最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00173號上 訴 人 德維開發股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 鍾永盛律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 廖學興律師上列當事人間因有關營建事務事件，上訴人對於中華民國93年8月19日臺北高等行政法院92年度訴字第3808號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人係以「臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點」（下稱設置及管理要點）管理土資場之運作，然該要點第30點第1項有處分人民之罰則，依地方制度法第28條、第26條第2項、第3項與第4項規定，應由地方立法機關以自治條例公佈之，否則該要點即不得拘束人民之權利義務，是原訴願決定及原行政處分均違反法律保留原則，被上訴人係對上訴人為「終止營運」之處分，並非撤銷許可，故無內政部「營建工程剩餘土石方處理方案」肆、5（下稱內政部方案）之適用，再者，設置及管理要點33條係規定在上訴人違反設置及管理要點30點之規定，被上訴人得主動要求土資場經營單位辦理營運終止或註銷管封場登記，既僅是對上訴人為「主動要求」，而非命令，則上訴人是否接受被上訴人要求而終止營運即有裁量之餘地，是被上訴人援引內政部方案及設置及管理要點33點之規定而為上訴人終止營運之處分，與法容有未合，原行政處分及決定違反授權明確性原則。上訴人於民國89年5月啟用位於臺北縣○○鎮○○○○段○○○號等64筆土地設置之「德山土石方資源堆置處理場」（下稱德山土資場）時即裝設有監視系統，惟常因電壓不穩及地處潮濕易使攝影機線路短路，經多次維修仍無法達成有效管理，另被上訴人於91年3月14日發函要求即日起裝設數位監視系統並錄影備查；上訴人亦已於91年9月即檢討重新購置新監視系統。上訴人新購買監視設備為經網路傳輸、下載後再燒錄成光碟存查，另數位錄影主機並無燒錄設備且現場技術人員對電腦操作並不了解且又需每日存檔，故經由網路傳輸下載之作業由上訴人公司人員操作。至於網路傳輸需由三峽及板橋兩地各架設ADSL，三峽（現場）於91年10月7日向中華電信申請512雙向傳輸，因德山土資場位三峽最近基地臺超過3公里故不予架設，經多次溝通於91年10月底才架設完成，另板橋公司之網路系統也為配合三峽之傳輸速度，故於91年11月11日再向中華電信申請架設512雙向傳輸，德山土資場與上訴人公司間新監視系統設備之連線於91年10月月14日完成並開始錄影。然91年11月15日發現有連線不穩定及當機情況，上訴人即通知協力廠商即日內儘速處理，但因被上訴人要求91年11月16日至11月20日之錄影需交被上訴人存查，故廠商無法在此期間維修測試；所以於11月26、27日才至現場及公司測試檢修並函覆本公司測試後之情況。嗣上訴人91年11月26日將光碟資料交予被上訴人；但被上訴人於92年1月16日發文函示11月19及20日錄影光碟資料中，運土車輛均於固定時間出現，背景變化亦有重複之處要求提出說明，但恰逢主機系統於91年12月19日遭調查局北機組帶回，因此上訴人無法對數位錄影主機再詳加檢查，其之前曾與協力廠商討論如何克服下載速度、當機及操作程序之困擾，由此可知上訴人就進場數量並無故意申報不實之情。行政處分之目的乃在令人民知法守法，苟人民於接到行政處分後，業已改善其違規之情形，行政機關即不得於人民改善完成後，就其先前之違規事由，於事隔6個月後再予以更重之處罰，始符合一事不再理之原則。被上訴人停業處分書理由說明第2點、第6點，均係以土資場違反廢棄物清理法36、52規定為命終止營業理由，然而德山土資場既已在91年6月11日送達改善完成證明，且經環保局確認德山土資場已改善完成，被上訴人自不得於92年2月12日再以已經改善完成之先前違規事實，命上訴人所屬德山土資場終止營業。爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
二、被上訴人則略以：德山土資場係依88年10月12日88北府工公字第374734號函核准之設置計畫書准予設置，為具最終填埋工程之土石方資源堆置場，並於89年5月9日北府公養字第168759號函准予自89年5月10日營運啟用，而德山土資場依核准設置計畫書已規定不得收受營建廢棄物。再依內政部90年10月19日臺90內營字第9014714號函頒修正之「營建剩餘土石方處理方案」貳之規定，土資場所能收容種類及功能至為明確。另依被上訴人設置及管理要點第2點規定，對餘土及營建廢棄物已有明確之定義，即土資場為僅供餘土收容處理之場所，且德山土資場僅核准收容處理餘土之土資場。而內政部90年12月13臺內營字第9067619號函雖說明營建剩餘土石方資源堆置處理場可貯存建築廢棄物，仍需經縣（市）政府審核准後方得收受營建廢棄物，土資場未經核准擅自收受營建廢棄物，即違反相關規定。