最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01801號上 訴 人 甲○○
丙○○共 同訴訟代理人 張立業 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國94年12月15日臺北高等行政法院94年度訴更一字第26號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係私立景文技術學院（下稱景文技術學院）第5屆董事會董事，經被上訴人於民國（下同）90年3月3日台（90）技（二）字第90021119號函，以景文技術學院董事會發生糾紛及學校爆發財務危機以來，被上訴人業依行為時私立學校法第32條第1項規定，以89年8月7日台（89）技（二）字第89099404號及同年12月6日台（89）技（二）字第00000000號函限期董事會整頓改善在案。上訴人及其他董事林清菁等人分別提出之2份財務具體改善計畫書提送私立學校諮詢委員會審核結果，所提2份計畫內容仍未有共識，且亦無法就學校財務缺失提出具體可行之改善計畫，董事會紛爭尚未解決。被上訴人為導正景文技術學院種種違失，回復學校正常運作，爰依行為時私立學校法第32條第1項規定，解除景文技術學院第5屆董事會全體董事職務。並依行為時私立學校法第32條第3項規定，延長由劉顯達、丁克華、陳愛娥、周文賢及朱振昌等5人組成之管理委員會，代行董事會職權之期間至新董事會成立時為止，管理委員會之召集人由劉顯達擔任。上訴人不服被上訴人上開解除景文技術學院第5屆董事會全體董事職務之處分，循序提起行政訴訟，經原審法院駁回後，遭本院94年度判字第197號判決廢棄原判決，發回原審更為審理。復經原審判決駁回，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）依憲法第11條、大學法第1條、私立學校法第1條之規定及原審法院91年度訴字第763號判決意旨，應受學術自由之保護，並在法律規定範圍內，享有自治權，主管機關不應介入私立學校董事會、及董事成員之組成。雖私立學校法第32條第1項設有解除全體董事之規定，惟其條件極為嚴格，且明文要求主管機關應給予董事會改善之機會，斷不得任由主管機關主觀裁量，而輕言解除全體董事職務，置創辦人興學之理念、經營學校之心血於不顧，俾與憲法、大學法、私立學校法等相關法規之立法精神相符。（二）私立學校法第32條第1項須以「董事會發生糾紛，致無法召開董事會」為要件；經查，林鑾鳳狀告學校確認董事及董事廖麗芬主張郭崑謨等4人改選無效等節，係屬董事與學校間或個別董事間之糾紛，非屬董事會發生糾紛；且該等糾紛亦尚未達董事會無法召開之程度，故顯與私立學校法第32條第1項之規定不符。又董事縱分為兩派或董事分別提送兩份改善計畫書，亦不必然使董事會無法召開，實乃因董事突如其來面對董事長張萬利涉嫌掏空校產，董事間尚未完全達成共識所致。至被上訴人主張第5屆第3次董事會召集程序不合法，第4次董事會因董事請假而流會乙節，僅屬偶發事件，且與董事會發生糾紛無涉，自亦無私立學校法第32條第1項之適用。（三）私立學校法第32條第1項須以「董事會有違反教育法令」為要件，即指「董事會之具體決議違反教育法令」，而不包括「董事」之個人行為或董事會之「決議程序」違法。而被上訴人主張校務基金以定存方式存於銀行，學校僅提供定存單影本，出納組未保管定存單正本；銀行存款帳戶，出納組僅保管7個帳戶之銀行印鑑、支票簿，其餘34個帳戶非由出納組保管；部分銀行定存單之戶名為「無記名」或「董事長張萬利」，而非以學校為戶名；購置學校周邊土地及興建學校停車場、污水設備改善、教學大樓等工程，無校務會議、董事會會議及相關工程資料，且尚未興建即陸續付款等節，均違反私立學校法第32條第1項。然遍觀私立學校法、同法施行細則及私立學校建立會計制度實行辦法，並無限制學校不得將經費以定存方式存於銀行，更無規定定存單正本、印鑑、支票簿應由何人保管。實則，使用非學校為戶名、將定存單正本與印鑑等交由第三人保管、購置學校周邊土地及興建前揭工程等事宜，或由董事長私下運作，或由個別董事與校長之協議，而均未報知董事會，且未經董事會決議，故與董事會並無關係，更遑論董事會有私立學校法第32條第1項之「違反教育法令」之適用。（四）被上訴人以私立學校法第32條第1項為據，解除全體董事之職務，惟對於其適用之要件「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」、「董事會有違反教育法令」、「情節重大且情勢急迫」均未予以說明；又本件業經上訴人及其他董事提出改善計劃，究竟2份改善計劃如何欠缺具體可行，或缺乏保證機制，亦未述明理由，顯有違反行政程序法第96條之規定，自難謂被上訴人之行政處分適法且有理由。