最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01733號上 訴 人 甲○○
周榮壽周榮崇周劍鵬周劍興周阿成周還古周文德被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 李新興律師上列當事人間因土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年4月6日臺北高等行政法院92年度訴字第02969號判決，提起上訴本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之被繼承人周勇所有、坐落臺北市○○區○○○段138-2、138-3、140、141地號等4筆土地，屬日據時期中山女中重劃地區內之土地，被上訴人辦理日據時期重劃地區地籍清理，於民國69年2月6日以（69）府字第05486號公告地籍清理成果圖冊。公告期間，上訴人周還古以臺北市○○區○○○段系爭4筆土地之實際面積與應換地面積（權利面積）相較，少配261.847坪，與日據時期清算原簿所載換地面積比較，亦短少129.717坪；又140地號土地原土地登記簿登記面積為1438.694坪，扣除南京東路用地272.251坪，尚餘1165.443坪，但清算原簿記載原有面積為1150坪，短差15.443坪，另138-2地號土地原土地登記簿面積為1483.161坪，扣除松江路用地46.91坪，尚餘1436.221坪，但清算原簿記載原有面積為1404.34坪，短差31.881坪為由，向被上訴人提出異議。案經被上訴人所屬臺北市土地重劃大隊重行查證結果，以臺北市日據時○○○區○○○○段○○○○號少分配土地面積174.64坪，所有權人周勇應領地價補償新臺幣（下同）41,188,483元，於77年2月1日以北市地重三字第0335號函通知，並由上訴人即周勇之繼承人於77年3月8日領取。周還古復於77年11月14日以坐落臺北市○○○段○○○○○○號土地，原土地登記簿面積為1483.161坪，扣除松江路用地46.91坪，尚餘1436.221坪，但清算原簿所載原有面積僅為1404.34坪，短差31.881坪，連同權利面積減去換地面積之差額83.89坪，合計短差115.731坪；又同段140地號土地，原土地登記簿記載面積為1438.694坪，扣除南京東路用地272.251坪，尚餘1165.443坪，但清算原簿所載原有面積卻為1150坪，短差15.443坪，連同權利面積減去換地面積之差額30.90坪，合計短差46.343坪，上述短差部分為未配、少配土地，乃向被上訴人申請補償，惟遭被上訴人以77年12月20日77府地重字第288323號函復否准，周還古乃循序提起行政訴訟，經本院81年度判字第1788號判決廢棄原判決，並將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被上訴人另為適法之處分。經被上訴人以82年2月10日82府地重字第82001704號函復周還古不予補償。周還古仍不服，向被上訴人提出陳情、異議，被上訴人以87年10月7日府地重字第8707333600號函復周還古其就已確定之案件，舊事重提，依法不予受理。周還古不服，對於被上訴人82年2月10日及87年10月7日函提起訴願、再訴願均被駁回，嗣經本院90年度裁字第147號裁定駁回周還古之訴。嗣上訴人周文德於91年9月25日向被上訴人陳情，要求還地於民，惟經被上訴人以91年10月8日府地重字第09121315400號函復略以：本案業經被上訴人以82年2月10日府地重字第82001704號函否准周還古申請補償，周還古於82年2月25日之申請書縱有不服之表示，惟亦應依訴願法規定，於30日內補送訴願書，周還古既未於30日內補送訴願書，即不得提起訴願。嗣後，周還古不服提起訴願，案經內政部88年4月1日台（88）字第8802413號訴願決定駁回訴願。周還古仍表不服，循序提起行政訴訟，經本院裁定駁回在案，全案業已確定等情。上訴人對上開函文認為行政處分，並對之不服，乃向內政部提起訴願，經內政部以93年5月15日台內訴字第0920003610號訴願決定：「訴願不受理。」上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人主張：
