最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01884號上 訴 人 甲○○○被 上訴 人 財政部基隆關稅局代 表 人 陳天生上列當事人間因復職事件，上訴人對於中華民國94年5月26日臺北高等行政法院93年度訴字第1828號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原係被上訴人所屬桃園分局稽核，因涉偽造文書案件，經臺灣高等法院於民國91年8月20日以91年度重上更（三）字第77號刑事判決處有期徒刑1年2月，嗣經最高法院於91年12月26日以91年台上字第7391號刑事判決上訴駁回確定。被上訴人爰依公務人員任用法第28條第1項第5款規定函請財政部關稅總局核定予以免職，案經該局以92年1月27日台總局人字第0920100720號令核定上訴人因案判刑確定免職，並自00年00月00日生效。另公務員懲戒委員會（下稱公懲會）亦於92年2月21日以92年度鑑字第9964號議決書，議決上訴人休職1年（懲戒處分執行日期為92年2月27日，期間1年）。上訴人於92年12月15日向被上訴人提出復職申請書，請准於休職期滿復職，案經被上訴人以同年月26日基普人字第0920111090號函否准所請，上訴人不服，乃循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：財政部關稅總局之免職處分，因上訴人已於法定期間內對之提起行政訴訟，故該免職處分尚未生效；且在該免職處分生效前，上訴人因已於93年4月12日假釋期滿，不構成公務人員任用法第28條第1項第5款之要件，故財政部關稅總局不得援引上開規定對上訴人為免職處分，是以上訴人仍具有公務人員身分。又依稽核公務員懲戒處分執行辦法第6條規定及司法院釋字第243號解釋意旨，公懲會既已就同一事件作成休職1年之處分，原免職處分已失其效力。為此請求判決撤銷復審決定及原處分，並命被上訴人作成准予上訴人復職之處分等語。
三、被上訴人則以：依行政程序法第110條第1項、第3項及公務人員保障法第89條第1項之規定，財政部關稅總局92年1月27日台總局人字第0920100720號令既以上訴人受刑之判決確定之日生效，且上開免職處分核布時，上訴人尚未經核准假釋，符合公務人員任用法第28條第1項第5款免職之要件，是則該免職處分於00年00月00日生效。又公懲會92年2月21日議決上訴人休職1年，惟上訴人並無法因該休職處分而使其回復公務人員身分，是其實際上處於無職可休之狀態，故於休職期滿時，亦無可資回復之職。況依公懲會80年9月30日80臺會瑞議字第1808號函釋意旨，上訴人所受之免職處分係因已具備消極資格不得任用為公務人員，此與上訴人因涉有違法、廢弛職務或其他失職行為而受懲戒之情形不同，自無違反一事不二罰之原則。再者，免職之行政處分依其性質可區分為具懲戒性質與不具懲戒性質二類，前者如依公務人員考績法第12條第1項第2款規定，各機關對公務人員1次記二大過辦理之專案考績免職處分，後者如依公務人員任用法第28條規定所為之免職處分。本件免職處分係屬「不具懲戒性質」之處分，而司法院釋字第243號解釋理由書係針對公務員「具有懲戒性質」之免職處分所為之陳述，應不適用於本件等語，資為爭議。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：財政部關稅總局92年1月27日台總局人字第0920100720號令之免職處分，已於同年月28日送達，依行政程序法第110條第1項及第3項規定，該免職處分已對上訴人發生效力，於其未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在；且依行政訴訟法第116條第1項規定，該免職處分並不因上訴人另案提起行政訴訟而當然停止執行，故上訴人訴稱該免職處分「尚未生效」，尚不足採。又上訴人因犯偽造文書罪，經判決確定處以有期徒刑1年2月在案，依公務人員任用法第28條第1項及第2項之規定，喪失公務人員資格，而被免職之事項，與上訴人因失職行為，受公懲會為休職1年之懲戒處分，分屬二事，核與同一事件經移送公懲會審議，而原處分失其效力之要件不合，本院89年判字第3145號判決亦同此旨。再者，司法院釋字第243號解釋理由書，係針對公務員因身分受行政處分時，得否提起行政爭訟之闡明，並無論及「一事不再罰」原則，依該解釋理由，亦未闡述免職處分因有在後之休職處分而失其效力之意旨；是以上訴人訴稱應以公懲會之懲戒處分為準等語，亦不足採。