最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01821號上 訴 人 丙○○即被選定人 （兼送達代收人）
乙○○（選定人詹友欽、余梅、溫瑞珍、林淑雪、黎鳳娥
、胡仁昌、王詩從、簡建和、丙○○、江玉霞、黃國智、王鳳珠、乙○○、郭誠如、吳文魁、王素卿、黃玉華、謝秋金、張清華）被 上訴 人 桃園縣八德市公所代 表 人 甲○○上列當事人間因有關環保事務事件，上訴人對於中華民國94年3月31日臺北高等行政法院93年度訴字第2714號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人係桃園縣八德市大安里16鄰至28鄰瑞聯社區之住戶，以其因被上訴人於該里設置大安垃圾衛生掩埋場，而自民國88年起飽受該場臭味瀰漫、危害健康之虞，請求被上訴人依八德市大安里垃圾衛生掩埋場周邊居民回饋事宜自治條例（下稱八德市自治條例）第4條之規定，應暫停回饋措施，協調將回饋範圍擴及上訴人。被上訴人認上訴人居住之瑞聯社區不在回饋範圍內，而以93年3月3日德清字第0930004432號函否准所請，上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理。惟查：（一）本件屬回饋範圍內之美墅天地及水井地區，距離大安垃圾衛生掩埋場皆較上訴人居住之瑞聯社區遠，美墅天地且較瑞聯社區晚興建，惟該社區居民卻皆獲納入回饋區，卻未將距離較近之瑞聯社區一併納入，顯見被上訴人發放回饋金對象及標準有失平等原則及比例原則，並有圖利特定對象之嫌，實嚴重侵害瑞聯社區居民之權益。是被上訴人未依八德市自治條例第4條規定暫停回饋措施，並確實檢討修正，顯然違法。被上訴人理應就該自治條例回饋範圍及回饋金額度重新調整，以維公平並保障上訴人之權益。（二）查被上訴人就其所轄大安垃圾衛生掩埋場有關敦親睦鄰回饋措施訂有八德市大安垃圾衛生掩埋場敦親睦鄰及回饋計劃執行要點（下稱八德市執行要點），該要點訂定時所劃定之範圍包括大安里15鄰，而上訴人所居住之瑞聯社區，當時即為大安里15鄰，嗣被上訴人行政區劃時將該區自15鄰劃分另編為16鄰至28鄰，致上訴人反成為八德市自治條例回饋範圍外之住戶。然無論行政區劃如何變更，均無法改變上訴人所居住之瑞聯社區為受損害區域之事實，上訴人自屬該自治條例所應受回饋之居民。爰請求撤銷訴願決定及原處分，並判命被上訴人應重新修正八德市自治條例發放回饋金範圍，並追溯自89年起發給上訴人回饋金每人每年新臺幣（下同）16,000元等語。
二、被上訴人則以：（一）依訴願法第3條第1項及行政訴訟法第4條第1項規定可知，訴願及行政訴訟均以行政機關作成行政處分為前提，若行政機關僅係執行立法機關之法規要求或行政機關所為行政政策之一般性措施，其對象既非特定個人，自與行政處分有間。本件發放八德市大安垃圾衛生掩埋場回饋金係為一般性之措施，並非針對特定之個人，自非屬行政處分，是上訴人提起本件行政訴訟自非合法。（二）八德市執行要點於86年12月間經八德市市民代表會審議通過，並自87年開始實施，而八德市自治條例係延續該執行要點規定繼續執行。依該自治條例第3條第4項第1款規定，回饋地區為大安里11鄰至15鄰、大竹里8鄰至13鄰，回饋對象以自90年會計年度起設籍滿2年並有居住事實者為限，然上訴人等居住之瑞聯社區為大安里16鄰至28鄰，並非該自治條例規定之範圍，故無法給予回饋金等詞置辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）行政訴訟法第5條第2項所謂「依法申請」，係指原告依法律有向行政機關請求為一定行政處分之權利。法律明文規定之申請權人及依法律受保護之權利人得依法申請，但與權利無直接關係之人則不包括在內。本件上訴人並不在八德市自治條例規定之回饋地區，並非依法受該自治條例保護之權利人。而該自治條例係依地方制度法規定之地方自治事項，經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布施行之自治法規。該自治條例所規範之回饋措施，包括回饋金發放範圍及金額，均屬地方立法機關立法裁量之範圍，如就該自治條例規範之內容認有不當或應修正部分，應透過地方立法機關對該自治條例加以修訂，並非得由司法機關判決而命地方立法機關修訂上開自治條例，非屬司法權得予審究之範圍。是上訴人主張依平等原則及比例原則，請求判命被上訴人應重新修正八德市自治條例發放回饋金範圍，並追溯自89年起發給上訴人回饋金每人每年16,000元部分，核非有據，應予駁回。