㈠、依本院81年度判字第1788號、第2677號判決意旨，被上訴人對於日據時期之日本政府所為各項涉及人民基本權利保障之行政處分應予尊重，不得以行政命令規範。原判決認被上訴人無繼受日本政府所為行政行為效果之義務，而「臺北市清理日據時期重劃地價補償要點」（下稱地價補償要點）、「臺北市清理日據時期土地清理要點」（下稱土地清理要點）亦乏上訴人請求權之法源基礎，顯未斟酌被上訴人於45年10月16日以臺北市政府工都字第67480號函核發「減少土地202.786坪」之證明，且延續日本政府未完成之重劃工作，惟未依土地法第136條及第139條規定辦理之事實，有未盡調查認定事實之違法。
㈡、原判決認系爭第138-2號及第140地號之減配土地部分業經本院90年度裁字第147號裁定駁回，而認上訴人關此部分請求不合法；實則，上訴人請求為「未分配土地」與「少配土地」，請求並非同一，自無受裁判確定力之拘束，原判決未察，率為論斷，認事用法顯有違誤。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
㈠、本件上訴人等均為周勇之繼承人，且其等主張之權利對渠等而言，有合一確定之必要。因此，即使在訴訟前置階段是由權利人中之一人出面主張，但其效力及於全體。上訴人周還古曾於77年11月14日曾就系爭4筆土地中之138-2地號與140地號2筆土地向被上訴人請求補償，被上訴人以77年12月20日77府地重字第288323號函復否准其請求，周還古循序提起行政訴訟，經遭駁回，乃提起再審之訴，經行政法院79年度判字第1843號判決廢棄原裁定，並將再訴願決定撤銷，由行政院另為適法之決定。案經行政院決定駁回再訴願，周還古對之提起行政訴訟，經行政法院80年度判字第2240號判決駁回。周還古復對之提起再審之訴，經行政法院81年度判字第1788號判決廢棄原判決，並將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被上訴人另為適法之處分。經被上訴人以82年2月10日82府地重字第82001704號函復周還古不予補償。周還古仍不服，一再向被上訴人提出陳情、異議，被上訴人以87年10月7日府地重字第8707333600號函復周還古稱：「其就已確定之案件，依法不予受理」。周還古不服，對於被上訴人82年2月10日及87年10月7日函提起訴願、再訴願均被駁回，嗣經最高行政法院90年度裁字第147號裁定駁回周還古之訴。是依最高法院22年上字第1700號判例意旨，上訴人等關於本件請求有關138-2地號與140地號2筆土地之部分，其請求即非合法，應以裁定駁回。
㈡、本案源自日據時代，日本在臺政府進行土地重劃作業（即「中山女中地區之土地重劃」）。系爭4筆土地原來之登記面積為「參加土地重劃作業之土地面積」（下稱「原始登記面積」）；扣除應被日本徵收之土地所剩的各筆土地面積，即為「原有面積」。「原有面積」扣除日本政府要求各重劃土地地主提出抵費地抵充土地重劃費用後，是為各筆土地「重劃後應分得面積」之具體數額（下稱「權利面積」）。嗣後，日本政府進行實際重劃作業，指定因重劃換地而新獲得之土地面積稱為「換地面積」。由於土地實際交付重劃地主實際支配持有後，完成土地登記前，臺灣即行光復，是以，為解決土地登記簿所載所有權標的與實際管領使用不符之情事，臺北市政府工務局就重劃後新分配予舊地主之土地進行測量，再於69年間由被上訴人制定，經行政院核定之「臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」之規定，整理重劃區之地籍，公告地籍清理結果，並通知辦理土地變更登記，使重劃後舊地主新換得之土地權利現況能更忠實反映在土地登記簿。
㈢、上訴人等於本案之請求為：Ａ、日本政府實際徵收小於應徵收土地之差異部分，即「未分配土地」；Ｂ、「權利面積」與「換地面積」之差異部分，即「減配土地」；就Ａ、Ｂ部分之面積乘以作成處分時之單位補償地價，給予金錢補償。
㈣、經查，上訴人主張「未分配土地」或「減配土地」，其成因均出在日本政府在日據時代之行政作為。且當土地重劃完成以前其土地所有權即存在於新換得而由其實際支配運用之土地上，至於分配不足之部分，只能請求補償，所以其權利性質屬於公法上債權，而債務人則為日本政府。當憲法上有關人民財產權保障涉及外國政府之權利時，國家所能提供之保障形式，原則上也只應是協助本國人民向外國政府索償而已，不能謂國家因此即當然有義務為外國政府之債務對本國人民清償。況不同主權國家間對特定土地區域進行統治權交接，因二個政權間之財政基礎不同，執法所須之基本資料也未必均能順利移交，豈能強使本國政府無條件接受以前統治者之一切公法上債務。而事實上能作為上訴人本案請求權之法規範基礎者，為71年1月21日經行政院以71內1129號函核定之「臺北市清理日據時期實施土地重劃地區地價補償要點」之規定內容，但從該要點之規定中並無法上訴人本件請求權之法規範基礎。
