，即謂57年間之申報地價程序必有代理（代表）權欠缺瑕疵之論，已嫌率斷。再者，縱認該申報地價程序有代理權欠缺之瑕疵，然參諸民法有關無權代理之相關規定可知，無權代理行為之效果，並非當然無效，況更有如表見代理之相關規定，可使無權代理行為，在符合一定要件下，直接生如有權代理之相同效力。而系爭照價收買事件，在申報地價程序之後，尚有公告之程序，而公告後並無該祭祀公業之派下人員對該公告提出異議，被上訴人並從而為給付地價（提存）。則本件照價收買之處分既已為公告而無異議，自表示其派下人員等知有人表示為其代理人（為申報地價）而未為反對之表示，參諸民法表見代理規定之法理（民法第169條規定參照），其前申報地價程序縱有關於代理權欠缺之瑕疵，仍可因此補正。退步言之，縱認申報地價後公告無人異議之事實，無法補正前階段申報地價程序關於代理人欠缺之瑕疵，此瑕疵與任何人一望即知之明顯重大瑕疵，亦顯然有別，至多僅屬違法而得撤銷，但該處分既未經撤銷自仍為有效等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。又所謂「須有即受判決之法律上利益」，係指上訴人之權利或法律上利益，有因該所主張無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者，始足當之。次按「祭祀公業實係以祭祀為目的之宗親團體，即有一定之名稱、財產與管理人，在行政訴訟上應承認其為民事訴訟法第41條之非法人團體，具有當事人能力，記載『○○祭祀公業』『代表人○○○』。」亦經最高行政法院68年度庭長評事聯席會議決議在案。（二）本件被上訴人係以周可安祭祀公業於57年間申報所有系爭土地之地價低於公告地價20%，乃依行為時實施都市平均地權條例第11條第4款及同條例臺北市施行細則第87條等規定，以57年12月6日府財4字第58235號公告照價收買，並於提存地價後，囑託古亭地政事務所移轉登記為其所有等情，此有刊登前開公告之臺北市政府第117期公報及土地登記資料附卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。揆諸首揭說明，前開公告照價收買處分之對象為周可安祭祀公業，上訴人固為該祭祀公業之代表人，然與祭祀公業本身為不同之權利義務主體，各具獨立人格，並非本件處分之相對人，且上訴人之權利或法律上利益，亦難認有因前開公告照價收買處分受侵害之危險，而須以確認判決除去者，即難謂上訴人有受確認判決之法律上利益，故上訴人起訴請求確認被上訴人前開公告照價收買處分無效，洵非有據。又被上訴人於公告照價收買周可安祭祀公業所有系爭土地，並依法提存應給付之地價後，依前揭平均地權條例及同條例臺北市施行細則規定，囑託該管古亭地政事務所為前開土地所有權移轉登記，核屬依法囑託地政機關為移轉登記之性質，並不直接發生土地所有權變動之法律效果，自非行政處分甚明，上訴人起訴請求確認被上訴人前開囑託登記函無效，於法自有未合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：祭祀公業，在行政訴訟裁判當事人欄，應記載為：「○○祭祀公業」「代表人○○○」（本院68年8月份庭長評事聯席會議參照）。惟原告（自然人）提起行政訴訟時，於所提出之訴狀記載原告之姓名，並表明其為祭祀公業之管理人，復由該管理人代表祭祀公業為訴訟行為，似可認原告之真意係以祭祀公業為原告，而由管理人代表祭祀公業起訴。苟第一審行政法院審判長就此認有疑義，可依行政訴訟法第125條第3項為發問或告知，令原告為必要之陳述。經查：
本件被上訴人以祭祀公業周可安於57年間就其所有系爭土地所申報之地價低於公告地價20%，乃依行為時實施都市平均地權條例第11條第4款及同條例臺北市施行細則第87條等規定，以57年12月6日府財4字第58235號公告照價收買，並於提存地價後，囑託古亭地政事務所移轉登記為其所有。嗣上訴人周志宇以祭祀公業周可安之管理人身分向原審提起行政訴訟，其於起訴狀所載原告為「周志宇（即祭祀公業周可安管理人）」；周金鎮於周志宇起訴後亦具狀聲請准予增列其為原告，其書狀上亦載明聲請人為「周金鎮即祭祀公業周可安管理人」；又周志宇及周金鎮均委任律師代理本件訴訟行為。揆之前開說明，應足認周志宇、周金鎮係代表祭祀公業周可安起訴並為訴訟行為，亦即本件原告應為祭祀公業周可安，而以周志宇、周金鎮為其代表人。又原審苟就何人為本件原告有疑義，原可予發問告知，令周志宇、周金鎮就此予以敘明。乃原審未為發問、告知，即逕認周志宇、周金鎮係為自己之權利、法律上利益提起本件行政訴訟，而其非本件照價收買處分之相對人，且其權利或法律上利益難認有因本件照價收買處分受侵害之危險，須以確認判決除去者，即難認其有受確認判決之法律上利益，爰駁回其於原審關於請求確認本件照價收買處分無效部分之訴，經核即有未合。上訴意旨指摘此部分違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將本部分發回，由原審詳查後另為適法之裁判。至上訴人另就請求確認被上訴人囑託古亭地政事務所為所有權移轉登記無效部分上訴，本院另以裁定終結，併此敘明。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
書記官 阮 桂 芬