再景文技術學院校產係遭前董事長張萬利不法掏空，上訴人等其他第5屆董事並無任何涉嫌不法之處，也願秉持一貫辦學熱忱，努力改善學校財務狀況，解除學校危機，以上訴人等人對於學校長期經營之認識、了解，由上訴人等董事續任，再加上主管機關從旁輔助，較直接由對學校狀況完全不熟悉之被上訴人全面接管，對學校全體師生員工及董事本身，其利益遠大於損害，是依行政程序法第7條比例原則以觀，本件行政處分違法失當，顯而易見。（五）依94年5月24日修正私立學校法第32條以觀，除突顯被上訴人於未符合法定要件下，率爾解除全體董事職務之行政處分係違法、不當外，更賦予原先遭解職之董事「復權」請求權，故被上訴人辯稱上訴人已無權利保護之必要云云，顯無理由等語，而訴請撤銷原處分及訴願決定，並撤銷被上訴人台（91）技（二）字第91100170號函及台技（二）字第0940093138號函，對景文技術學院第6、7屆董事名冊之核定。
三、被上訴人則以：（一）關於上訴人請求撤銷被上訴人對第7屆董事名冊核定乙節，上訴人並非第7屆董事名冊核定之相對人，對該核定並無權利提起行政爭訟；甚者，上訴人亦未經訴願程序，即對第7屆董事名冊之核定提起行政訴訟，上訴人此部分之請求顯然並不合法。（二）依私立學校法第1條之立法理由觀之，私立學校法制定之目的，首在促進私立學校之健全發展，強化主管機關之監督功能，故上訴人聲稱其目的在提高公共性及自主性，以鼓勵私人興學云云，顯有違誤。次查，被上訴人90年3月6日台（90）技（二）字第90021119號解除景文技術學院董事會全體董事會之處分，已在說明中明白指陳前曾限期改善，但董事會董事分別提出2份財務具體改善計劃書「未有共識」、「亦無法就學校財務缺失提出具體改善計劃」、「董事會糾紛尚未解決」等語，足認已就「作成決定根據的重要事實及法律觀點」予以說明，難謂原處分係「不載理由」。又依行政程序法第39條、第102條及第103條規定，被上訴人雖未予上訴人陳述意見，仍無不當；又若縱有不當，亦已依行政程序法第114條第3款之規定，予以補正。另被上訴人於解除上訴人職務前，已先命上訴人等提出財務改善計劃，並先予停止職務，故已完全符合比例原則，要無疑義。（三）景文技術學院董事會間始終糾紛不斷，對於改選之爭議迄今仍存，此亦為上訴人所自承，故董事會事實上無法執行職務甚明，此由第5屆董事第3、4次會議，亦見端倪；又自上訴人等所提2份財務改善計劃書以觀，除顯見全體董事無法同心協力共渡難關外，其財務改善計劃書亦明顯欠缺可行性。另景文技術學院有諸多違反行為時私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條、第66條、第67條及同法施行細則第43條暨私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第16條規定之財務違失事項，然上訴人所屬董事會卻怠於履行依教育法令賦予之職權，即未善盡監督學校財務之責任，而有違反法令，是被上訴人依私立學校法第32條第1項規定，解除上訴人等職務，並無違誤。
（四）至上訴人雖辯駁學校財務運作上之種種違失，非經景文技術學院董事會決議所為及不知情等語，惟按本院94年度判字第138號判決要旨，私立學校法所稱違背教育法令亦包括消極怠於履行教育法令所賦予之職責，是本件景文技術學院之董事會若能積極加以監督，當不致發生前述學校之重大違失，上訴人等怠忽職守，違背法令情節重大，已可斷言。退萬步言，縱認被上訴人作成之系爭處分違法，惟被上訴人之所以再作成解除董事職務之處分，其目的亦在避免已經發生之董事糾紛及財務危機繼續擴大，以維護景文技術學院全體師生之受教育權與工作權等重大公共利益，故顯然公益之保障應大於私益，依行政訴訟法第198條第1項之規定，仍應駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）依「保護規範理論」言之，私立學校法第32條第1項規定，亦有保障私立學校董事會成員職務之規範意旨存在，而非純粹為了公益之目的，故上訴人應得以其職務遭剝奪，主張權利受到侵犯，而對剝奪其董事職務之行政處分提起行政爭訟。又本件原處分雖已執行完畢，但仍有回復原狀之可能，上訴人自有提起本件撤銷訴訟來尋求救濟的「訴之利益」。（二）次查，本件景文技術學院財務經會計師查核後，有殊多被上訴人主張之缺失，係違反行為時私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條、第66條、第67條及同法施行細則第43條暨私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第16條規定之情事；該違規事項縱係該校董事長張萬利及其親信所為，惟如該校董事會能依私立學校法上引規定所賦予之職權加以監督，應能避免或及早發現而加以改善。而該校董事會直至發生董事長挪用校產使該校產生重大財務危機前，均未盡任何監督責任，依本院94年度判字第138號判決意旨，景文技術學院之違背教育法令行為，與該校董事會之怠於執行職權，難脫干係。