德山土資場核准營運係被上訴人依據「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」所作的合法授益之行政處分，該要點精省後停止適用，另被上訴人於89年9月19日頒訂設置及管理要點，該兩要點皆屬於行政規則，且臺北縣之土資場仍需依被上訴人頒訂之設置及管理要點規定營運，所以德山土資場核准營運既屬被上訴人合法授益之行政處分，並負擔需依設置及管理要點規定營運之義務，今因違反被上訴人設置及管理要點之規定，被上訴人自得依行政程序法第123條第3款規定為廢止土資場營運之行政處分。且被上訴人所轄土資場均係以該要點申請設置許可啟用，亦以營建剩餘土石方處理方案及該要點作為土資場管理之依據，故土資場之經營業者不能以非自治條例而違反要點任意行事。又依地方制度法第19條第1項第6款第6項規定，關於營建廢棄土之處理屬縣（市）自治事項，被上訴人亦依此頒布設置及管理要點，此有臺北縣政府89年9月19日89北府工養字第安55835號函可稽，並依地方制度法第27條第3項規定送相關機關備查。設置及管理要點亦無地方制度法第28條所規定之情形，非自治條例，而係自治規則，自無需由地方立法機關議決後公布。另被上訴人制定「設置及管理要點」，係依據地方制度法第19條第1項第6款、第25條及第27條等規定，就自治事項關於「營建廢棄土之處理」，係「完全」授權由被上訴人自行訂定自治規則，如認被上訴人僅能准予設置棄土場而無廢止之權，將嚴重影響公益，是以設置及管理要點中針對業者違反規定時予以「終止營運」或「撤銷許可」，仍在母法授權範圍之內，未違反授權明確性原則。上訴人雖主張其於91年6月11日已改善完成，惟91年12月17日仍於德山土資場發現疑似營建廢棄物，顯見上訴人並未完全改善。況依「設置及管理要點」第30點及第33點，若上訴人所提供之土石方資料與實際數量不符時，被上訴人即可依法終止其營運，是以縱認上訴人確已計廢棄物掩埋部分之缺失進行改善，惟德山土資場即確有土石之數量登載不實之事實自無礙被上訴人之處分甚明等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：查地方制度法第19條第6款第6目規定，縣（市）營建廢棄土之處理，屬縣（市）自治事項，被上訴人依此頒布設置及管理要點，此有臺北縣政府89年9月19日89北府工養字第安55835號函可稽，並依地方制度法第27條第3項之規定送相關機關備查。被上訴人依上開設置及管理要點核准人民申請設置土資場，自得於該設置及管理要點內保留停止使用或撤銷土資場設置之權限。被上訴人核准上訴人申請設置之德山土資場自89年5月10日起開始營運啟用之89年5月9日北府公養字第16875號函載明，請於場區營建中，確實依「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」第4章等規定辦理，該要點第23點亦規定「主管機關得隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置」等語，足見被上訴人於核准上訴人開始營運啟用時，即保留廢止權限，而該停止使用自屬於授益處分廢止之一部，上訴人主張停止使用並非授益處分廢止之內容，尚非可採。又停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場設置廢止權限之保留，均非屬於地方制度法第28條所規定之剝奪人民權利義務之情形，自無需由地方立法機關議決後公布，上訴人主張該設置及管理要點第30點規定停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置，有違法律保留原則云云，仍不足採。另查，被上訴人於91年2月5日前往上訴人經營之德山土資場，於現場開挖2處，發現該土資場掩埋面30公分以下有營建廢棄物。91年5月14日赴現場複勘，就前次檢查地點進行開挖，於第一孔即發現仍摻雜有營建廢棄物等情，有會勘紀錄影本2份可稽，並為上訴人於會勘及於原審法院審理時所不否認，又91年7月5日被上訴人依該土資場91年5月份現場土石方測量報告數量為1,824,720立方公尺，與日報表累計數量為2,693,475立方公尺比較，短少868,755立方公尺土石方，短少30％。另91年8月15日及91年8月21日依監視紀錄表累計當日實際進場土石方數量分別為：348立方公尺及2,028立方公尺，惟德山土資場每日傳真之日報表91年8月15日數量為4,542立方公尺，8月21日為4,355立方公尺，與上開實際監視進場數量比較，兩日分別短少4,194立方公尺與2,327立方公尺，短少數量與實際進場數量相差約13倍及1倍。又上訴人傳真至被上訴人之日報表顯示，91年11月19日進場之土石方為1,808立方公尺，91年11月20日為2,116立方公尺，與錄影光碟資料比較，91年11月19日約為1,620立方公尺，91年11月20日約為1,296立方公尺，分別短少188立方公尺及820立方公尺等情，為上訴人所不爭執，並有德山土資場實際堆置數量統計表、監視錄影記錄表、日報表影本等為証，上訴人雖主張因監視系統更新、電腦防護瑕疵、網路傳輸耗時、作業人員不熟等，致造成錯誤云云，惟上訴人對於日報表與光碟資料數量不符及電腦防護有何瑕疵與網路傳輸如何耗時等，均無法舉証以實其說，自難採信。