最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01844號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○被 上訴 人 國立屏東教育大學(即國立屏東師範學院)代 表 人 丁○○上列當事人間因償還公費事件，上訴人對於中華民國94年5月26日高雄高等行政法院93年度訴字第845號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：查原審既認定上訴人與桃園縣興仁國民小學（下稱興仁國小）間之約聘關係為行政契約，故興仁國小違法開離職證明書係屬解約之表示。卻又稱「斯時自應以興仁國小為對象提起行政爭訟，予以救濟。」即認定興仁國小之違法行為亦是行政處分，顯然對上訴人與興仁國小間之法律關係，認知有矛盾，而原審推定事實之方向，偏向錯誤之一方即行政處分。然依本院91年度裁字第1436號裁定，明白指出，校方單方面不續聘之行為，其性質非行政處分，而是終止聘約，故原審選擇錯誤之法律關係認定事實，據此為之判決顯有違誤。況對於興仁國小之違法終止聘約，上訴人於民國（下同）92年8月17日向興仁國小申請回任，也向行政院訴願委員會提訴願，結果竟係以對非行政處分，不屬訴願救濟範圍不予受理，顯見原判決適用法規不當，且判決理由矛盾。次依教師法第14條及第14條之1等規定，興仁國小擅開離職證明，均未通過學校教師評審委員會（下稱教評會）之開會，也未呈報上級及通知當事人，顯然違法。且教師法第14條所規定8種情節均係教師本身有問題者，教評會才有權加以解聘、停聘或不續聘，教師工作權顯然受合法之保障，今上訴人服務成績優良，且未提出書面請辭或轉 (調)任，教評會更無權加以不續聘。復依師資培育機構公費生償還公費實施要點第3條第2項之規定可知，公費教師要賠公費之先決條件，必須是可歸責於自己之事由，致未履行服務義務。而被上訴人請求上訴人償還公費之追償程序應在興仁國小開離職證明前完成，才算合法。又依上開實施要點規定，公費教師與被上訴人之行政契約，均約定願意接受分發至指定的學校連續服務，訂約當事人雙方，都無權更改，興仁國小非上訴人與被上訴人所訂行政契約之當事人，其更無權更改履行服務義務之地點，故教育部89年8月24日台（89）師 (二)學第00000000號函，認服務單位有權改變履行地，顯有錯誤。另被上訴人於原審所提之證物（即離職證明書），當上訴人質疑其偽造日期，原審即諭知興仁國小提原本核對，其本無日期，因於真本偽造日期，所以真本之日期字跡鮮豔，故此90年8月17日顯係不實，然原審卻依據偽造證物，為事實之認定，影響判決，顯有違背法令之虞。至上訴人與被上訴人間，早有公費生之行政契約，該行政契約於公費教師履行完服務年限時，契約才消減。所以，公費教師於分發到公立國小任教，另成立聘任之行政契約時，此時有兩個行政契約並存，若公費教師自願請辭或自己違約不連續服務，或未經該公立國小同意，擅自轉 (調)任他校，悉應先到原培育學校賠公費取得免除服務年限證明，即先終止第一個行政契約後，該公立國小才有權開立離職證明，終止該公立國小與公費教師間之行政契約。原審未探究此等關係，倒果為因認上訴人到私校是違法應賠公費，亦與法不符。再者，依師資培育機關公費生償還公費實施要點第3條公費生之異動處理規定可知，公費畢業生如有調職、離職、異動者，應由服務單位核發證明後，副知其主管教育行政機關，並填具異動通知書，寄送原就讀學校。是本件上訴人被迫離職，被上訴人早已知情。俟92年8月上訴人向興仁國小申請回任後，被上訴人方配合興仁國小於92年11月13日發文上訴人應於11月30日前償還公費，此舉，依民法第263條準用民法第258條規定，係終止契約之意思表示之通知；嗣更於起訴狀中附呈偽造之離職證明給原審法院，影響原審判決。