最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01819號上 訴 人 甲○○
丙○○○共 同訴訟代理人 張旭業律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國94年3月24日臺北高等行政法院92年度訴更一字第129號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國85年間辦理臺北縣泰山鄉泰山東側市地重劃（下稱系爭土地重劃），上訴人不服重劃區土地分配，提起訴願，經臺灣省政府89年10月20日89府訴二字第129398號訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審以89年度訴字第3345號判決撤銷訴願決定及原處分就上訴人所有重劃前坐落臺北縣○○鄉○○段○○段221、221之1、221之2、222、222之1、222之2地號等6筆土地面積3,493平方公尺參與重劃，重劃後分配○○○鄉○○段○○○○號土地面積1,108.96平方公尺部分。被上訴人不服，提起上訴，本院以92年度判字第1348號判決廢棄原判決，並發回原審更為審理。上訴人於原審主張：（一）依平均地權條例第60條第3項規定，公辦市地重劃其折價抵付共同負擔之土地，合計面積以不超過各該重劃區總面積45%為限，如得土地所有權人同意，則以其同意之範圍為限。本件上訴人同意負擔公共設施及重劃費用之比率為49.82%，兩造間已成立由被上訴人按上開條件辦理系爭市地重劃之行政契約，兩造均有按契約履行之義務。被上訴人未經上訴人同意，竟令上訴人折價抵付共同負擔之土地比率提高為50%，其超越上訴人前所同意之49.82%部分，於法無據。另被上訴人所屬地價評議委員會評定系爭重劃之地價，並非依市地重劃實施辦法第20條第2款規定，評定重劃後之地價，而係以被上訴人須取得多少抵費地，而評定系爭重劃之地價，顯不符上開辦法規定。（二）被上訴人本以總重劃土地面積之49.82%作為重劃負擔比率，惟實施重劃後，上訴人真正受分配之土地卻僅有31.69%，與原應受分配之50.12%之比率差距為18%，即上訴人每人少獲分配314.64平方公尺，參照重劃後每平方公尺地價新臺幣（下同）125,900元，則上訴人每人少獲之土地金額為39,613,176元。依本院發回意旨，如被上訴人之重劃行為違法，但為維護公益而予維持者，依準徵收侵害原則之法理，被上訴人自應給付上訴人上述價金。（三）被上訴人與上訴人所簽訂○○○鄉○○段（東側住宅區）市地重劃同意書第4條約定，上訴人對重劃應負擔之比例為49.82%，再參以同一計畫書第5條約定，本重劃區開發期間預計2年，故被上訴人自應於2年內將重劃開發完成，否則上開同意書應於簽訂後2年期滿而失其效力。上開同意書是於83年1月26日訂立，被上訴人遲至85年4月10日方為本件市地重劃之公告，是此項公告業已失效，被上訴人自應依平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第23條之規定，重新依法辦理新同意書之簽立，自不可援用原來之同意書，否則有違行政法上信賴保護原則。（四）被上訴人主張上訴人在85年公告後並未為異議，直至88年第2次修正後才異議，惟上訴人不因未為異議而喪失何種權利，而有同意被上訴人所列公告之情形。（五）被上訴人主張本件應負擔比例係依重劃後土地之現值來計算，顯非可採，參前開同意書第1條第2項明載公共設施用地負擔面積為13.34公頃，另參同條第3項，公共設施用地負擔比率45.37%，即13.34公頃之公共設施土地，負擔本重劃計畫經費之45.37%，而13.34公頃之土地，係佔本重劃土地總面積之49.38%，以49.38%之土地負擔45.37%之重劃經費之比例計算，上訴人土地有68%作為費用，差距過大，故上訴人認為平均地權條例第60條所規定之比例，應指土地面積為計算標準等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