㈤、本案不涉及臺灣光復以後，土地管領現況與測量結果間所形成之差異（即「換地面積」與「分配面積」間差異），因此與本院75年度判字第936號判決意旨之基礎事實不同。是以，此等情況是否給予補償是政策抉擇問題。又憲法或國會制定之法律均未對此事項宣示任何處理之規範準則，自無法體系上下位階所宣示之規範價值衝突現象存在，與法律優先原則無涉。再者，因上訴人並沒有舉出被上訴人曾為差別待遇之具體事例，亦與平等原則無關。至於誠實信用原則，因上訴人未指明被上訴人有何不誠實之作為，且此等不誠實之作為為其本件請求產生障礙之原因，自無此原則之適用。是故，本案所涉及者為國家在廣義立法層次（包括行政機關對法規範之制定）之政策抉擇問題，屬於通案式的課題，與個案行政行為作成過程中所應遵守之「有利及不利一體注意原則」或「裁量權行使原則」並無關連性。另「臺北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」第3項第（2）款規範意旨所欲處理之事項，顯然僅限於臺灣光復以後有關「換地面積」事務之後續處理，屬於「日據時代已歸屬權利」之「公示化作業」與「各權利人間權義調整找補作業」，並無從因此斷定其足以作為上訴人本案請求之法規範基礎。從而，上訴人本件請求欠缺乏請求權之法規範基礎，其請求無理由，應予以駁回等語。
四、本院判斷：
㈠、除上訴人甲○○外，其餘上訴人之上訴不合法。按多數有共同利益之人，於訴訟繫屬後選定其中一人或數人為訴訟當事人者，其他當事人即脫離訴訟，行政訴訟法第29條第3項定有明文。本件上訴人在原審訴訟程序進行中，既已選定上訴人甲○○為訴訟當事人，依上開法條，其餘上訴人顯已脫離訴訟。茲上訴人周榮壽、周榮崇、周劍鵬、周劍興、周阿成、周還古、周文德等人，於脫離原審訴訟程序後，復對原審判決提起上訴，於法自屬不合。
㈡、關於系爭土地138-2及140部分，上訴人甲○○之上訴不合法查上訴人之被繼承人周勇原所有坐落臺北市○○區○○○段138-2、138-3、140、141號等四筆土地，係屬日據時期中山女中重劃地區內之土地。於臺灣光復後，被上訴人辦理日據時期重劃地區地籍清理，於69年2月6日以(69)府字第05486號公告地籍清理成果圖冊，公告期間，本件上訴人（於原審已脫離訴訟程序）周還古曾多次異議，對系爭140號土地有分配面積減少情事，提出請求，經被上訴人以73.11.6府地重字第48982號函復後，上訴人周還古不服，提起行政爭訟，由被上訴人所屬土地重劃大隊以77.2.1.北市地重三字第335號函核發補償費41,188,483元。嗣上訴人周還古復於77年11月14日就系爭138-2、140號等二筆土地，有「未配、少配土地」情事，提出申請，經被上訴人核駁後，該上訴人一再纏訟，終經本院90年度裁字第147號裁定駁回確定。詎上訴人周文德另於91年9月25日仍就系爭138-2、138-3、140、141等四筆土地向被上訴人主張有少配土地，請求追還，經被上訴人91年10月8日府地重字第09121315400號函復，上訴人周文德不服，循序提起本件行政訴訟乙節，為原審所認定之事實。茲查「為訴訟標的之權利係多數人所公同共有，依歷來慣例，本得由其中少數人代表全體，以自己名義起訴或應訴，法院本於此少數人之辯論所為之裁判，茍已確定，其既判力即及於全體，不許其他公同共有人就同一訴訟標的更行起訴」，最高法院著有22年上字第1700號判例。上訴人周還古前曾主張系爭140土地部分，有分配面積減少，經本院裁判後已由被上訴人所屬土地重劃大隊給予補償41,188,483元；該上訴人並於77年11月14日又主張系爭138-2、140二筆土地有未配、少配情事，提起行政訴訟，經本院審理後，以90年度裁字第147號裁定駁回確定，已如上述，則同屬原所有權人周勇之繼承人即上訴人周文德又於91年9月25日後就系爭138-2、140號二筆土地主張有少配情事，提出訴訟，核與前案上訴人周還古申請經本院駁回確定之請求相同，係屬同一訴訟標的事件，揆諸首揭判例意旨，原裁定自有拘束本案上訴人之效力，上訴人周文德就部分之起訴為不合法，原審判決予以駁回，併無不合。
㈢、關於系爭138-3、141等二筆土地部分，上訴人甲○○之上訴為無理由。
⒈請求行政上損失補償須以合法行使公權力之機關為被告
，臺灣光復、國民政府接收日產之性質係原始取得，未有承受其公法上義務。