是被上訴人違法在先，上訴人反訴，主張被上訴人應負回復原狀使被上訴人回任並賠償損害依法有據。又興仁國小公然違法不續聘，拒絕繼續提供教職給上訴人，依民法第268條及第263條第1項之規定，被上訴人也應負損害賠償及回復原狀之責任。至原審認上訴人任職興仁國小，完全是與興仁國小成立行政契約而來，其顯忽略教師法第11條所明示公費教師是分發而來的。即本件不單只有聘約存在，應正視尚有上訴人與被上訴人間之公費教師行政契約存在，而公費教師之異動、通報、離職及賠公費等尚有特別法規，應優先遵守，爰請求廢棄原判決，被上訴人應回復原狀使上訴人回任教職，且應賠償上訴人新臺幣（下同）1,638,500元，及自94年5月12日之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
貳、被上訴人則以：按公立國民小學教師與學校間之聘約關係，性質上屬行政契約，有本院93年度裁字第1628號裁定可稽。
若因聘約關係發生爭執時，除可依教師法第29條規定提出申訴外，亦得依法提起訴訟，同法第33條亦有明定。而行政爭訟，並非僅針對行政處分而言，即如本件，被上訴人係以行政契約之法律關係，而提起本件給付之訴，兩造間並無任何行政處分存在，是上訴人顯對原審判決之文義有所誤解。次按被上訴人提出上訴人之離職證明書乃佐證其確於90年7月31日離職，而上訴人亦提出其保存之離職證明書原本，則顯然上訴人確曾收受離職證明書無訛。是原審調取興仁國小之留底正本，與上訴人所持有之正本核對 (按留底與發出之正本格式本即不同)，確信係由興仁國小發出，並無疑義。上訴人既然確已於離職時收受興仁國小所發給之離職證明書，自不能謂不知其已離開興仁國小。而此部分之認定亦無礙上訴人確已離職之事實認定，原審判決並無違誤。雖師資培育自費、公費及助學金實施辦法（下稱師資培育實施辦法）第13條第2項僅規定，未依規定年限連續服務期滿者，應1次償還其未服務年數之公費，並未規定須在公費生離職前追償完畢，否則失去追償權利。再師資培育機構公費生償還公費實施要點第3條乃就公費生異動之處理程序為規定，若服務學校未要求公費生提出已償還公費之證明 (償還公費應向就讀學校為之，而非向服務學校)，即行發給離職證明書，乃服務單位行政作業之瑕疵，尚不得稱就讀學校即因此而喪失請求公費生償還公費之權利。至上訴人其餘上訴理由均係執於原審陳辭，就興仁國小之處置方式為指摘。惟縱或興仁國小處理程序有失周延，然上訴人甲○○係自願且確已離職他就，依法自應償還公費。至於興仁國小與甲○○之間若因聘任關係有所爭執，上訴人自應依法向興仁國小爭取權益，而非以此作為拒絕償還公費之理由。又被上訴人並無分發上訴人甲○○之義務，甲○○亦無要求被上訴人分發之權利；延滯15日核發合格教師證書，並非被上訴人之責等，原審均論述甚詳。上訴人仍執前詞請求，自無理由等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本訴部分：查上訴人甲○○於84年9月考取並入學就讀被上訴人美勞教育學系，在學期間依據前揭規定簽有國立屏東師範學院師資培育公費學生自願書而享有公費之待遇，是其與被上訴人間因此成立行政契約，而應受契約約定之拘束。依據師資培育實施辦法第12條、第13條第1項之約定內容，上訴人甲○○於畢業取得教師證書後，應至所分發之學校服務4年。