二、被上訴人則以：（一）本重劃區重劃前、後地價，前經被上訴人依平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定辦理後，提交臺北縣地價及標準地價評議委員會87年第5次會議評定，並報請前臺灣省政府地政處88年1月13日87地二字第71046號函同意備查在案，是被上訴人據以計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，並無不當。另依本院89年度判字第3134號判決理由，本重劃區重劃前、後地價，被上訴人悉依平均地權條例及市地重劃實施辦法等相關規定查估，並提送臺北縣地價及標準地價評議委員會審議通過並報請臺灣省政府同意備查在案，皆符程序。至重劃前、後地價之訂定，涉及市場調查等專業知識，法令既設有超然中立之地價評議委員會進行評定審核，是上訴人對於臺北縣地價及標準地價評議委員會評定之重劃前、後地價縱有意見，應限於評定作業之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。（二）參照平均地權條例第60條及第60條之1第1項規定，本重劃區土地分配，係以公告實施之重劃計畫書內所載各項負擔為準（重劃總負擔50%），並依照上開規定按其土地受益比例及市地重劃實施辦法第29條規定計算順序及公式，計算其重劃後應分配面積，上訴人重劃後分回○○○區○○○段○○○○號土地，其容積率為540%，建蔽率80%，其土地使用價值遠比分配住宅區容積率300%，建蔽率60%為高，其分回土地受益比例明顯高於住宅區，並無損及其權益。（三）本重劃區於開發前經評估重劃負擔比率為49.82%，依平均地權條例第60條及第60條之1第1項規定，需徵得區內土地所有權人人數及面積過半之同意始得開發，被上訴人因而展開意願調查，當時為積極推動地方建設，在都市計畫樁位尚未完成、地籍尚未辦理逕為分割情形下，先行評估重劃負擔之概估值辦理意願調查，以作為本重劃區開發與否之依據，尚非屬契約之訂立，其實際負擔比率仍應以被上訴人公告之重劃計畫書為準，況且被上訴人於公告重劃計畫書時，均通知各土地所有權人，倘各該土地所有權人對該項公告內容有意見時，自可於公告期間內向被上訴人提出異議，惟上訴人於被上訴人85年4月10日公告重劃計畫書及87年10月13日、88年2月3日修正之重劃計畫書內所載重劃負擔比率50%，均未提出異議，是其公告當有其確定之效力。準此，本重劃區土地分配均依平均地權條例及其施行細則、市地重劃實施辦法等相關法令規定辦理，並無不當等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）兩造對於被上訴人於82年2月17日以北府工都字第43055號函，發布實施臺北縣泰山鄉泰山東側市地重劃區都市計畫細部計畫，附帶以市地重劃開發。因重劃區之平均重劃負擔超過45%，經依平均地權條例第60條規定辦理所有權人意願調查，並經兩年之說明，獲所有權人數58%及其私有土地面積達65%同意採公辦重劃方式開發，乃依平均地權條例第56條規定報經前臺灣省政府地政處88年1月29日88府地六字第142813號函核定公告實施。上訴人所有重劃前系爭土地參與重劃（全部參與重劃之土地面積共3,493平方公尺），重劃後分配得同興段148地號土地面積為1,108.96平方公尺，且上訴人係於重劃區土地分配成果公告期間始提出異議等事實，均不爭執，並有被上訴人82年2月17日北府工都字第43055號函、前臺灣省政府地政處88年1月29日88府地六字第142813號函、被上訴人87年10月3日87北府地五字第315841號公告、88年2月3日88北府地五字第47139號公告、88年3月23日88北府地五字第109909號公告及被上訴人所屬地政局所擬系爭市地重劃方式開發初步評估報告附原審卷，及上訴人所簽同意書附原處分卷、訴願卷可稽，堪信為真。