另上訴人既被免職在案，且該免職處分並無失效情事，故上訴人倘仍具有公務員之任用資格，而欲恢復公務人員之身分，若屬於申請再任之事件，自宜另循法定程序辦理。從而，被上訴人以上訴人既經免職，公務人員身分已不存在，並無復職規定之適用為由，否准上訴人復職之申請，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，而判決駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：公務人員任用法第28條第2項，將同法第1項不同款事由為不同處理，故免職處分是否具懲戒性質，應依處分事由為斷。而依公務人員任用法第28條第1項第5款事由所為之免職處分，係針對公務員違法失職行為之處分，具有懲戒性質。況免職處分剝奪公務員之身分，乃侵害憲法保障公務員權益之核心價值，屬司法懲戒權不得讓渡之範圍，是為懲戒處分乃屬當然。本件公懲會已就同一事件對上訴人作出休職處分，被上訴人復為免職處分，依一事不二罰原則及稽核公務員懲戒處分執行辦法第6條規定，該免職處分失其效力。公懲會80年9月30日80台會瑞議字第1808號函釋違反司法院釋字第243號解釋關於實質認定懲戒處分之意旨，亦未辨明公務人員任用法第28條第2項規定間之不同，驟認依該條項所為之處分均不具懲戒性質，顯然有誤，原判決援引該違反法令之函釋以為判決基礎，有判決適用法規不當與不適用法規之錯誤等語。
六、本院按：㈠由於本案涉及法規範競合之議題，爰先說明處理此一法律議題之基本原理原則如下：
⒈從法學方法論之觀點立論，在一個主權獨立的法域內，其
所存在之全部法規範，會統合在一起，組成一個法律體系。這個法律體系可內、外二層來觀察，即外在的「文字概念體系」與內在的「規範價值體系」。而且在法律運作過程中，內、外體系相互支援、呼應，共同架構出「上下服從，並行不悖」的立體法律網絡。在此網絡之內，每一個獨立之法規範都各安其位，適切處理所欲規範之社會事務，相同位階之規範，其彼此間之衝突現象均因體系之建立而被消除，沒有衝突碰撞現象。不同位階之規範則依其位階高低，由上位階規範宣示之價值來對下位階規範具體內容進行規制作用。因此在理想中，各別法規範不僅不會相互掣肘，還會通力合作，共同發揮規範作用，使社會整體均能按照法律之預先安排圓滑運作。這樣一個看不見、摸不著，但在理念世界中卻真實存在的體系，時時隱藏在每一位執法者的心中。執法者在引用某一實證法適用到具體個案時，絕不是只著眼在該特定單一之實證法上，而是在其內心已經有一張法律體系網絡地圖之前提下，將該實證法置於地圖中，而由其在地圖中所處地位來認知、理解其規範內容。另外當執法者發現不同法律之具體規定對同一社會事實均有規範，但規範內容彼此衝突時，也一樣要透過上述法律體系網絡地圖，從體系的觀點，用法律解釋或法律補充（規範過度漏洞之填補）的方式，將此等衝突排除，讓法律在體系中沒有衝突。又當執法者發現社會事實沒有具體法律為規範時，其補充規範之創造（規範不足漏洞之填補），一樣要參考上述地圖。這正是司法體系審理案件之真實面貌。
⒉而在以上之法理基礎下，當同一社會事實發生，而有數個
不同之法規範，在外觀上，對該社會事實均有規範時，到底要如何處理﹖此屬「法律競合」之議題。但在此須注意，所謂「法律競合」議題，抽象言之，仍屬上述法律體系論下「法律解釋」議題之一部。雖然在各別不同種類之實體法中，因應其所規範事物之本質，已發展出各式各樣、面貌不一之特殊理論（例如刑事法或行政罰法中之「法條競合」與「罪數」理論及民事法中之「請求權競合」理論），進而影響到訴訟法之發展（例如民事訴訟法之新舊訴訟標的理論），但歸結到最後，都會發現這些議題，實屬個別法律之解釋，事前沒有任何抽象的單一標準可循，惟一可憑者，即是執法者心中所擁有的「法律體系網絡地圖」。
㈡在上開法理觀點下，本案之客觀事實為「上訴人原在被上訴
人機關任職，具有公務員身分，但因涉偽造文書犯罪，而經刑事判決判處有期徒刑1年2月確定」。而現行法制下，此等客觀事實，有二種法規範均對之規範，並經不同之公部門依職權行使該二種法規範，形成不同之法律效果，茲分述如下：
⒈被上訴人之上級機關財政部關稅總局於92年1月27日，依