而上訴人甲○○於88年6月畢業後，並於89年實習期滿，取得合格教師資格，隨即接受分發至興仁國小服務，惟上訴人甲○○雖於89年8月15日到職任教，然卻於90年7月31日離職，並轉任至私立學校任教等情，為兩造所不爭執，是上訴人甲○○顯未盡契約所約定應至所分發之學校服務4年之義務，則上訴人甲○○既於被上訴人學校4年就學期間，共受領339,848元公費，此有國立屏東師範學院畢業生償還公費計算標準一覽表影本附卷可參，本應至所分發之學校服務4年，因仍有3年尚未服務，依據師資培育實施辦法第13條第3項之規定，自應償還其未服務年數之公費，是被上訴人就其未服務年數計算3年之公費，每年公費為84,962元，合計254,886元，提起本件給付訴訟請求返還公費及其利息，於法尚無不合，應予准許。再按關於教師受聘任服務於公立國小之行政契約，係存在於教師與其所任教之公立國小間，則上訴人甲○○任教於興仁國小，即係基於其與興仁國小之行政契約，故興仁國小之離職證明書應係屬解約之表示，則倘上訴人甲○○認該離職證明書係屬違法，有侵害其於興仁國小任職之權利時，斯時自應以興仁國小為對象提起行政爭訟，予以救濟。然上訴人甲○○卻未提起救濟，並轉任其他私立學校，是無論興仁國小之離職證明書是否違法，均無解於上訴人甲○○有未盡其與被上訴人間契約所約定之應至所分發之學校服務4年義務之事實，其既有該違約事實，自應依約負返還公費之義務。至上訴人所辯稱：被上訴人提出之甲○○離職證明書留底聯影本，有以不同空白版本並填寫90年8月17日，有意圖製作假離職日期之嫌云云，此經原審向興仁國小調閱該離職證明書原本，核對被上訴人提出之影本，兩者內容相同確屬真實，即興仁國小係於90年8月17日批示上訴人甲○○離職，其離職原因為辭職，離職日期則為90年7月31日無訛，是上訴人此之所辯，亦無可取。至上訴人所提出桃園縣政府92年11月5日府教學字第0920242074號函，係桃園縣政府函復興仁國小之公文，該函中雖稱有「既經貴校同意」一語，則其所稱「貴校」自係指興仁國小而非被上訴人，應無疑異，是上訴人自不得據此主張上訴人甲○○之離職係事先經被上訴人同意，被上訴人不得請求返還公費。另依行為時師資培育法第1條、第4條第1項之規定，被上訴人乃師資培育機構，培育師資及其他教育專業人員；而依師資培育實施辦法第3條、第12條等規定，被上訴人僅負師資培育之責任，並無分發公費生之權責，易言之，就被上訴人而言，於上訴人甲○○教育實習期滿，取得合格教師證書之後，將其交由省（市）主管教育行政機關分發至桃園縣興仁國小任職之際，即已盡其與上訴人甲○○間行政契約所約定之義務，至於，上訴人甲○○嗣後因故離開興仁國小，則係另一事實，而與被上訴人無關，上訴人自不得以甲○○未能繼續在興仁國小任教，而認被上訴人未盡契約義務為由，主張同時履行抗辯。又查，上訴人甲○○於進入被上訴人美勞教育學系就讀時，上訴人乙○○、丙○○均立有保證書，擔保上訴人甲○○於畢業取得教師資格後，自願依照規定接受分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務，畢業後倘不依規定地點、科別及年限連續履行服務義務時，保證就其在學所享受之公費負連帶賠償責任，此有國立屏東師範學院教務處84年10月18日對保通知影本附卷可查，則上訴人甲○○既因未盡其與被上訴人間契約所約定之應至所分發之學校服務4年之義務，而應償還3年公費之責任，則上訴人乙○○、丙○○自應依據其所簽立之保證書負連帶償還公費之責任，被上訴人據之請求上訴人乙○○、丙○○連帶償還公費，於法自無不合，應予准許。至人事保證係保證人為保證受僱人將來因職務上之行為而應對他方為損害賠償時，由其代負賠償責任之契約，故自應以債權人與主債務人間有僱傭或其他職務關係者為前提。