（二）被上訴人於85年4月10日即以85北府地五字第115481號公告系爭土地重劃計畫書及計畫圖，其中公告計畫書第9點「土地所有權人平均重劃負擔比率概計載為50%」，有上開公告之計畫書乙份附原卷足證，而被上訴人所屬地政局亦依前開辦法規定於85年4月10日以85北府地五字第115481號函踐行通知各土地所有權人舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點，另有該函附原審卷足佐，可知系爭土地重劃計畫書前除經被上訴人以85年4月10日85北府地五字第115481號函公告（自85年4月10日起至5月9日止）外，並通知各土地所有權人前往公告處所閱覽有關圖冊，並註記如有反對意見時，應於公告期間內以書面敘明反對項目及詳細內容向被上訴人提出反對理由，但當時並無人提出異議之紀錄，堪認被上訴人已依法踐行法定程序並公告30日，且當時無人提出異議而告定案，亦為兩造所不爭執，足證系爭土地重劃案之所有土地所有權人均已同意「土地所有權人平均重劃負擔比率概計載為50%」之公告內容，而非原先同意書所簽立之49.82%。是該公告有關系爭土地重劃土地所有權人應負擔之比率「50%」即因無人提出異議而告確定，除有法定理由得予修正外，兩造自均應受其拘束。雖被上訴人分別於87年10月13日及88年2月3日分別以87北府地五字第315841號公告、88北府地五字第47139號公告修正部分重劃計畫書內容，惟有關土地所有權人之負擔比率為50%則均未修正，並一直載明在公告之第9點，均有各該公告之計畫書各1份附原卷足考，且上訴人及其他所有權人均經合法送達該被上訴人88年2月3日88北府地五字第47139號公告，復有上訴人及其他所有權人，本人或代收人簽收之送達回執聯252份影本在原處分卷足稽，足知參與系爭土地重劃案之上開負擔比率50%，因無人異議而告確定，並生存續力與拘束力。上訴人主張系爭土地重劃案之上開負擔比率50%，已逾同意書之範圍，對渠等不生拘束力云云，顯無可採信。況上訴人等之異議書亦表明負擔比率為50%之意旨，有渠等簽名之異議書在原卷可證，益證渠等訴訟中反悔之心態。又按行政契約，係指兩個以上之法律主體，以設定、變更或消滅行政法法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。查系爭土地重劃案之「市地重劃同意書」，僅係為符合平均地權條例第60條第3項但書之規定，而由上訴人單方所出具，以作為超過法定最高負擔比率之依據，並非上訴人與被上訴人意思表示合致所簽訂之行政契約，此自上訴人出具之同意書落款欄僅有上訴人之單方簽名，並無被上訴人之簽名觀之即明。該項同意書既因被上訴人實施市地重劃將重劃區內土地比例分配與原土地所有權人之前，即已依平均地權條例第60條規定，就土地所有權人土地受益比例之高低予以考量，且經多次公告並通知上訴人，上訴人均未表示異議，自應受其拘束。再者，系爭土地重劃計畫書之公告既未經上訴人於法定期限內提出異議而告確定，該等公告對上訴人而言雖非授益處分，但仍為行政處分之一種，且既已確定即生存續力與拘束力，兩造之後有關系爭重劃土地之分配，除有法定修正事由外，自應受此存續力與拘束力效力之規制，而不得任意更改。上訴人對此已確定而具存續力與拘束力之系爭土地重劃案之上開負擔比率50%，未於先前公告期間異議，而於系爭重劃土地依據先前已公告確定之重劃計畫書為分配時，始對已然確定之負擔比率爭執，自有未合，而無足採憑。上訴人認渠等所出具之同意書土地所有權人之負擔比率僅為49.82%，未逾50%，主張被上訴人擅自調高為50%無法律依據云云，即屬無據。末按系爭土地之重劃係依上開市地重劃實施辦法第20條所規定原則，訂定重劃前、後地價，再依市地重劃實施辦法第17條第1款之規定，提交臺北縣地價暨標準地價評議委員會87年第5次會議審議通過，並報請前臺灣省政府地政處於88年1月13日以87地二字第71046號函同意備查在案，有該等會議紀錄及同意備查函各附原卷足佐；又系爭重劃土地依上開規定辦理重劃前後地價查估作業，其重劃前地價係以重劃當期公告現值為查估評定之基本參考依據，重劃後地價評定，除以各街廓面臨之路寬訂定路線價外，並參酌個別宗地面臨道路寬度、所處使用分區、面臨公共設施等因素，賦予加權而評定出各地價權值。故系爭土地重劃案重劃前、後地價前經被上訴人依上開規定辦理後，提交臺北縣地價及標準地價評議委員會評定並報請前臺灣省政府地政處同意備查在案，被上訴人再據以計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，核與法無違等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。