綜上所述，上訴人經營之德山土資場既有收受營建廢棄物及土石方數量申報不實之違規情事，被上訴人以92年2月12日北府工施字第0920065554號函通知上訴人勒令終止該土資場之營運，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登錄作業，自無不合，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：被上訴人於核准開始營運啟用之行政處分中，加註「請於場區營建中，確實依『台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點』第4章等規定辦理」等語，僅指示上訴人注意台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點之規定，為法律狀態之指示，並無具體表明若上訴人違反該要點或其他事項之規定，即予以撤銷或終止上訴人德山土資場之營運使用，其未對於現有法律狀況為進一步具體規制，是不具有行政處分對特定事項為具體規制的性質，非屬於行政處分保留廢止權的附款，與行政程序法第123條第2款規定尚屬有間，是原判決認為被上訴人依行政程序法第123條第2款之規定廢止德山土資場營運使用的行政處分，顯有判決不適用法則及適用法則不當的違法。又被上訴人勒令終止上訴人申請設置之德山土資場的營運使用，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登陸作業之處分，係依據內政部方案及被上訴人之設置及管理要點第33條之規定，而非「台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置得設置管理要點」，其皆非原審法院所認定原核准使用行政處分之附款加註的保留廢止權限事由，是被上訴人不得以上訴人違反營建剩餘土石方處理方案及設置及管理要點之規定，廢止原核准使用的行政處分，原判決此部分認定顯有判決不適用法則或適用不當之違法。另上訴人或有申報營建工程剩餘土石方數量不實情事，然被上訴人未依行政執行法第27條及第32條規定，遽對上訴人為勒令終止德山土資場營運使用之行政處分，顯有違行政程序法第7條規定，惟原判決對該項主張未於判決內說明對該項主張之意見及如何捨棄不採之理由，是原判決顯有判決理由不備之違法。綜上，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「本要點用詞定義如下：（一）餘土：指建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊及陶瓷碎片。（二）營建廢棄物：指建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等。…（四）土資場：指供餘土資源暫屯、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒、回收、處理、再生利用功能及機具設備之場所，稱為土石方資源堆置處理場，簡稱土資場。」、「本府或鄉（鎮、市）公所主管建築機關得隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土資場之設置。」、「本府主管建築機關遇下列情況，得主動要求土資場經營單位辦理營運終止或註銷等封場登記……（二）依據土資場月報表研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者。（三）違反第30點之規定者。」行為時設置及管理要點第2點、第30點第2項後段及第33點分別定有明文。且按地方制度法第19條第6款第6目規定，縣（市）營建廢棄土之處理，屬縣（市）自治事項，被上訴人依此頒布設置及管理要點，並依地方制度法第27條第3項之規定送相關機關備查。則被上訴人依該設置及管理要點核准人民申請設置土資場，自得於該設置及管理要點內保留停止使用或撤銷土資場設置之權限。次查行政程序法第93條就行政處分之附款既未設限，且被上訴人所為終止營運之處分，係行政程序法第123條授益處分廢止之規定，尚無待地方立法機關議決後公布之必要。則上訴人主張被上訴人於核准開始營運啟用之行政處分中，加註「請於場區營建中，確實依『台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點』第4章等規定辦理」等語，為「法律狀態之指示」非屬於行政處分保留廢止權的附款云云，尚無可採。從而，本件上訴人經營之德山土資場既有收受營建廢棄物及土石方數量申報不實之違規情事，被上訴人依設置及管理要點勒令終止該土資場之營運，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登錄作業，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。況查原判決就本件爭點即上訴人主張停止使用並非授益處分廢止之內容；設置及管理要點第30點規定停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置，有違法律保留原則；因監視系統更新、電腦防護瑕疵、網路傳輸耗時、作業人員不熟等，致造成錯誤各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時地方制度法、行政程序法、設置及管理要點等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
書記官 王 福 瀛