然查，聘任上訴人甲○○任教於興仁國小者係興仁國小，被上訴人與上訴人甲○○間並無聘任關係，業已前述，再者，按被上訴人與上訴人甲○○所訂立之行政契約，上訴人甲○○雖有應至所分發之興仁國小服務4年之義務（師資培育實施辦法第12條、第13條第1項參照），惟其僅係指上訴人甲○○有與興仁國小訂立聘任契約，任教於興仁國小之義務，並於其違反該義務時，有應償還公費之責任（師資培育實施辦法第12條、第13條第1項、第3項參照），是上訴人乙○○、丙○○所連帶保證之債務，亦即為上訴人甲○○未盡前開義務時所應負之責任，而與上訴人甲○○及興仁國小訂立聘任契約後所生之任何義務責任無關，是上訴人乙○○、丙○○所簽立之保證契約，性質上並非人事保證，則上訴人援引民法關於人事保證之規定，主張被上訴人對上訴人乙○○、丙○○之請求權時效業已屆滿而消滅云云，委不足採。（二）、反訴部分：查被上訴人僅負師資培育之責任，並無分發公費生之權責，易言之，就被上訴人而言，於上訴人甲○○教育實習期滿，取得合格教師證書之後，被上訴人將其交由省（市）主管教育行政機關分發至興仁國小任職之際，即已盡其與上訴人甲○○間行政契約所約定之義務，業如前述，況上訴人甲○○之所以應接受分發任教4年，係因上訴人甲○○就讀師範院校期間享有被上訴人提供之公費，因而相對負有最低服務年限之義務，而非謂上訴人有要求分發或受有最低服務年限保障之權利（本院93年度判字第1255號判決參照），是被上訴人既無分發之義務，上訴人甲○○亦無要求分發之權利，則上訴人猶以前詞為由，請求被上訴人應另外提供學校使上訴人甲○○擔任教職，自屬於法不合。次依行為時高級中學以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法第31條第1項規定，師資培育機構雖有彙總實習教師之各項實習成績，並將實習成績及格者造具名冊，函報師資培育機構所在地之直轄市政府教育局、縣（市）政府複檢之責任，惟複檢是否合格，係屬師資培育機構所在地之直轄市政府教育局、縣（市）政府之職權，並非師資培育機構之職權。查89年間之所以會有部分教師晚15日到校任教，係因屏東縣政府經費短缺、且教師複檢委員會委員眾多而召集不易，致使複檢申請案件需分梯次集中審理，乃造成部分申請複檢之教師無法於89年8月1日前取得合格教師證書，而直至同年月15日始取得所致，此業經被上訴人陳明在卷，並有被上訴人89年9月4日89屏師院實字第0893577號函影本附卷可考，故前開延滯15日核發合格教師證書，非可歸咎於被上訴人，既非被上訴人疏忽所致，自難認上訴人得請求被上訴人賠償該15日薪資之損失，其此部分之請求，為無理由。又揆諸前開說明，被上訴人依兩造間之行政契約，既無分發之義務，上訴人甲○○亦無向其要求分發之權利，且上訴人甲○○係以辭職為由，於90年7月31日自興仁國小離職，並非被上訴人同意其離職，是上訴人以甲○○自90年8月1日遭興仁國小違法解雇為由，請求被上訴人賠償其3年薪資之損害，亦難認有理由。綜上所述，上訴人甲○○於被上訴人學校4年就學期間，共受領339,848元公費，而上訴人甲○○尚有3年教職未服務期滿，自應償還公費254,886元；另上訴人乙○○、丙○○為上訴人甲○○之連帶保證人；是被上訴人請求上訴人等連帶給付254,886元及自起訴狀繕本送達之翌日即93年11月11日起至清償日止按年息5%計算之利息，於法有據，應予准許。至上訴人請求被上訴人應回復原狀使上訴人回任教職，並給付1,638,500元及自訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，則無理由，應予駁回。
肆、本院查：本件上訴人甲○○於84年9月考取並入學就讀被上訴人美勞
教育學系，在學期間並享有公費之待遇，並於88年6月畢業後，於89年實習期滿，取得合格教師資格，隨即分發至興仁國小服務，上訴人甲○○乃於89年8月15日到職任教，嗣上訴人甲○○於90年7月31日離職，並轉任至私立學校。被上訴人乃以上訴人甲○○於興仁國小任教之服務年資僅11個月又15日，未滿1年，依教育部依行為時師資培育法第11條第3項規定所訂定之師資培育實施辦法第13條第1項及第3項規定，應1次償還未服務年數3年之公費計254,886元，並以上訴人乙○○、丙○○係上訴人甲○○進入被上訴人美勞教育學系就讀時之連帶保證人，提起本件給付訴訟。而上訴人則以被上訴人有保障上訴人甲○○擔任教職之義務為由，提起反訴請求被上訴人應使其回任教職，並應賠償薪資損失及其利息。
