最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01823號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺灣省自來水股份有限公司代 表 人 徐享崑上列當事人間因請求補發薪餉等事件，上訴人對於中華民國94年6月8日臺中高等行政法院94年度訴字第109號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按上訴人原在被上訴人第四區管理處服務，於民國（下同）93年1月1日退休，並領得退休給付。事後其於93年3月29日基於下述理由，向被上訴人提出補發薪資及退休金差額之金錢給付請求（按第11職等年功薪7級710點計算其應給付之金額）。
⑴上訴人於83年遭被上訴人將其由職位第11職等年功薪3級
工程師降至第10職等年功薪6級，致上訴人自83年至90年間停留原薪未辦理考績升等。
⑵等到司法院釋字第483號解釋作成後，其解釋意旨指摘相
關公務人員任用法、公務人員俸給法及附屬法規規定，主管機關乃檢討修正該等相關規定。
⑶而被上訴人因此於91年度起，始改以第11職等辦理上訴人
年終考績，並依規定給予晉敘年功薪1級為第11職等年功薪4級。
而被上訴人受理後，於93年4月5日作成台水人字第09300094010號函答覆上訴人。而上訴人不滿其答覆，再向經濟部提出陳情，而由經濟部轉交被上訴人本諸權責處理。被上訴人因此再於93年5月17日作成台水人字第09300133120號書函，答覆上訴人稱：「其申請修正退休等級並補發差額案，業經同年4月5日台水人字第09300094010號函復在案及其敘薪、考績均依規定辦理」等語，而上訴人因此將上開函覆視為一「否准處分」，而於93年11月12日具狀提起復審。但被上訴人於同年月23日以台水人字第0930036500號函答覆上訴人稱：「其非保障法之適用對象，無法轉陳」云云。上訴人直接向公務員保障暨培訓委員會提起復審，惟遭以其非公務人員保障法之適用或準用對象，無法依據保障法之規定請求救濟，予以決定復審不受理。上訴人仍表不服，而直接向原審法院提起本件一般金錢給付之訴，請求被上訴人給付因違法將上訴人調降職務一等而生之下列薪資與退休金差額：
⑴83年至90年間短發之薪資金額計新臺幣（下同）257,080元。
⑵短付之退休金350,888元。
⑶以上本金合計607,968元，並請求及自93年3月31日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、而上訴人於原審起訴主張：上訴人經公務人員普考及格，臺灣省政府53年5月7日府人甲字第31135號令調委充前臺中市自來水廠機電工程員支四等最低級190元，服務期間依考績法於63、65年考績二次列甲等依法取得8職等（即簡薦委之6官等）升等之任用資格，不因公營事業未制定任用法律或因組織單位之變更而喪失原有公務人員資格之保障，有保障法第9條規定至明。況保障法第102條第1項第5款亦規定應各種公務人員考試錄取之人員亦有準用保障法之規定，是上訴人應有保障法之適用或準用。本件上訴人於83年任職於被上訴人之工程師，職位為第11職等，年功薪為3級，因被上訴人片面發佈人事命令，將上訴人降調補10職等年功薪6級職位工程師遺缺，致使上訴人自83年至90年間停留原薪，未辦理考績升級至11職等7級。嗣經88年大法官會議釋字第483號解釋違憲，上開影響考績晉級之法令自始無效，被上訴人遲至91年考績時再予上訴人晉升一級為年功俸4級。因被上訴人違法將上訴人調降職務一等，致83年至90年間之薪資短發計257,080元，退休金短付350,888元，合計607,968元。爰提起本件行政訴訟請求被上訴人應給付607,968元及自93年3月31日起至清償日止，按年息5%計算之利息等語。
