最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01866號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 乙○○訴訟代理人 李宗輝律師
呂偉誠律師上列當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國94年4月28日臺北高等行政法院93年度訴字第00852號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人係私立勤益工業專科學校電子科畢業，曾於民國（下同）81年8月26日至同年9月5日參加行政院環境保護署人員訓練所（下稱環訓所）委託東海大學辦理之甲級事業廢水專責人員訓練，並經環訓所於82年3月6日核發結業證書。上訴人於84年5月24日向環訓所申請核發甲級廢（污）水處理技術員合格證書，經環訓所以84年5月26日（84）環訓研字第4588號簡便行文表略以上訴人學歷不符，否准所請。上訴人復於86年1月14日向環訓所申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，經環訓所以86年1月23日（86）環訓研字第00710號簡便行文表復以上訴人係82年參加甲級廢水處理專責人員訓練，適用85年10月9日修正前之環境保護專責單位或人員設置辦法（按本辦法迭次修正，並於88年7月21日修正發布名稱為「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法」，下稱「設置辦法」，85年10月9日修正之環境保護專責單位或人員設置辦法則稱「85年設置辦法」），其為專科電子科畢業不符該辦法第3條第6款需具備環境工程、環境科學與公害防治等相關科系學歷之規定，否准所請。上訴人不服，訴經被上訴人86年5月15日（86）環署訴字第16371號訴願決定將原處分撤銷，由環訓所另為適法之處分。環訓所重為審查，以86年6月18日（86）環訓研字第07756號簡便行文表函復上訴人，請依環訓所84年5月26日（84）環訓研字第4588號簡便行文表辦理等語，仍未准所請。上訴人訴經被上訴人86年12月6日（86）環署訴字第77357號訴願決定將原處分撤銷，由環訓所另為適法之處分。環訓所重新審查，以87年1月14日（87）八環訓研字第16615號簡便行文表復以上訴人乙級合格證書於86年6月30日經被上訴人86年6月30日（86）環署訓字第36364號函撤銷確定在案，依85年設置辦法第23條第2項經撤銷合格證書者，5年內不得再請領合格證書之規定，歉難核發等語。上訴人向被上訴人提起訴願，經遭駁回，訴經行政院臺87訴字第55731號再訴願決定將原決定及原處分均撤銷，由被上訴人另為適法之處分。案經被上訴人以87年12月1日（87）環署訓字第0080791號函復未准所請。
上訴人不服，循序訴經本院90年度判字第1267號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分關於申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書部分均撤銷。上訴人復於91年11月25日函被上訴人，請求依據最高行政法院90年度判字第1267號判決核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，經被上訴人以91年12月5日環署訓字第0910083497號函復，略以上訴人係專科電子科畢業，於82年參加廢（污）水處理技術員訓練，其學經歷核與參訓時之事業或污水下水道系統廢（污）水處理專責單位或人員設置辦法第8條第1項第6款之規定不符，且該設置辦法於84年6月21日業已廢止（按同日發布環境保護專責單位或人員設置辦法），所請亦失所附麗，歉難核發等語。上訴人復訴經行政院92年6月9日院臺訴字第0920086125號訴願決定，將原處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。