按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付
，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條第1項定有明文。又「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。次按「公費生以就讀師資類科不足之學系或畢業後自願至偏遠或特殊地區學校服務學生為原則。」「師資培育自費、公費及助學金實施辦法，由教育部定之。」為行為時即83年2月7日修正公布之師資培育法第11條第2項、第3項所明定。另按「本辦法依師資培育法（下稱本法）第11條第3項規定訂定之。」「本辦法所稱公費生，係指依本法第11條第2項規定，就讀師資類科不足之學系，或畢業後自願分發至偏遠或特殊地區學校服務享有師資培育公費待遇之學生。」「公費生名額由教育部根據省（市）主管教育行政機關調查推估之師資缺額及各大學校院專業課程之特色，分配至師範校院及設有教育院、系、所或教育學程之大學校院。」「公費生於受領公費前，應填具自願書及保證書，以履行服務義務。」「公費生受領公費年限為4年。」「公費生取得教師證書後，由省（市）主管教育行政機關依各縣市及直轄市教師缺額，分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務。」「公費生取得教師證書後，其最低服務年限以在校受領公費之年數為準。」「未依規定年限連續服務期滿者，應1次償還其未服務年數之公費。未服務年數不滿1年者，以1年計。」分別為教育部84年6月14日台（84）參字第027478號訂定之師資培育實施辦法第1條、第2條第1項、第3條、第5條第2項、第7條前段、第12條、第13條第1項、第3項定有明文。是師資培育公費生制度之設置，乃係為補足偏遠或特殊地區或其他類科學校師資不足之情形，故乃於以提供公費方式培育不足師資，並以前揭師資培育實施辦法作為處理是項業務之依據，由師資培育機構與公費生訂立行政契約，藉以確保享受公費待遇之學生於畢業後照約接受分發學校完成服務年限，以解決師資不足之情形，又前開師資培育實施辦法為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，則上開規定為接受公費教育學生與其所就讀之師範校院或設有教育院、系、所或教育學程大學校院間訂立行政契約之準據，成為入學公費生與其所就讀師範校院或設有教育院、系、所或教育學程大學校院間行政契約之內容。又行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第149條亦定有明文，另按「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5%。」分別為民法第233條第1項前段及第203條所明定。經查：
㈠上訴人甲○○於84年9月考取並入學就讀被上訴人美勞教育