三、被上訴人則以：上訴人於83年以第11職等工程師調任第10職等工程師，依行為時公務人員任用法第18條第1項第3款前段、公務人員俸給法第8條第2項及臺灣地區省（市）營事業機構人員遴用暫行辦法第12條第1、2項之規定，上訴人由第11職等工程師職務調任第10職等工程師職務，係屬同範圍低一職等之調任，依上揭規定調任後仍支相當原薪（第11職等年功薪3級）之第10職等年功薪6級，並依規定以第10職等辦理83年至90年考核，惟因已敘年功薪最高級（第10職等年功薪6級），考績結果均依規定不再晉敘。故於辦理83年至90年考績時，仍予維持第11職等年功薪3級（相當第10職等年功薪6級）。另退休金等級之核定係依據「臺灣省政府所屬省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」第3條規定，以上訴人退休時薪給係依91年年終考績結果第11職等年功薪4級650薪點計算平均工資，並據以核算發給退休金，並無不合，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依行為時公務人員任用法第18條第1項第3款前段、公務人員俸給法第8條第2項及臺灣地區省（市）營事業機構人員遴用暫行辦法第12條第1、2項規定，上訴人由第11職等工程師職務調任第10職等工程師職務，係屬同範圍低一職等之調任，調任後仍支相當原薪（第11職等年功薪3級）之第10職等年功薪6級，並依規定以第10職等辦理83年至90年考績，惟因已敘年功薪最高級（第10職等年功薪6級），考績結果均依規定不再晉敘。故於辦理83年至90年考績時，仍予維持第11職等年功薪3級（相當第10職等年功薪6級），被上訴人依行為時之法令所核定之職等，據以核發薪俸，並無不合。又依司法院釋字第483號解釋意旨，被上訴人依法得將高職等之上訴人調任為較低職等之職務，僅其所敘俸級已達調任職等年功俸最高級者，考績時不再晉敘，致高資低用人員縱於調任後如何戮力奉公，成績卓著，又不論其原敘職等是否已達年功俸最高級，亦無晉敘之機會，則調任雖無降級或減俸之名，但實際上則生類似降級或減俸之懲戒效果，與憲法保障人民服公職權利之意旨未盡相符，主管機關應對上開公務人員任用法、公務人員俸給法及附屬法規從速檢討修正，惟主管機關未就上開有關法規修正前，該法規並非無效。從而，被上訴人於上訴人調任後仍支相當原薪（第11職等年功薪3級）之第10職等年功薪6級，並依規定以第10職等辦理83年至90年考績，因已敘年功薪最高級（第10職等年功薪6級），考績結果均依規定不再晉敘。故於辦理83年至90年考績時，仍予維持第11職等年功薪3級（相當第10職等年功薪6級），並於退休時依法核算發給退休金，並無不合。從而，上訴人主張按其自行核算之等級，起訴請求被上訴人應給付83年至90年間之薪資短發計257,080元，退休金短付350,888元，合計607,968元，及自93年3月31日起至清償日止，按年息5%計算之利息，即為無理由，爰判決駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：公務人員保障法於85年10月16日公布施行，而上訴人係於51年經考試法、特種考試之任用人員，合於公務人員保障法第33條第1項第2款規定，自應受同法第15條規定之保障。原判決違反公務人員保障法第7條、第15條、第16條、第33條第1項第2款規定，顯然違法，爰請廢棄原判決，並命被上訴人給付上訴人607,968元及自復審申請書繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
六、本院按：㈠處理本案之先決問題為，上訴人與被上訴人間之本案爭訟標
的，行政法院有無審判權。而有無審判權之判斷，又可分為以下二個層次言之：
⒈首先必須從法理層次決定兩造爭議內容，在性質上，到底是私法關係，抑或是公法關係。
⒉而在爭議事項之公、私法定性決定以後，審判權限之劃分
並非即因此而固定下來。因為在法制沿革上，我國之公法爭訟制度發展較晚，很多本質上為公法爭議之事件均劃規民、刑事法院審理，所以審判權之劃分還須考量現行實證法之規定。
㈡而本案在性質上到底是公法爭議或私法爭議，又可依循以下之邏輯推理來說明。
⒈首先可以確定者，本案上訴人與被上訴人間之爭議，不屬
於受「公務人員保障法」直接規範之法律關係。茲說明如下：
⑴依公務人員保障法（下稱保障法）第3條之規定，其適