公務人員任用法第28條第1項第5款及第2項之規定，對上訴人作成「免職」處分（處分文號為「台總局人字第0920100720號令）。該條文規定之「免職」構成要件為「犯罪經判處有期徒刑以上之刑確定，而無緩刑宣告，且所受宣告之刑尚未執行或執行未完畢」，而且此等「免職」處分，是一種「確認性」的處分（因為公務人員任用法第28條第1項第5款所定之法律效果是「不得為公務員」，因此依同條第2項所為之處分，只是同條第1項法律效果之確認性宣示而已），而非「形成性」的處分，所以不問免職處分何時作成，免職生效日期均溯及自上訴人刑事案件經最高法院以91年度台上字第7391號確定判決駁回其上訴之91年12月26日，此點上訴人在原審審理時雖有爭議，並經原判決在理由中表明法律見解，但提起上訴後，其上訴意旨未對此爭點再為爭議。
⒉公懲會則依公務員懲戒法第2條所定「公務員有違法及廢
弛職務或其他失職行為」之規定，於92年2月21日作成92年度鑑字第9964號議決書，議決上訴人休職1年（懲戒執行日期為92年2月27日，期間1年）。
㈢而上開二個規制性決定（「免職處分」與「休職1年之懲戒
」）外觀上同時併存，其效力之優劣，即生爭議。上訴人認為在法律效果上，休職懲戒之效力優先於免職處分，所以其僅受休職處遇之規制，可在入監執行並假釋期滿後，依公務員懲戒法第12條之規定申請復職。但遭被上訴人否准，其提起行政訴訟，亦經原判決認定在本案中免職處分與懲戒處遇分屬二事，上訴人既經免職，無從再依公務員懲戒法第12條之規定申請復職，駁回其在原審之訴。上訴意旨所持之法律觀點，其推論過程簡言之即是：⑴上開「免職處分」，性質上也是一種「懲戒」。⑵只要是「懲戒」處遇，依憲法第77條之規定，即應由司法機關（即「公懲會」）直接行使此等權限，而不得先由行政機關行使，再由司法機關為司法審查。⑶因此一旦公懲會已經作成「懲戒」決定，即有優先於「免職處分」之效力。
㈣但上訴意旨以上之邏輯推論，從上述法律體系之觀點言之，並非正確，爰說明如下：
⒈從實體法之觀點立論，公務人員任用法第28條第1項第5款
與公務員懲戒法第2條之規範意旨，均是對「任公職期間內、表現不符角色及職務期待，且情節較重」之人，所給予之「身分不利益」處遇。而比較該二個法規範之構成要件及法律效果後可知，公務人員任用法第28條第1項第5款之適用範圍較小，法律效果也較特定，其處分亦較重，因此該法規範與公務員懲戒法第2條之規定，對本案之個案事實，顯然存有「法規競合」意義底下「特別法與普通法」之關係，因此在法律體系之觀點下，其是本案事實所應適用之法規範。公務員懲戒法第2條則被排除其適用在本案之餘地。因此依法律體系言之，公懲會針對本案事實，並不能作成「休職」懲戒，因免職處分在先，已無職可休。另外司法院釋字第298號解釋意旨及其理由書中也指明，行政機關有權依公務人員任用法為「免職處分」，只不過此等「（形式上）『非懲戒性質』之免除現職處分，得循行政訴訟程序，請求救濟」而已。
⒉再從程序法之觀點立論，本院認為憲法第77條所稱「司法
院．．．掌理公務員之懲戒」，其正確解釋應該是，只要「懲戒」處遇最終受到司法機關之法律審查即可。這樣的法律見解已經司法院大法官會議在人事釋憲案之解釋文中所一再重申（即使不以明示之方式表達，但解釋文內容中均有暗示，即便曾有少數不同意見書之提出，但非主流意見），而且本院在此亦一併說明此等法律意見之妥適性。實則法律是「應然」之學，但法律所規制之社會事實，其客觀存在狀態卻是「實然」之事，而且法律之「應然」性質並不意味著法律規範內容之制定可以恣意為之，反而須服從所規範事實之「實然」。換言之，法律之制定及其內容之解釋補充均須取向於所規範社會現象之事物本質。懲戒權限之行使無論從⑴「行政內部指揮監督之必要」、⑵「查證之便捷性」或「損害之即時控管」角度言之，由行政機關主管自行行使，其所能發揮之功能實不低於公懲會。而且行使後之救濟程序，有復審及二級行政訴訟可憑，其中行政訴訟之第一審級還可踐行言詞辯論程序，其慎重之程度也不低於公懲會之單一審查程序，程序保障完備，已足充分保障受懲戒者之權益。其實法制上真正該正視的，是公懲會職掌之「懲戒」機制，到底有無繼續保留之必要。
㈤是以原判決認為上開免職處分及訴願決定合法，而認上訴人
在免職後，已無職可休，公懲會之休職處分已不生規制作用，所以上訴人亦無法依公務員懲戒法第12條之規定申請復職因此駁回上訴人在原審之起訴，其判決理由並無上訴意旨所稱「違背法令」之情形，上訴意旨求予廢棄原判決，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 葉 百 修法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 17 日
書記官 阮 桂 芬