按行政上之損失補償，係指國家因公益上需要，依法行使公權力致特定人之財產，發生特別犧牲之損失時，由國家給予金錢補償之謂，是請求行政上之損失補償，自須以行使公權力之機關為被告，當事人始係適格。又日本政府於戰敗後，將臺灣地區交由我國政府統治管理，法理上係我國政府之原始取得，除法律另有明定外，我國政府並不承受日本政府原所負之公法上義務。查本件上訴人之被繼承人周勇所有之上開系爭土地係於日據時期參加「中山女中」地區之土地重劃，該重劃案係由日據時期臺北市政府依據日據台灣總督府核定之「臺北市都市計劃事業第三高女附近土地重劃施行規程」規定辦理，於臺灣光復前業已完成土地重劃施行規程公告、土地重劃之規劃設計、換地預定地之指定及通知、換地作業，被上訴人僅係依行政院核定之地籍清理要點，辦理日據時期重劃地區之地籍清理工作乙節，為原審所認定之事實，準此，對上訴人之被繼承人周勇所有系爭土地合法行使公權力（即實施土地重劃）之機關為日據時期之臺北市政府，並非台灣光復後之被上訴人，至為明顯，則上訴人對台灣光復後之被上訴人，訴請因日據政府實施土地重劃所衍生之損失補償，揆諸上述說明，自屬被告不適格。
⒉地籍清理要點與地價補償要點，無違反中央法規標準法可言。
查日據時期土地重劃案，業經當時之日據臺北市政府完成土地重劃施行規程公告、土地重劃之規劃設計、換地預定地之指定及通知、換地作業，所有權人已依換地後之位置及範圍占有使用土地等事實，已據被上訴人敍明綦詳，則參酌最高法院52年台上字第1485號判例意旨，依當時法律已發生所有權變動之效力，惟因戰敗，日據政府未及辦理土地變更登記，臺灣光復後國民政府為清理地籍，使重劃地區之土地登記與實際情形相符，本於職權發布地籍清理要點，資為作業規範，核與中央法規標準法之規定，並無違背。又有關日據時期辦理土地重劃所生之重劃差額補償，係屬日據政府之公法上義務，此項義務依我國法律並無應由我國政府承受之規定，惟行政機關仍得本於職權，為是否給予補償之政策考量，乃行政院依職權裁量結果核定地價補償要點，作為被上訴人辦理日據時期土地重劃地區地差額補償之依據，並無違法，矧該補償要點僅係賦與原參加土地重劃之所有權人得請求補償之公權利，純屬授益性之法規範，更無違背中央法規標準法之可言。
⒊本件上訴人依補償要點之規定，不具有請求重劃後差額補償之權利。
按「地價補償要點」第3條規定：「地價補償，以原參加重劃之土地所有權人，自台灣光復辦理土地總登記時起，至本府辦理地籍清理公告確定之日止，其土地登記簿之土地所有權人相同而未經移轉者為準，但因繼承移轉者不在此限。」第6條規定：「有左列情形之一者，不予互為補償：㈠前條第1款之戶有一宗以上土地移轉者。㈡前條第2款之戶有部分共有人持分移轉者。」是該條之適用對象，僅以原參加重劃之土地所有權人，自台灣光復後辦理土地總登記時起，至臺北市政府辦理地籍清理公告確定之日止，其土地登記簿之土地所有權人相同而未經移轉者為準，至為明顯。經查上訴人之被繼承人周勇所有參加土地重劃之系爭四筆土地，於臺北市政府於69年2月6日公告地籍清理成果前，除自系爭138-2號土地分割出之138-4號土地外，其餘均已移轉於他人，依上開規定，上訴人自無申請補償之權利。矧如上訴人所稱，苟上該「地籍清理要點」與「地價補償要點」違反中央法規標準法規定者，上訴人更無從援引上該法規，要請求被上訴人應予補償。
⒋被上訴人係辦理日據時期重劃地區之地籍清理，非辦理土地重劃無我國土地法第136條與第139條規定之適用。
按土地法第136條與第139條規定所稱之土地重劃，係指直轄市或縣市地政主管機關經上級機關核准，就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界而言，此觀同法第135條規定甚明。查本件土地重劃案，係日據時期由當時政府依據當時法規辦理，並已完成地重劃施行規程公告，土地重劃之規劃設計，換地預定地之指定及通知，換地作業等行為，已如上述。被上訴人僅係依據行政院核定之「地籍清理要點」，辦理日據時期重劃地區之地籍清理工作，並非依據土地法第135條規定辦理土地重劃，自無土地法第136條及第139條規定之適用。
㈣、上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為一部分不合法，一部分無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 30 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
書記官 邱 彰 德