學系，在學期間依據前揭規定簽有國立屏東師範學院師資培育公費學生自願書而享有公費之待遇，是其與被上訴人間因此成立行政契約，而應受契約約定之拘束。依據師資培育實施辦法第12條、第13條第1項之約定內容，上訴人甲○○於畢業取得教師證書後，應至所分發之學校服務4年。而上訴人甲○○於88年6月畢業後，並於89年實習期滿，取得合格教師資格，隨即接受分發至興仁國小服務，惟上訴人甲○○雖於89年8月15日到職任教，然卻於90年7月31日離職，並轉任至私立學校任教，是上訴人甲○○顯未盡契約所約定應至所分發之學校服務4年之義務，則上訴人甲○○既於被上訴人學校4年就學期間，共受領339,848元公費等情，均經原審認定在卷，並有國立屏東師範學院畢業生償還公費計算標準一覽表影本附卷可參，上訴人甲○○本應至所分發之學校服務4年，因仍有3年尚未服務，依據師資培育實施辦法第13條第3項之規定，自應償還其未服務年數之公費，是原判決認：被上訴人就其未服務年數計算3年之公費，每年公費為84,962元，合計254,886元，提起本件給付訴訟請求返還公費及其利息，於法尚無不合，應予准許，核無違誤。
㈡又查，上訴人甲○○於進入被上訴人美勞教育學系就讀時，
上訴人乙○○、丙○○均立有保證書，擔保上訴人甲○○於畢業取得教師資格後，自願依照規定接受分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務，畢業後倘不依規定地點、科別及年限連續履行服務義務時，保證就其在學所享受之公費負連帶賠償責任，此有國立屏東師範學院教務處84年10月18日對保通知影本附卷可查，則上訴人甲○○既因未盡其與被上訴人間契約所約定之應至所分發之學校服務4年之義務，而應償還3年公費之責任，是原判決認：上訴人乙○○、丙○○自應依據其所簽立之保證書負連帶償還公費之責任，被上訴人據之請求上訴人乙○○、丙○○連帶償還公費，於法自無不合，應予准許，亦無違誤。
㈢另按上訴人甲○○之所以應接受分發任教4年，係因上訴人
甲○○就讀師範院校期間享有被上訴人提供之公費，因而相對負有最低服務年限之義務，而非謂上訴人有要求分發或受有最低服務年限保障之權利（本院93年度判字第1255號判決參照），亦即被上訴人與上訴人甲○○所訂立之行政契約，上訴人甲○○雖有應至所分發之興仁國小服務4年之義務（師資培育實施辦法第12條、第13條第1項參照），惟其僅係指上訴人甲○○有與興仁國小訂立聘任契約，任教於興仁國小之義務，並於其違反該義務時，有應償還公費之責任（師資培育實施辦法第12條、第13條第1項、第3項參照），亦經原判決闡述甚詳，是以上訴人自不得以甲○○未能繼續在興仁國小任教，而認被上訴人未盡契約義務為由，主張不負償還公費之責。至上訴人其餘上訴理由均係執陳辭，就興仁國小之處置方式為指摘。惟縱或興仁國小處理程序有失周延，然上訴人甲○○係自願且確已離職他就，依法自應償還公費。至於興仁國小與甲○○之間若因聘任關係有所爭執，上訴人自應依法向興仁國小爭取權益，而非以此作為拒絕償還公費之理由。又被上訴人並無分發上訴人甲○○之義務，上訴人甲○○亦無要求被上訴人分發之權利；此外上訴意旨所稱延滯15日核發合格教師證書，並非被上訴人之責等等，原審均論述甚詳。上訴人仍執前詞請求，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
至於反訴部分，查上訴人甲○○任教興仁國小，其與平等國
小間為聘任關係，而該契約係為達到國民教育之行政目的，應屬行政契約，故行政契約之當事人為興仁國小，並非被上訴人，上訴人依行政契約提起本件反訴之給付訴訟，請求被上訴人為一定之給付，自屬當事人不適格。是以原判決據以駁回上訴人之反訴，自無不合。至於駁回反訴之其他理由，業經原判決論述甚詳，上訴意旨仍就興仁國小之處置方式等等為指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，亦應予駁回反訴部分之上訴。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 15 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
書記官 吳 玫 瑩