案經被上訴人以92年8月6日環署訓字第0920057034號函復上訴人，略以現行水污染防治法第21條及現行設置及管理辦法所訂定甲級廢水處理專責人員訓練課程內容，與上訴人81年參訓之甲級訓練課程內容差異頗大，水污染防治法規由81年訓練之16項法規，增修至44項法規，相關法令規範、意旨、內容、標準及專責人員執掌已大幅變動，無法逕依10年前之訓練結業證書申領現行甲級廢水處理專責人員合格證書，上訴人可就變動甚鉅之水污染防治法規等6科目，洽請環訓所安排測驗，經測試合格，再檢具相關證明文件申請甲級廢水處理專責人員證書等語，仍未准上訴人所請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審93年度訴字第00852號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人於84年5月24日向環訓所申請核發甲級廢（污）水處理技術員合格證書，經環訓所否准所請，上訴人復於86年1月14日向環訓所申請核發甲級廢水處理專責人員合格證書，此申請案與前次84年5月24日申請案並非同一事件，而本件所涉者為86年1月14日之申請案。（二）本件86年1月14日申請案在處理程序終結前，於91年8月21日又修正發布設置辦法第19條規定，但第19條規定顯然僅為單純增修「3個月內」之限制，並未廢除或禁止舊法（85年10月9日修正後之設置辦法）所聲請之事項，且該第19條規定之效力應於公布後往後生效，故依中央法規標準法第18條但書之規定，本件申請案應適用85年設置辦法規定，顯無同辦法第19條新修訂「3個月內」限制之適用。（三）從比例原則論，依設置辦法第15條規定「中央主管機關對於執行業務之專責在職人員，必要時得舉辦在職訓練，專責人員不得拒絕調訓。」故倘被上訴人認上訴人受訓當時之實質內容恐不符合審核當時規定之訓練課程，則亦可於核發證書後，當上訴人依該證書執行業務而為專責在職人員時，依該條規定於必要時函文責令上訴人接受在職訓練，而非一貫否准上訴人所請，方不致又涉違反「比例原則」之虞。（四）上訴人於86年1月14日申請甲級廢水專責人員證書，依當時有效之85年設置辦法規定，已符合當時申請資格，被上訴人以10年前之訓練課程內容與現行法規差異頗大，要求上訴人再參加現行甲級廢水專責人員相關科目測試合格，再行辦理，顯於法不符，影響上訴人權益甚鉅等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人則以：（一）依上訴人參訓時之「事業或污水下水道系統廢（污）水處理專責單位或人員設置辦法」第11條及當時之訓練簡章第9之3項之規定，顯見該訓練係將訓練與請領資格證書區分為二部分，符合請領資格者及不具請領資格而需充實有關廢水處理知識及技能者，皆可參加訓練，其成績及格者皆發給結業證書，但具符合請領資格證書者於檢齊相關學經、歷證明文件及結業證書報請中央主管機關審查合格後，始能核發廢水處理技術員資格證書。而上訴人對前揭訓練簡章合理正當之信賴，於81年以不具請領甲級證書資格之身分而需充實知識之認識，參加訓練並取得結業證書，已達上訴人參訓原意之目的，環訓所對其報名參訓之處理程序，亦已告終結。況且，上訴人亦已於84年5月24日以該不符合資格條件之結業證書向環訓所申領甲級廢（污）水處理技術員資格證書，仍因請領資格不符，經環訓所於84年5月26日否准申請在案，對於該否准案上訴人亦未於訴願期間內，依法提起訴願，故有關上訴人是項申請案其行政程序遂於84年5月亦告終結。（二）上訴人其乙級廢（污）水處理專責人員合格證書經撤銷有案，以其81年8月參訓時不符合當時之事業或污水下水道系統廢（污）水處理專責單位或人員設置辦法所規定學、經歷資格參訓之結業證書，核非現行設置辦法第5條第2項所訂課程，被上訴人自無核發合格證書之依據。又現行設置辦法第19條僅適用於依現行設置辦法第3條、第4條所定資格，報名參加同辦法第5條第2項所訂訓練課程及測驗並接獲環訓所及格通知，卻因故未能於3個月內向該所申領合格證書者，上訴人非參加現行設置辦法第5條第2項所訂訓練課程，當無適用餘地。（三）鑒於上訴人81年參加甲級廢水處理專責人員訓練之訓練課程內容、教材及相關水污染防治法規等事實已變動頗鉅，故被上訴人僅要求上訴人洽被上訴人環訓所協助安排參加變動較鉅之現行甲級廢水處理專責人員相關科目之測驗，經測試合格，再依現行設置辦法及簡章規定，於接獲成績及格通知3個月內，檢具相關經歷證明文件再行申請甲級廢水處理專責人員合格證書，係屬被上訴人就所掌理訓練業務所為對於上訴人申請甲級廢水合格證書時是否具有完備專業及技術之判斷餘地，實已兼顧上訴人之權益，（四）現行設置辦法第15條關於在職訓練之規定，與上訴人尚未取得甲級專責人員合格證書（另上訴人乙級廢水合格證書雖經設置，但係屬虛偽設置，業經被上訴人廢止證書在案），且從未實際擔任是項廢水處理專責人員之工作與職掌之情形完全不同，核與「比例原則」無涉，被上訴人無法僅憑上訴人12年前不符合當時甲級資格之訓練結業證書（非合格證書，無法據以設置擔任專責人員），亦未經縣市主管機關核准設置在案，即視同上訴人已設置擔任廢水專責人員，而以在職訓練方式核發合格證書，顯與事實不符且於法無據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人主張其領有前開環訓所(82)環訓教證字第GA070328號結業證書，乃屬經訓練及格者，固非無據。