最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01734號上 訴 人 甲○○
丁○○丙○○吳張義戊○○乙○○共 同訴訟代理人 己○○被 上訴 人 行政院代 表 人 庚○○訴訟代理人 洪得洋
林麗華
參 加 人 國防部陸軍總司令部代 表 人 胡鎮埔輔助參加人 臺北市政府地政處代 表 人 黃榮峰上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國94年2月18日臺北高等行政法院93年度訴字第335號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣本件原土地所有權人吳鐘（上訴人甲○○等為其繼承人）所有改制重測前臺北縣○○鄉○里○段○○○段○○○○○○號土地（民國78年6月併至同小段115-1地號，並經地籍圖重測，重測後地號：臺北市○○區○○段三小段381、382、383地號，下稱系爭土地），係由需用土地人陸軍第一營產管理所於62年間依被上訴人61年9月27日台（61）內9515號令頒布之「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」（下稱土地辦理登記簡化規定）囑託臺北市松山地政事務所（現改為中山地政事務所轄區）辦竣移轉登記為國有，其依據之理由為：陸軍工兵學校前為興建學校營地及工兵作業場需要，先由該校於43年間與原土地所有權人吳鐘協議先將徵收補償地價發放完畢後，再依徵收程序報經被上訴人44年3月19日台（44）內字第1767號令核准徵收，交由臺北縣政府以49年8月4日（49）北府文地四字第1159號公告徵收等情。嗣上訴人甲○○以查無臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號公告徵收土地文件檔案資料，足見系爭土地並無徵收公告，亦未依規定發放補償價款，徵收失效為由，於92年3月22日向內政部申請確認。經被上訴人92年5月7日以院授內地字第0920064012號函回覆無徵收失效等語，上訴人乃向本院提起本件訴訟。
二、本件上訴人主張：
（一）、陸軍總司令部工兵署、陸軍第一營產管理所、臺北縣政
府皆證實無49年8月4日北府文地四字第1159號土地徵收公告文件，足徵臺北縣政府並未於49年8月4日公告徵收系爭土地，則系爭土地之徵收程序不合法，自始無效。
原判決未依上訴人所請，調閱臺北市中山地政事務所「登記清冊」之原本，逕以46年9月26日北府德地四字第5666號徵收公告附註欄之說明，遽認上開公告確實存在，其認事用法顯然違法。再查，46年9月26日北府德地四字第5666號徵收公告仍在，惟原判決以49年8月4日北府文地四字第1159號土地徵收公告逾越公文保管期限而散失，顯不能成立。
（二）、系爭土地係由陸軍工兵學校與原土地所有權人吳鐘協議
價購，雙方在43年5月5日達成協議，是吳鐘向陸軍工兵學校領取的是出售土地價款，並非徵收補償費。原判決引用內政部69年5月1日臺內地字第18725號函，認「工兵學校先行與原土地所有權人協議並發放補償地價完畢」，違反行為時土地法第236條規定。
（三）、況依系爭土地於62年3月23日登記之內湖字第387號徵收
登記案之「國有土地囑託登記清冊」，其內附臺北市政府地政處62年6月15日北市地四字第5728號函主旨所示：「本案國有土地囑託移轉登記．．．應准比照院頒軍事機關簡化登記規定第14條辦理登記。」，是依土地辦理登記簡化規定第14條內容規定之，其規範內容為價購之土地，是系爭土地乃價購而非徵收自明。再者，被上訴人於原審答辯時亦認系爭土地乃依據上開登記簡化規定第12條規定，即價購而辦理土地移轉登記。又輔助參加人臺北市政府地政處於原審亦稱，早年土地辦理徵收前皆先協議價購，無法達成協議始辦理徵收。系爭土地於43年5月5日完成協議價購，自無辦理土地徵收之必要等語。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）、系爭土地係由需用土地人陸軍工兵學校，先行與原土地
所有權人吳鐘協議，並發放徵收補償地價完畢，此有原所有權人吳鐘之領據印鑑證明等件附於原處分卷可稽。
則本件既係由需用土地人先行與原土地所有權人協議價格先行補償，並發放完畢，自無徵收失效之問題。
（二）、嗣需用土地人分別報經行政院44年8月4日44台內字第
1767號核准徵收，並交由臺北縣以49年8月4日北府文地四字第1159號公告徵收，此有核准徵收系爭土地之被上訴人44年3月19日台44內字第1767號令抄本、臺北市政府85年10月2日85府地四字第85067853號函可稽，並有系爭土地公有土地登記囑託書可按，上訴人既未於徵收公告期間提出異議，該公告及其附註欄所載有關徵收補償事項，當已合法確定，本案土地徵收，業已合法生效。