用之對象，以「法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員」為核心，擴及同法第102條準用該法之其他人員，而保障法第102條第3款所稱之「公營事業『依法』任用之人員」。從公務人員任用法第33條之規定觀之（即「公營事業人員之任用，均另以法律定之」），該條款所稱之「依法」，應係指依「法律」任用。而且依公務人員任用法任用之人員，原則上均須經銓敘部審定合格，始完成任用程序（少數因法律另有規定而例外不須送審定者有「交通事業人員任用條例規定中之員級、佐級、士級人員」），若未經銓敘部審定而任用者，即不受「公務人員任用法」之直接規範。
⑵目前部分公營事業仍未制定任用法律，僅以內部行政規
章進用人員，因此此等公營事業之從業人員即非屬依法律任用之人員，自非屬保障法所直接規範之人員。
⑶對以上之法律見解上訴人雖以文字及言詞予以爭執，但
從其表現在外之行為來觀察，卻可判斷實質上接受此等法律見解，因為若其認為本案之爭議事項受到保障法之直接規範，為何其不對公務人員保障暨培訓委員會所作成之「復審不受理」處分提起課予義務訴訟，反而提起一般金錢給付之訴，是以上訴人此等表現在外之作為足見其也認為本案不是直接適用「保障法」所規範之救濟方式。
⑷何況上訴人對以上法律見解之爭執，其爭執內容也與保
障法之規範本旨不符，而非對法律規範意旨之正確理解。按上訴人所爭執者，簡言之，不外是：
①其任職被上訴人組織所依據之「台灣地區省（市）營
事業機構人員遴用暫行辦法」，在立法沿革上，曾經考試院制定頒布，位階等同於法律，非屬「內部行政規章」。
②而被上訴人之組織沿革是由原來之機關組織，遞變為
現行公司組織，但股份仍為政府掌握，並未釋股，是其機關性格不應有改變。
③且上訴人進入被上訴人組織內服務，係基於參加國家
公務員考試及格（台灣省建設人員考試乙級人員機械科考試）之身分，且當時已取得任用資格，縱令事後被上訴人組織改制為公營事業，其已取得之地位亦應不受影響，如果受有影響，即應由國家給予補償。
但本院認為：
①上訴人任職被上訴人組織所依據之「台灣地區省（市
）營事業機構人員遴用暫行辦法」，在法制沿革上，從不曾以法律之位階出現，因此上訴人之任職被上訴人組織並不是「依法律任用」。
②國家決定變更部門組織形態的確會對任職該部門之人
員權益造成衝擊，但這並不表示國家因此即不能調整部門之形態，畢竟國家是為人民而存在，部門組織形態應否調整，必須取向國家整體利益。部門成員之權益固應在能力範圍內儘量維護，但絕非一定要繼續向後維持原狀。而且以上權益之調整在組織改造之時點即應完成，相關之爭議亦應在此階段即行處理完畢，不能事後再以調整過程有瑕疵為由，即將調整內容全盤否認，要求全面溯及既往，回復已終結之權利義務。
③所以任何在國家廣義公部門服務之成員，其退休時所
得享有之處遇，當然是以服務部門之最後組織結構所形成之權利義務為準，與其初始進入部門之資格或任用過程無涉。
⑸在此標準下，原審判決對此重要爭點置而不論，直接進入實體審查，其判斷形成之推論過程尚非妥適。
⒉但確定本案爭訟標的非屬「保障法」直接規範之法律關係
後，並不能當然推論本案非屬「公法爭議」，因為爭議是否為「公法爭議」，要視其爭議內容之事物本質而決定。⒊實則司法院釋字第305號解釋意旨已明示：「除了依公司
法第27條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用﹑定有官等，在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係」外，「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決」。而司法院大法官會議所作成之法律解釋，亦有拘束各級法院之效力，則依上開解釋意旨，本案實屬私權爭議，本應循民事訴訟程序解決，而上訴人逕行提起本件行政訴訟，即非合法，原審法院本應以裁定駁回其起訴，然其竟以實體判決駁回，其所持之理由自有違誤。
㈢然而原審判決結果仍與本院之終極判斷一致（同應駁回上訴
人在原審之訴），而依本院目前所持之法律見解，認為得以裁判結論之角度論斷上訴有無理由，故應認本件上訴人之上訴核無足採，原審駁回上訴人在原審之起訴，雖所持理由尚非妥適，但就最後之判決結論而言，尚無違法。上訴意旨求予廢棄，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 葉 百 修法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 9 日
書記官 阮 桂 芬