惟揆之85年設置辦法第5條第2項之規定，自應以參加是項中央主管機關所定課程訓練及格者，始得謂為訓練及格，而得依同辦法第19條規定向中央主管機關申請合格證書。惟查，86年度之甲級廢水處理專責人員訓練課程包括水汙染防治法規、廢水處理廠操作與維護等共計15項，乃經被上訴人於85年6月25日以環訓字第36446號函核備實施，而該項課程與上訴人81年間所參加之甲級事業廢水專責人員訓練課程相去甚遠，被上訴人主張特別是水污染防治法規由81年訓練之16項法規，大幅增修，相關法令規範、意旨、內容、標準及專責人員執掌均已大幅變動，此復為上訴人所不爭執。則上訴人雖領得81年間甲級事業廢水專責人員訓練課程之結業證書，可認為參加該項課程訓練及格，惟非屬85年設置辦法所指之經中央主管機關訂定之訓練課程及格，已甚明確。則上訴人自不符合同辦法第3條第7款規定之「經訓練及格」之資格，亦屬無疑。本件被上訴人以上訴人86年1月14日申請核發甲級廢（污）水處理專責人員合格證書，所檢具81年訓練合格證書之訓練課程既與86年申請當時訓練課程實質內容已不相當，與85年設置辦法第3條第7款之規定不符，而否准其請求，核無不合，原處分依法並無違誤為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：原判決竟以86年度之訓練課程與81年度之訓練課程相異，而認上訴人為無理由，則原判決顯已超越85年設置辦法第19條之規定，率而進入審查實質之訓練課程，其乃有判決適用法規不當之違誤。其次，上訴人信賴85年設置辦法放寬申請甲級廢（污）水處理技術員合格證書之資格，而於86年1月14日提出申請，自屬已有信賴基礎及信賴表現，且上訴人並無行政程序法第119條所示信賴不值得保護之消極要件，故原判決未詳察上揭情事，有判決不適用憲法及行政程序法信賴保護原則之違誤。再者，原審於適用85年設置辦法時未審酌比例原則，而逕以86年度之甲級廢水處理專責人員訓練課程與81年之甲級事業廢水專責人員訓練課程相距頗遠，而認上訴人之主張無理由，並未詳察環訓所未採取先發給上訴人合格證書，嗣後再函文責令上訴人接受在職訓練之方式，卻直接否准上訴人之申請係屬違反比例原則，則原判決亦有違誤。另外，上訴人於起訴狀所主張環訓所僅得就本件為形式上之資格審查，不及於實質之訓練課程內容審查，而環訓所之直接否准上訴人之申請係違反比例原則，然，原審疏未審酌，亦未於判決理由欄內申訴其不採之理由，則原判決實有理由不備之違誤等語。被上訴人答辯意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：上訴人並不符合85年設置辦法第3條、第7條規定之「經訓練及格」之資格，原審據以駁回上訴人之訴，即屬合法，上訴人稱原審不得審查實質之訓練課程，因認原判決有判決適用法規不當之違法，並無理由。其次，比較85年修正前後之設置辦法之規定，修法前之規定較嚴，不利於上訴人，揆諸司法院釋字第525號解釋之意旨，上訴人自無信賴先前法規繼續施行，而有生信賴所生之實體上利益受損害之情事可言，從而上訴人主張原判決違反信賴保護原則，亦屬無稽。再者，原審審酌上訴人於86年1月14日申請核發甲級廢(污)水處理專責人員合格證書，應參加當時被上訴人依85年6月25日以環訓字第36446號函核備實施之訓練課程訓練及格，始得謂為符合當時設置辦法之規定，然上訴人並未參加該課程訓練及格，因而認上訴人申請系爭合格證書，不符規定，因而駁回上訴人之訴，並於理由記載，上訴人之其餘主張，已無審酌之必要。是以，上訴人主張被上訴人未先核發合格證書，於必要時始函文責令上訴人接受在職訓練，係違反比例原則，且原判決未就上訴人於原審所主張之比例原則予以論述，係判決理由不備云云，均屬無據等語，資為抗辯。