（三）、另按內政部69年5月1日臺內地字第18725號函釋意旨：
「．．．未於公告期滿而先行發給地價補償費，原係基於便民之措施，．．．於徵收土地案之效力尚無影響，至土地所有權人認為提前發給地價有不妥之處仍可於公告30日期間內提出意見。．．．」是以在69年前之行政慣例均依該函釋先行協議發給地價補償費。上開函釋雖經內政部75年3月3日台（75）內地字第38121號函另以：「政府機關協議價購土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原協議收購之地價代替之，」予以變更。惟查，本案核准徵收處分行為發生在49年間（即本徵收案於被上訴人44年3月19日內字第1767號令核准徵收並交臺北縣49年8月4日北府文地四字第1159號公告徵收），基於法律不溯及既往原則，自應適用內政部69年5月1日臺內地字第18725號函，需用土地人即陸軍工兵學校既與原土地所有權人吳鐘先行協議發給價款，自無該內政部75年3月3日台（75）內地字第38121號函釋之適用，是以本件需用土地人於徵收程序前先行發給補償費，並無不合。本案補償費業經陸軍工兵學校先行與原土地所有權人吳鐘協議並發放補償地價完畢，並無上訴人所稱原土地所有權人未領取本案系爭二筆土地徵收補償地價情事。
（四）、再者，上訴人所提之公有土地登記囑託書上，確有記載
被上訴人核准徵收令所載日期為44年7月26日台（44）內字第1767號令徵收軍事用地等字樣，與被上訴人所提核准徵收令日期為44年3月19日者固有不同，但同係經徵收而登記系爭土地，是本件系爭土地應係因徵收而登記予被上訴人陸軍總司令部無訛；另依被上訴人所提之公有土地登記囑託書所載確有「臺北縣政府49年8月4日
（49）北府文地四字第1159號徵收公告」字樣，雖上訴人所提之公有土地登記囑託書並未記載上開字樣，但並不影響有徵收之認定。
（五）、至陸軍總司令部工兵署85年11月11日85傑篤12355號函
、陸軍第一營產管理所85年12月5日85智化1984及臺北縣政府85年12月27日85北府地用字第457496號函僅係說明各該機關之檔案無上開公告之資料，並非承認「未公告徵收系爭土地」之事實，上訴人主張臺北縣政府當時並未公告徵收系爭土地，已有誤解。況再參以上訴人於另案同一地段之徵收案即85年度訴字第633號江春賜等人案中所提之臺北縣政府公告之剪報影本，益證臺北縣政府之所以無系爭土地之徵收公告，應係上開公告公文已逾四十餘年，早已逾越公文之保管期限而散失，上訴人尚難執以為本件有利其判決之主張。
（六）、末按不動產所有權因公用徵收而取得者，不以須經登記
為生效要件，為民法第759條所明定，土地徵收係原始取得，登記之行政行為與是否徵收失效無涉。本件既已於49年間合法徵收系爭土地，且系爭土地由原土地所有權吳鐘移轉予被上訴人陸軍總司令部之收件文號為62年3月23日內湖字第387號，登記原因確係徵收，此有系爭土地舊土地登記簿謄本可稽。則嗣後如何囑託登記，係屬徵收後之登記問題，究與徵收失效無涉。上訴人主張：系爭土地徵收登記檔案「國有土地囑託登記清冊」內之「公有土地登記囑託書」上，無依照「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」第19條規定，填寫臺北縣政府徵收公告日期及文號，其徵收登記顯然於法不合云云，均係土地登記之問題，尚難遽以否認本件之徵收處分存在，亦與本件確認徵收失效訴訟不生影響。
四、本院判斷：
㈠、本件上訴人具有權利失效情事，且其提起本件確認訴訟，欠缺確認利益，無保護必要。
按「行政行為，應以誠實信用之方法為之」，行政程序法第8條定有明文。另民法第148條第2項亦規定「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」，此即我國法制關於誠信原則之規定。上述關於誠信原則之規定，雖屬關於私法關係或行政行為之規範，惟依據改制前行政法院52年判字第345號判例，誠信原則亦及於公法上之法律關係。而所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效與除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之種類、內容及重要性而有不同。