再被上訴人以主管教育行政機關之身分在作成本件「解除董事會全體成員」行政處分之前，亦曾為限期命上訴人等董事會成員為整頓及改善之行為，並係在該董事會成員逾期未能使「整頓及改善」產生效果的情況下才作成本件行政處分，自無違法可言。（三）又本件解除董事會全體成員之行政處分既屬合法，即無必要再行討論「得否撤銷景文技術學院第6、7屆二屆董事會全體董事核備處分」之實益等語，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人於原審曾主張，原行政處分未記明理由，係違反行政程序法第96條及97條規定；且景文技術學院並不符合私立學校法第32條第1項「董事會因發生糾紛」之要件等節。詎原判決除未對原行政處分未敘明理由乙節，加以論述外，對於景文技術學院是否構成私立學校法第32條第1項「董事會因發生糾紛」之要件，亦付之闕如，顯已構成行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由之當然違背法令。（二）上訴人於原審亦主張，無論私立學校法、同法施行細則及私立學校建立會計制度實行辦法，並無限制學校不得將經費以定存方式存於銀行，亦無規定定存單正本、印鑑、支票簿應由何人保管，亦未強制董事會監督學校出納組保管印鑑章之義務，是上訴人董事會無違法情事存在。然原判決未於理由欄記載不採上訴人主張之理由，顯有判決不備理由之違法。甚者，原判決援引不相關之私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條、第66條、第67條及同法施行細則第43條暨私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第16條規定作為認定上訴人董事會對於會計部門未提出之事項，仍有監督及作成決議之義務之依據，此顯係屬行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法等語，為此，訴請廢棄原判決，並發回臺北高等行政法院另行審理。
六、本院查：
（一）按「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。」行為時私立學校法第32條第1項定有明文。可知，於私立學校有「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」或「董事會有違反教育法令情事」等情況之一時，主管教育行政機關即得為限期命整頓改善，及於逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，為解除全體董事職務之處分；且其中所稱「董事會有違反教育法令情事」之情況，並不以有「董事會發生糾紛」為前提甚明。
（二）又按「董事會之職權如左：．．．三、校務報告、校務計畫及重要規章之審核。．．．六、基金之管理。七、財務之監督。．．．。」「私立學校校產及基金之管理使用，受主管教育行政機關之監督。」「私立學校之收入，應悉數用於預算項目之支出；如有餘款，應撥充學校基金。」「私立學校年度收支預算經董事會核定後，由學校報請主管教育行政機關備查並執行之。」「本法第11條第1項第5款之設校基金，應於財團法人設立登記時，專戶存儲，未經主管教育行政機關核備，不得動用。基金及經費不得寄託或借貸與董事及其他個人或非金融事業機構。私立學校每學年度結餘之款項，於決算經主管教育行政機關備查後一個月內，應撥充學校基金專戶。」分別為行為時私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條第1項及同法施行細則第43條所明定。而教育部為規範各級私立學校建立會計制度，提昇會計水準，促進私立學校財務健全發展，依私立學校法規定訂定之行為時私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第29條復分別規定：「私立學校除報經主管教育行政機關核准之附設機構依第4條規定另訂有會計制度者外，其一切收入、支出均應依學校會計制度規定登帳並全數表達，不得另行設帳處理。」「私立學校所有收入，均應存入其在金融機構開設之專戶，提款時，應以支票為之，由校長、主辦會計人員及出納人員會同簽名或蓋章。」「私立學校對會計憑證、會計報告、會計簿籍等檔案，均應盡善良保管之責，遇有遺失、損毀等情事，主辦會計人員即報告校長暨該管教育行政機關會計單位查明處理。」可知，相關教育法令，鑑於私立學校係屬私人捐資興學，為顧及其自主性，暨教育所具之公共性，是於規範上，針對私立學校之校務收支等事項，係以校長、主辦會計及出納等校務人員作為行為主體，至於董事會則是屬於基金之管理及財務之監督者，並均受主管教育行政機關之監督。
（三）經查：
