最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01796號上 訴 人 甲○○
乙○○被 上訴 人 高雄市政府地政處楠梓地政事務所代 表 人 丙○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國94年4月14日高雄高等行政法院93年度訴字第83號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣高雄市第55期市地重劃區土地，原經高雄市都市計畫編定為左營區文中小17學校保留地，並經高雄市政府地政處於民國（下同）78年5月10日以高市地政4字第9169號公告徵收。
嗣高雄市政府擬依變更都市計畫程序將上開校地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積24.5%後，高雄市政府乃將全案報請內政部以84年5月19日台內營字第8403436號函核准後，以84年6月5日高市府工都字第17866號公告變更高雄市都市計畫案發布實施。嗣文中小17學校用地徵收案併同第55期市地重劃區範圍及計畫書經高雄市政府報奉內政部以86年8月4日台內地字第8607593號函同意撤銷徵收及准予辦理市地重劃，高雄市政府旋於86年9月24日以高市府地發字第23117號公告高雄市第55期市地重劃區範圍及計畫書。嗣因上訴人甲○○及訴外人詹進隆認重劃計畫書內公私有土地面積人數與事實不符，重劃平均負擔過重，而於公告期間提出異議，經高雄市政府以86年11月17日高市府地發字第26932號函復駁回，甲○○及詹進隆不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，經本院89年3月3日89年度判字第610號判決，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，責由高雄市政府另為處分。惟高雄市政府對該判決不服，提起再審，亦經本院91年度判字第505號判決駁回。嗣高雄市政府乃據本院89年度判字第610號判決意旨，以86年9月24日公告重劃當時之土地所有權歸屬狀況，統計公、私有土地所有權人數及面積，在未改變土地所有權人平均重劃負擔比率情形下，重新擬具第55期市地重劃計畫書，以92年7月30日高市府地4字第0920041147號函報請內政部核定，經內政部92年8月12日內授中辦地字第0920012723號函准予辦理；高雄市政府即再以92年9月12日高市府地4字第0920049292號公告高雄市第55期市地重劃區重劃範圍、重劃計畫書及有關事項。又高雄市政府於重新公告重劃計畫書前，為繼續執行該期市地重劃已完成之土地分配結果（高雄市政府88年8月30日88高市府地發字第27105號公告），乃依市地重劃實施辦法第44條規定，以91年9月16日高市府地發字第0910045079號函檢送重劃區土地標示變更登記申請書，並請被上訴人依法審查辦理登記。案經被上訴人審查無誤後，乃依土地登記規則第29條第3款規定，於91年9月26日、27日辦竣截止登記。上訴人不服該項截止登記，分別向被上訴人申請確認該截止登記之行政處分無效，惟遭被上訴人分別以92年10月16日高市地楠1字第0920010798號及同年9月30日高市地楠1字第09200010112號函駁復。上訴人仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：被上訴人明知上訴人甲○○所有坐落高雄市○○區○○段7小段1168地號（重劃後為新夏段34地號）土地、上訴人乙○○所有坐落同小段1197地號（重劃後為新夏段9地號）土地（以下簡稱系爭土地），於86年9月24日經高雄市政府公告實施高雄市第55期市地重劃，惟該市地重劃之處分業經本院89年度判字第610號判決將其撤銷，被上訴人卻仍就上訴人所有系爭土地為截止登記之處分，核其行為已構成偽造公文書或登載不實之公文書罪；又系爭市地重劃之處分既經法院判決將其撤銷，是項處分即屬無效，則原來土地分配成果之公告亦失所附麗而無效，被上訴人就系爭土地所為之截止登記即具有重大明顯之瑕疵，從而被上訴人所為截止登記之處分，符合行政程序法第111條第4款及第7款之規定，應屬無效之行政處分。為此請判決確認被上訴人所為截止登記為無效行政處分等語。
三、被上訴人則以：本重劃區多數之土地所有權人並未反對重劃之進行，如須俟重劃計畫書更正後，才得繼續進行重劃之各項工作，勢將損及其他土地所有權人之權益。又本院89年度判字第610號判決將上開市地重劃撤銷後，高雄市政府已依該判決意旨，重新統計公、私有土地所有權人及面積後，另擬具高雄市第55期重劃計畫書於92年7月30日函報內政部，並經該部准予辦理，高雄市政府即於92年9月12日重新公告高雄市第55期市地重劃區重劃範圍、重劃計畫書及有關事項。又高雄市政府重新公告之重劃計畫書所載各項負擔比例與原公告重劃計畫書所載相同，對已完成之土地分配結果及已完成之重劃工程均無影響。高雄市政府囑託被上訴人就上訴人所有之系爭土地辦理土地標示變更登記，經被上訴人審查無誤後，乃依土地登記規則第29條第3款規定辦竣截止登記，依法並無不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按對於無效之行政處分，固得提起確認行政處分無效之訴訟以為救濟（參行政訴訟法第6條第1項規定），惟所謂無效之行政處分，乃係指該行政處分符合行政程序法第111條各款之情形，從而自始、當然、絕對不發生法律效果而言。