次按「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之」，行政訴訟法第6條第3項定有明文。在學理上稱為確認訴訟之補充性，蓋法律關係因行政處分發生者，若當事人怠於提起撤銷訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在），則行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不惟訴願及撤銷訴訟成為多餘。且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起撤銷訴訟而不提起，卻提起確認之訴者，應認其訴欠缺確認利益，無保護必要。
查本件上訴人之被繼承人吳鐘（於78年12月31日死亡）所有系爭土地，前因陸軍工兵學校為興建學校營地及工兵作業場之需；於先行支付徵收補償費後，報請行政院44年3月19日台（44）內字第1767號令核准徵收後，由臺北縣政府於49年8月4日（49）北府文地（四）字第1159號公告徵收，徵收完成後，因遲未辦理登記，經陸軍第一營產管理所發覺後，始於62年間檢具文件函請松山地政事務所辦理徵收登記，而上訴人係遲至92年3月2日始以徵收不合法為由，向內政部請求發還土地乙節，為原審所認定之事實。準此，本件上訴人之被繼承人既係於78年12月31日死亡，生前對其所有系爭土地究否為行政院核准徵收、有無受領土地徵收補償費，應知之甚稔，而上訴人係00年0月00日生，距陸軍第一營產管理所於62年函請松山地政事務所辦理徵收登記時，年值十七歲，亦達懂事之年，對於上情，衡諸常情，亦應有所知悉。乃上該上訴人之被繼承人不論自臺北縣政府於49年8月4日公告徵收時起，或自陸軍第一營產管理所62年間函請辦理徵收登記時起，經過漫長之十餘年，甚或二十餘年，對該徵收行為之適法性，始終未提行政爭訟，以為救濟，而上訴人自其被繼承人死亡後，迄自92年3月2日止，亦歷經十餘年，亦未續對原徵收行為之適法性，提起行政爭訟，資為救濟，其均有放棄行使權利之事實，極為明顯。揆諸上述說明，應認上訴人之權利已經失效。縱認上訴人之權利未失效，惟查本件上訴人係對被上訴人提起確認對系爭土地之徵收關係不存在，業經原審闡明在案，則為訴訟標的之法律關係，係因被上訴人於44年3月19日核准徵收之行政處分所生，對該徵收處分之合法性，原得提起撤銷訴訟，以為救濟。矧上訴人之被繼承人生前對上該徵收處分，未提撤銷訴訟，以謀權利保護，待其死亡後，始由上訴人本件確認徵收關係不存在之訴訟，依上述說明，亦應認欠缺確認訴訟之權利保護要件。
㈡、本件徵收關係自始存在查系爭土地業經行政院核准徵收，復由臺北縣政府予以公告徵收，不僅有行政院44年3月19日台（44）內字第1767號令，以及台北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號等公文字號可憑，復經本院90年度判字第450號判決就同案徵收事件認定屬實。足證被上訴人對系爭土地之徵收關係確實存在。上訴人雖主張：無徵收公告文書，雖認徵收關係存在云云。惟查公文保管有一定之期限。系爭土地自被上訴人於43年3月19日核准徵收，由臺北縣政府於49年8月4日公告徵收後，迄今已逾四十餘年，相關文件已逾保管期限而不存在，業經被上訴人敍明在卷，自不能以被上訴人無法提出徵收公告，即推定徵收關係不存在。
㈢、本件徵收補償費業已發給完竣按徵收應給予補償，此項補償費之給與，旨在使被徵收人得以回復其被徵收前之原有財產狀況。藉以落實憲法保障財產權之精神，故徵收補償費之給與，法乃明文應於徵收公告期滿後15日內為之。惟苟經被徵收人之同意，上該徵收補償費如提前發放者，因無背於憲法保障財產權之精神，似非法之所禁。內政部69年5月1日台內地字第18725號函釋意旨「．．．未於公告期滿而先行發給地價補償費，原係基於便民之措施，．．．於徵收土地案之效力尚無影響，至土地所有權人認為提前發給地價有不妥之處仍可於公告30日期間內提出意見．．．」，核與法之意旨無違，得據以適用。查陸軍工兵學校為興建學校營地及工兵作業場之需，於先行支付徵收補償費後，報請行政院核准徵收系爭土地之事實，己據原審認定屬實，並有上訴人之被繼承人吳鐘生前所出具之領據附原審卷可稽。準此，本件系爭土地徵收補償費，既經原所有權人之同意提前發放，而原所有權人（即上訴人之被繼承人）復未於徵收公告後15日內表示意見，自應認系爭徵收補償費已發放完竣，要無徵收失效可言。
㈣、上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 30 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
書記官 邱 彰 德