１、本件上訴人係景文技術學院第5屆董事會董事，該屆董事會因有董事會發生糾紛，及對學校有部分帳列校務基金無法提出定存單正本、學校存款之定存單未以學校名義為之、部分學校金融機構帳戶之印鑑、存摺非由學校出納組保管、部分學校工程未經校務會議決議及董事會決議及購地未經塗銷抵押權及過戶即付款等違反法令情事，未盡董事會應為之基金管理及財務監督等職責，被上訴人乃先後2次為停止景文技術學院第5屆董事會全體董事職務，並限期命提出有關學校財務具體可行改善計畫之處分，並因景文技術學院第5屆董事會於上開2次停職期間，無法形成共識，仍分為兩個連署組織，各自提出改善計畫，且無法就學校財務缺失，提出具體可行之改善計畫，並亦缺乏保證機制，故被上訴人乃為本件解除全體董事職務之處分等情，為原審依調查證據之辯論結果，所確定之事實；而依上述行為時私立學校法、同法施行細則及私立學校建立會計制度實施辦法規定，關於私立學校校務收支等，係屬以校長、主辦會計及出納人員為行為主體之事項，至於董事會則是處於基金管理者及財務監督者之地位，然景文技術學院就該校之校務收支事項，卻未依此等教育法令規定進行，而其第5屆董事會亦未依行為時私立學校法第22條規定執行其基金管理及財務監督等職責，致該校董事長張萬利能順利挪用校產，且未能及早發現，而使該校發生重大財務危機、校務運作陷入困難；故景文技術學院第5屆董事會此等怠於行使法律規定職權之行為，顯已危及該校之發展與前途，而違反私立學校法所規範董事會設立之目的，故原審認其有違反教育法令情事，自無不合。而原審判決所以援引行為時私立學校法、同法施行細則及私立學校建立會計制度實施辦法等規定，乃為說明景文技術學院之財務運用及管理確有違反該等法令規定，並進而說明該校第5屆董事會因怠於行使行為時私立學校法規定之職責，而構成有違反教育法令情事；至原審判決關於景文技術學院之財務運用及管理事項有如何違反法令部分之得心證理由，縱論述有未臻詳盡之處，然其結論既無不合，自難指為有不備理由之違法；而原審判決為上述法令之援引，更無適用法規不當之情，故上訴意旨據以指摘原判決違法，並無可採。
２、又查，行為時私立學校法第32條第1項所規定主管教育行政機關得限期命整頓改善，及於逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得為解除全體董事職務處分之事由，包含「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」或「董事會有違反教育法令情事」等兩種情事，其中所稱「董事會有違反教育法令情事」之情況，並不以有「董事會發生糾紛」為前提，已如前述。而本件原審判決亦是以景文技術學院第5屆董事會因有怠於執行職權之違反教育法令情事，且於被上訴人限期命整頓改善後，又逾期未能使整頓及改善產生效果，始認被上訴人所為本件解除全體董事職務之處分係屬適法；故原審自無再就其「董事會是否發生糾紛」一節為論究之必要，是上訴意旨據以指摘原審判決有不備理由之違法云云，亦無可採。
３、再查，本件解除景文技術學院第5屆董事會全體董事職務之原處分，除於主旨記載「私立學校法第32條第1項規定」之法律依據外，並於說明欄中為：「二、按貴會發生糾紛及學校爆發財務危機以來，本部業依私立學校法第32條第1項規定，於89年8月7日及同年12月6日以台（89）技（二）字第89099404號及第00000000號2函限期貴會整頓改善在案。三、經就貴會董事林清菁女士等人及董事甲○○先生等人分別提出之2份財務具體改善計畫書提送私立學校諮詢委員會詳為審核，查所提2份計畫書內容仍未有共識，且亦無法就學校財務缺失提出具體可行之改善計畫，董事會紛爭尚未解決；為導正貴校種種違失，回復學校正常運作，爰依法解除貴會第5屆全體董事職務。．．．。」等語之說明，足見原處分並無未為「理由」記載之情。況被上訴人為本件原處分前，已先因景文技術學院之董事會發生糾紛及學校爆發財務危機，經被上訴人委請會計師查帳及依其董事會所提書面資料，有如前所述之違反教育法令情事，而依私立學校諮詢委員會第2屆第2次會議決議，以原處分所稱之被上訴人89年8月7日台（89）技（二）字第89099404號函，為停止董事會全體董事職務4個月，並命董事會各董事於89年11月7日前聯名報送有關學校財務具體可行改善計畫之處分；復再以同年12月6日台（89）技（二）字第00000000號函，為延長停止董事會全體董事職務3個月及再限期命聯名報送有關學校財務具體可行改善計畫之處分，為原審所確定之事實；益見上訴人對被上訴人何以為本件解除全體董事職務處分之緣由，甚為明瞭，故本件原處分自無因未記載理由，而有違反行政程序法第96條、第97條規定情事；至原審判決就上訴人於原審此一指摘，雖疏未論究，惟因與判決結論無影響，亦難因此指原判決為違法。
（四）綜上所述，原審判決將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人在原審之訴，核與應適用之法規及判例、解釋尚無牴觸。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 8 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
書記官 張 雅 琴