此之信賴保護原則之適用，係以有信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護為要件。所謂有信賴基礎，即須有令人民產生信賴之國家行為，如行政處分、行政規則；有信賴表現，指人民基於對於公權力之信任而積極為財產上之支出或針對該公權力行為採取其他相對應之行為。次按平均地權條例第60條第3項規定：「依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」此之負擔比率，係指折價抵負共同負擔土地面積佔重劃區總面積之比率，而非指個別所有權人負擔之土地面積占其原有土地面積之比率。經查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，核無不合。（二）上訴人上訴意旨雖以：１、被上訴人原係以書面立據之方式，要上訴人同意折抵面積為49.82%，而其後竟以公告方式，片面變更已得各所有權人同意之比例，將折抵面積變更為50%，上訴人信賴被上訴人之原提案並立下同意書，被上訴人如有變更，應重新徵得上訴人之書面同意，原判決卻認被上訴人以公告方式變更比例，上訴人未提出異議，就是同意之意思表示，不僅有違信賴保護原則，同時亦違反民法第95條規定。２、依本院92年度判字第1348號判決發回更審意旨所載，被上訴人是否徵得土地所有權人人數1/2以上同意，實為被上訴人之土地重劃行政處分是否合法之關鍵，與判決之結果具有相當因果關係，惟原判決竟以被上訴人在85年所為之公告，上訴人未對之表示異議，即認被上訴人已得上訴人之同意，然在87年被上訴人尚有最後一次公告，當時上訴人即與其他所有權人一併提出本件異議，因在87年最後一次公告期間，上訴人仍有異議之權利，豈可因上訴人在85年未提出異議，即認定上訴人對提高折抵費用之土地面積已有同意，原判決為此認定，有違經驗法則。３、本次土地重劃，上訴人同意以49.82%作為折抵之面積，惟上訴人真正領回之土地面積僅有31.96%，亦非如被上訴人公告中所載以50%作為折抵之土地面積。又按平均地權條例第60條第3項之規定「折價抵付共同負擔之土地，其合計面積‧‧‧為限」，該條明文規定，折價之土地計算標準為土地之面積，原判決卻罔顧法文，採信被上訴人以土地價格為計算折抵百分比之標準，亦罔顧上訴人真正領回之土地面積低於當初同意之範圍，更遠低於被上訴人歷次公告所載之50%，原審判決於此亦有違反平均地權條例第60條第3項之違誤等語。（三）惟查：１、本件重劃區於開發前，被上訴人徵詢上訴人對重劃負擔比率為49.82%之意見，上訴人予以同意，嗣被上訴人作成重劃負擔比率為50%之重劃計畫報請上級主管機關核定，為原審依法認定之事實，而此項意見之徵詢，乃被上訴人於重劃負擔比率超過45%時，依平均地權條例第60條規定所應為之行為，以其結果作為核定重劃計畫之參考，則被上訴人於為意見徵詢時，重劃負擔比率之決定尚未作成，尚難謂被上訴人此項徵詢意願之行為，已使上訴人產生被上訴人已表示重劃負擔為49.82%之信賴。另上訴人於此際，亦未基於對於前開徵詢意願之行為之信任，而積極為財產上之支出或針對該公權力行為採取其他相對應之行為。揆之前開規定及說明，本件上訴人並無得主張信賴保護之可言。況被上訴人於徵詢意願後，若非依其結果作成重劃計畫，則重劃計畫報經上級主管機關核定後，亦已對外發生法定之效力，上訴人如對之不服，原應依法提起異議，上訴人既未依法異議，法定異議期間經過後，上訴人已不得再為異議。
２、被上訴人分別於87年10 月13日、88年2月3日以87北府地五字第315841號公告、88北府地五字第47139號公告修正部分重劃計畫書內容，而有關土地所有權人之負擔比率為50%部分均未修正一節，為原審所認定之事實，則關於重劃負擔比率部分，自非上訴人於87 年間所得異議。３、揆之前開規定及說明，上訴人就平均地權條例第60條第3項所指之負擔比率所持法律意見，核有未合，則其依其法律見解主張其重劃負擔比率與平均地權條例規定不合云云，即屬無據。（四）基上所述，本件上訴人所述並不足取，其指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 葉 百 修法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
書記官 阮 桂 芬