六、本院查（一）按「請領各類合格證書應檢具技師證書或學校畢業證書、訓練及格證書，及依第三條、第四條規定檢附工作經驗證明文件，報請中央主管機關審查合格後核發。」、「甲級專責人員應具有左列資格之一：．．七、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校之理、工、農、醫各科系畢業（或同等學歷），並具三年以上主管機關列管處所相當類別之環境保護管理或操作實務工作經驗得有證明文件，經訓練及格者。」、「本辦法所稱之訓練分為空氣污染防制、廢水處理及毒性化學物質管理三類專責人員分別辦理；必要時，得統合辦理。前項訓練課程由中央主管機關定之。」行為時即上訴人86年1月14日申請時之85年設置辦法第19條、第3條第7款、第5條第2項分別定有明文。本件應適用85年之設置辦法規定並無爭議。該設置辦法第3條第7款之所指「經訓練及格人員」，當然是指依申請時86年1月14日當時所規定之「訓練及格人員」而言。而申請時所需之「訓練」，依同辦法第5條第2項規定「前項訓練課程由中央主管機關定之」，又當時之訓練課程係由被上訴人以85年6月25日環訓字第36446號函核備實施，包括水污染防治法規、廢水處理廠操作與維護等共計15項，亦有該函及課程內容附於原處分卷可參，上訴人雖曾取得81年之結業證書，但該結業證書既非依85年6月25日所規定應實施之訓練所取得者，則由形式觀之，上訴人本已非屬申請時所規定之「經訓練及格人員」；再由實質訓練內容而言，除非其訓練課程內容相同或經主管機關同意承認以前年度不同訓練內容之結業證書，否則自亦不能認81年之訓練及格為85年之訓練及格，上訴人以其主觀歧異之法律見解，認其81年之結業證書，即為85年設置辦法第19條之「訓練合格」，指摘原判決有判決不適用法規不當之違背法令云云，要無可採。（二）至於上訴人主張原判決違反信賴保護原則一節，按司法院釋字第525號解釋略以「其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」及解釋理由書內「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者．．」，均以停止法規適用或修改其內容，使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害為前提，而本件比較修正前後設置辦法規定，85年修正後之第3條第7款規定，放寬為理工農醫各科系畢業之人亦得申請，較上訴人參加受訓時之規定為寬，對於上訴人並無不利，而本件上訴人參加受訓取得結業證書時所信賴之基礎係81年設置辦法及招生簡章之規定，上訴人謂其係信賴85年設置辦法之放寬申請資格，顯有誤解，上訴人既無因信賴81年之規定參加訓練，致所生之實體上利益，遭受85年修正之設置辦法損害之情事，其主張原判決違反信賴保護原則云云，亦無可採。（三）上訴人主張原審未就上訴人於原審所主張之比例原則予以論述，有判決不備理由一節，查原審審酌上訴人於86年1月14日申請核發甲級廢(污)水處理專責人員合格證書，應參加當時被上訴人依85年6月25日以環訓字第36446號函核備實施之訓練課程訓練及格，始得謂為符合當時設置辦法之規定，然上訴人並未參加該課程訓練及格，因而認上訴人申請系爭合格證書，不符規定，因而駁回上訴人之訴，並於理由記載，上訴人之其餘主張，已無審酌之必要，並無不備理由情事；且本件被上訴人於最後一次以92年8月6日環署訓字第0920057034號函重為之處分略以「現行水污染防治法第21條及現行設置及管理辦法所訂定甲級廢水處理專責人員訓練課程內容，與上訴人81年參訓之甲級訓練課程內容差異頗大，水污染防治法規由81年訓練之16項法規，增修至44項法規，相關法令規範、意旨、內容、標準及專責人員執掌已大幅變動，無法逕依10年前之訓練結業證書申領現行甲級廢水處理專責人員合格證書，上訴人可就變動甚鉅之水污染防治法規等6科目，洽請環訓所安排測驗，經測試合格，再檢具相關證明文件申請甲級廢水處理專責人員證書」，業已充分考量上訴人依81年設置辦法取得之訓練結業證書之事實，而僅要上訴人就變動甚鉅之水污染防治法規等6科目，洽請環訓所安排測驗，經測驗合格，再檢具相關證明文件申請甲級廢水處理專責人員證書，而免除上訴人依85年設置辦法重新參加訓練取得訓練及格結業證書，要已符合比例原則，上訴人主張需先核發合格證書，於必要時始責令其接受在職訓練，無非上訴人主觀冀求之不合法之主張，要無可採，縱原審雖未於判決中就比例原則部分加以論斷，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當。上訴意旨指摘原判決有不適用法規及判決不備理由之違法云云，無非持其一己主觀之法律見解，斤斤指摘，核無足取，從而本件上訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 20 日
書記官 莊 俊 亨