（二）原處分以回饋金之發放部分，因瑞聯社區非八德市自治條例之回饋區範圍，而瑞聯社區公園土地所有權係屬桃園縣政府，故應請桃園縣政府移撥該土地所有權予被上訴人後，被上訴人始能編列該公園養護經費，故否准上訴人之請求，經核於法並無不合。而訴願決定以上訴人遲誤訴願法定期間，而為不受理之決定，經查原處分並未告知上訴人提起行政救濟期間，則依行政程序法第98條第3項規定，處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。故上訴人提起本件訴願仍未逾期，訴願決定以上訴人訴願不合法而為不受理之決定，固有未洽；然上訴人之請求核非有據，且事證已臻明確，故本件實體上結論既仍應駁回，已無再行由訴願決定由實體上駁回上訴人之訴願之必要，是訴願決定仍應予維持。從而上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等語，作為其判決之論據。
四、上訴意旨略以：（一）八德市自治條例所訂定之回饋計畫，應以鄰近居民所受影響程度為回饋標準，此觀「桃園縣龍潭鄉店子湖垃圾掩埋場回饋計畫執行自治條例」第2條規定自明。本件被上訴人卻以鄰里整編為由，使特定對象獲利，造成權利受害者無法獲得補償，其發放回饋金之行為實有重大瑕疵而無效。原判決未見及此，自屬於法有違。（二）被上訴人訂定八德市自治條例發放回饋金之標準，捨拒離之遠近而以鄰里取代，顯與「桃園縣區域垃圾處理廠（場）營運階段提供回饋金管理自治條例」（下稱桃園縣自治條例）之規定相牴觸，亦與實質公平原則有違，該自治條例應屬無效。原判決未查即駁回上訴人之訴，自有判決不適用法規之違法。為此，訴請廢棄原判決，另為准如上訴人於原審聲明之判決等語。
五、本院查：按人民與中央或地方政府機關間，因公法上原因發生請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付之訴，固為行政訴訟法第8條第1項所明定，而所稱因公法上原因發生請求地方政府機關作成行政處分以外之給付，則係以人民基於法規之規定、公法契約或基於行政處分之形式，致有該公法上之請求權而言。而縣(市)民、鄉(鎮、市)民對於有關地方自治事項之自治法規。並無法規之依據，或基於公法契約、行政處分可請求地方自治團體為地方自治法規之制定或修改之權。地方居民如欲請求修改自治法規，僅得循請願或透過地方立法機關為之，而上訴人請求被上訴人應重新修正八德市自治條例之回饋區範圍，核其性質乃係屬上訴人請求被上訴人作成行政處分以外之其他非財產上之給付，惟被上訴人並非立法機關，揆諸前述，上訴人並無請求其作成修正該條例回饋區之權利，核與前述提起給付之訴之要件不合，況該自治條例所規範之回饋措施，包括回饋金發放範圍及金額，均屬地方立法機關立法裁量之範圍，如就該自治條例規範之內容認有不當或應修正部分，應透過地方立法機關對該自治條例加以修訂，並非得由司法機關判決而命地方立法機關修訂上開自治條例，非屬司法權得予審究之範圍。是上訴人請求被上訴人為修訂自治條例之回饋區範圍，依法自應予以駁回。至上訴人另請求被上訴人自89年起追溯發給上訴人每人每年16,000元之回饋金，亦即失所依據，自亦應予以駁回。原判決所依據之理由雖與本院所認未盡相同，惟結果尚無二致，自無庸予以廢棄之必要，仍應予以維持。另上訴意旨固稱被上訴人所定之自治條例與「桃園縣龍潭鄉店子湖垃圾掩埋場回饋計畫執行自治條例」第2條規定相異，並與其上級自治團體之桃園縣政府所定之「桃園縣自治條例」相牴觸，應為無效乙節，惟桃園縣龍潭鄉所制定之「桃園縣龍潭鄉店子湖垃圾掩埋場回饋計畫執行自治條例」其位階與被上訴人制定之「八德市自治條例」相同，自無拘束被上訴人之效力，至上訴人主張被上訴人制定之「八德市自治條例」與「桃園縣自治條例」相牴觸部分為無效，惟本件上訴人既無權請求被上訴人為修改自治條例，已如前述，上訴人此部分主張，本院自無庸再予審酌，上訴人此部分之主張，亦難為其有利之認定，從而原判決將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項，判決如
主文。中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 葉 百 修法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
書記官 郭 育 玎