經查高雄市政府前為執行88年8月30日88高市府地發字第27105號公告之第55期市地重劃之土地分配結果，乃依市地重劃實施辦法第44條規定，檢送系爭土地土地標示變更登記申請書，並囑託被上訴人依法審查辦理登記。嗣經被上訴人審查無誤後，乃依土地登記規則第29條第3款規定，於91年9月26日、27日辦竣系爭土地之截止登記。又被上訴人僅為受高雄市政府囑託辦理系爭土地登記之機關，對市地重劃乙事非屬其職掌之事項，故其就市地重劃之處分是否為法院判決所撤銷及其效力如何，並無實質審查之權限，僅能就囑託事項辦理登錄，從而被上訴人於受理高雄市政府囑託辦理系爭土地之登記，經其形式審查無誤後，進而對系爭土地辦理截止登記，依法尚無不合，自難謂其登記行為有偽造公文書或登載不實事項於所掌公文書之違法情事，是被上訴人是項截止登記，在未經註銷其登記前，仍屬有效之處分，而非自始、當然、絕對不發生法律效果。從而上訴人主張被上訴人前開所為之截止登記處分，符合行政程序法第111條第4款規定，應屬無效之行政處分云云，核不足採。其次，行政處分具有重大明顯之瑕疵者，無效，固為行政程序法第111條第7款所明定，然行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，亦即係以普通社會一般人一望即知其瑕疵而作為其判斷之標準。故行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，在行政機關予以廢止或撤銷前原則上仍應視為有效。申言之，縱行政處分有瑕疵存在，惟倘該瑕疵並非重大且明顯而符合絕對無效之要件，充其量僅為行政處分是否違法，而應否撤銷之問題，要與私法上之法律行為違法，原則上應歸於無效之情形不同。茲查，被上訴人就上訴人所有系爭土地所為之截止登記，乃係依據高雄市政府之囑託，而依土地登記規則第29條第3款規定辦理重劃後土地標示之變更登記。又是項截止登記乃係重劃土地分配結果辦理土地標示變更應踐行之工作，旨在區隔重劃前後土地標示新舊地段、地號之不同，藉以保障人民土地交易之安全，並維護土地登記之絕對效力。而被上訴人既對高雄市政府之市地重劃處分無實質審查之權限，僅能就囑託事項辦理登錄，從而被上訴人對系爭土地辦理截止登記之處分，自難指其有明顯重大之瑕疵，而視其為無效之行政處分，要不待言。是上訴人主張本院89年3月3日89年度判字第610號判決業已撤銷高雄市政府86年9月24日高市府地發字第23117號公告高雄市第55期市地重劃區範圍及計畫書之行政處分，則該市地重劃處分即屬無效，從而被上訴人就系爭土地所為之截止登記即為無效之行政處分云云，乃為對法律之誤解，並不足採。綜上所述，上訴人之主張，並無可採。上訴人請求確認被上訴人對其所有系爭土地所為之截止登記為無效行政處分，為無理由，應予駁回等語。資為其判決之論據。
五、本院按：本院89年3月3日89年度判字第610號判決係撤銷高雄市政府86年9月24日高市府地發字第23117號公告高雄市第55期市地重劃區範圍及計畫書之行政處分，其所撤銷者為高雄市政府之處分，並非被上訴人所為之處分，而被上訴人僅為受高雄市政府囑託辦理系爭土地登記之機關，對市地重劃乙事非屬其職掌之事項，故被上訴人依土地登記規則第29條第3款規定辦理重劃後土地標示之變更登記，係其職權之行使，顯難以此認為構成偽造文書之犯罪，亦難認該處分有重大之瑕疵，從而尚難以高雄市政府前述處分為本院前引判決撤銷而遽認原處分為當然無效。故上訴意旨以：原處分係被上訴人於91年9月間因高雄市政府囑託辦理高雄市第55期市地重劃案之地籍整理作業而成，惟該期市地重劃之行政處分早於89年3月3日已遭本院89年度判字第610號確定判決撤銷，依行政程序法第118條及行政訴訟法第213條、第216條規定，係屬自始無效、當然無效之行政處分，自不能因程序合法即認其為有效。然原判決認原處分未經廢止或撤銷前，仍應視為有效，顯未慮及原處分有重大明顯瑕疵，有應適用前揭法規而未予適用之情形。又原判決認原處分仍屬有效，無異主張高雄市第55期市地重劃之行政處分仍屬有效，亦無異推翻或廢棄本院89年度判字第610號判決之確定力及拘束力，造成撤銷判決反而無法保障當事人訴訟利益之現象，原判決實有悖行政訴訟法之宗旨，應予以廢棄云云，加以爭執，依上開說明，尚屬誤解而無足取。次查被上訴人已將上訴人之聲請函移請高雄市政府辦理，高雄市政府亦已以92年10月6日高市地四字第0920054116號及92年10月21日高市府地四字第0920057047號函覆上訴人在案，上訴人如有不服，自可對之聲明不服請求救濟。至上訴人對本件登記處分不服，其於原審明確主張原處分為當然無效而提起確認行政處分無效之訴，原判決據此而認原處分尚非無效處分而駁回其訴，固無不合。然上訴人既對原處分不服，核其不無以原處分違法而主張撤銷原處分之意，且原處分是否送達於上訴人，上訴人何時知悉原處分，均尚待查明，故自有將本案依行政訴訟法第6條第5項規定移送訴願機關依訴願程序辦理之必要，以保障上訴人之訴訟權。是以本案應由原審另以裁定移送該管訴願機關辦理。均併此敘明。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 8 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
書記官 彭 秀 玲