最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01958號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 周 羣 律師被 上訴 人 財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基
金會代 表 人 乙○○訴訟代理人 馬在勤 律師上列當事人間因戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金事件，上訴人對於中華民國94年6月24日臺北高等行政法院93年度訴字第2038號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於88年12月4日以其於39年5月初至同年10月期間內，因涉檢肅匪諜條例案件，遭限制自由於高雄左營之「左營大街海軍總部情報之情報隊」（下稱左營情報隊）、「鳳山海軍招待所」（下稱鳳山招待所）及南投縣名間鄉萬丹村、海軍總部軍法處看守所等處，復於39年11月起至40年4月期間內，遭限制自由於「海軍反共先鋒營」（下稱海軍先鋒營）（第2期）訓練處所，向被上訴人申請戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金。經上訴人以92年8月12日作成基修法癸字第4914號函復略以上訴人主張39年5月初至同年10月期間內遭限制自由該部之請求，查無具體資料足以證明上訴人當時涉及觸犯內亂罪、外患罪或戡亂時期檢肅匪諜條例等罪嫌，亦無上訴人於左營情報隊、鳳山招待所或軍法處看守所相關紀錄，否准上訴人主張39年5月初至同年10月期間內遭限制自由該部之請求；並對上訴人主張39年11月起至40年4月為止之期間內遭限制自由該部之請求，略以上訴人屬未經判刑者，依「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金核發標準」（下稱核發標準）第10條第2項第2款之規定，因其在限制自由期間內有領取薪資，應以40%計算其基數，而上訴人受限制自由期間為5個月又1日（39年11月1日起至40年4月1日），其40%為2個月又1日，可請求的基數為3，予以部分否准，僅給予上訴人按一般基數40%計算的金錢新台幣（下同）30萬元，而否准其全額補償之請求。上訴人對上開請求遭否准部分表示不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：㈠上訴人39年5月初至40年4月1日遭人拘禁期間從未支領任何薪資，況以當時情況如能僥倖逃脫一死，已是萬幸，焉有可能領取薪資？且海軍總部於上訴人查詢時亦稱上訴人相關資料均遭火焚毀，更無從證明上訴人領有薪資，原處分書認定上訴人有領取原有薪資，其認定顯有違誤。雖被上訴人關於訴願答辯中雖以依據海軍總司令部
（39）晃勁字第12072號訓令記載「核派海軍先鋒營第1期結業學員趙令熙等66員服務單位，薪給自10月1日起截支，希遵照並飭各員剋日前往分派單位報到」；該部（40）卯江佑黎字3869號訓令記載「核派海軍先鋒營第2期結業學員袁潤泉君等57員服務單位，薪給自4月1日起截支」以及吳子玉、張國權、巫興賓等人之陳述或資料，認上訴人於海軍先鋒營受訓期間尚領有全薪，為認定之依據。然查從海軍總司令（40）卯江佑黎字3869號訓令記載之內容，並無從證明上訴人於受羈押期間曾領有全薪，其訓令內容縱然存在，就何謂「薪給自4月1日起截支」之點亦無明確說明，究竟是海軍先鋒營停止支薪？或是原服務單位停止支薪？上訴人是否屬於袁潤泉等57人之一，均未見被上訴人加以調查，自不足以認定上訴人曾領有薪資。且上訴人原服務單位為海軍陸戰隊砲兵營上尉營附，認定上訴人領有薪資，究竟是在原單位發薪還是在先鋒營發薪？亦未見證明或釐清。又依海軍先鋒營人員來自海軍各單位之特質，本難造具薪餉名冊據以發放。且上訴人是在40年4月1日方才離開海軍先鋒營，此為被上訴人所是認，自不可能依據前述訓令於40年4月1日就開始停薪，原處分及訴願決定意旨顯有不當。且依據訴願決定書之內容，張國權係陳稱領有薪資12元；而巫興賓函稱按月領有薪資66元，顯然個人所領薪資不一，並非完全按照階級支領薪資。故無論吳子玉、張國權、巫興賓等人是否真正領有薪資，均不足以證明上訴人曾領有薪資之事實，更無從證明上訴人於受訓期間係領有全薪，被上訴人對此顯未盡調查之責任。㈢上訴人於海軍先鋒營受訓期間既未曾領有薪資，自應依據實際受羈押之5個月1天期間計算，應以6個基數為發放補償費之依據，就此部分被上訴人應再發給上訴人30萬元。㈣有關上訴人於39年5月份起至39年10月31日在左營情報隊、鳳山招待所與軍法處看守所遭受拘禁部分，有證人張子義出具證明書無疑，請傳訊張子義證明。且另有一林彬藩亦與上訴人有同樣之遭遇，林彬藩係於39年4月份移送至鳳山招待所，一周後移送至萬丹感訓隊，此有被上訴人92年12月5日基修法癸字第7073號函可參，足證上訴人所稱係於39年5月至9年10月在鳳山招待所與萬丹管訓隊之事確實存在。且按上訴人係與林彬藩同一時期被羈押於鳳山招待所，海軍總司令部既能查出林彬藩係於39年5月27日至39年7月20日遭羈押1個月又24天，當亦可查出上訴人遭羈押之實際日期2個月又10日，此顯係海軍總司令部怠忽職守或未據實回答，但從林彬藩之資料中即可窺知上訴人係於同一時期遭受羈押無誤。此部分上訴人共受限制人身自由長達6個月，依據核發標準第2條之附表，應以6個基數計算，被上訴人另應補償上訴人60萬元。㈤相關事證之提出及請求調查：⒈按依據國防部海軍總司令部94年4月4日海擘字第0940001948號函及所附之「海軍『戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件』中有關因『海軍反共先鋒營』、『鳳山招待所』、『各集〈管〉訓隊』事件肇生原因查證概要」，而訴外人劉釗於另案在臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）作證時亦明確證稱上訴人羈押於鳳山招待所、海軍先鋒營及未領取任何薪資之情形，此亦有當日訊問筆錄可參。⒉請求傳訊證人張子義、劉釗以證明上訴人確實於39年5月份遭受羈押於鳳山招待所內，且在海軍反共先鋒營期間均未領取任何薪資等語。為此，請求判決將訴願決定及原處分均撤銷；命被上訴人應作成再行給付上訴人90萬元之行政處分。被上訴人則以：㈠本件被上訴人以依據國防部財務中心91年2月6日拓捷字第0696號函，略以國軍新財務制度始於41年7月1日才由財務收支機構直接發放，之前官兵薪餉係採委任經理制，經費由各部隊自行核結，主管機關取得領據即可核銷等語。海軍總司令部（39）晃勁字第12072號訓令記載，核派海軍先鋒營第1期結業學員趙令熙等66員服務單位，薪給自10月1日起截支，希遵照並飭各員剋日前往分派單位報到；該部（40）卯江佑黎3869號訓令記載，核派海軍先鋒營第2期結業學員袁潤泉等57員服務單位，薪給自4月1日起截支，各單位主管應將分派各員服務成績於屆滿3個月後，詳加考核具報，希遵照，並飭各員剋日前往分派單位報到。所謂自10月1日起截支，自4月1日起截支，應係指該員在調訓期間之薪餉，仍係由該受訓學員原服務單住（或海軍先鋒營）核發，迄結訓分派新戰時，原單位（或海軍先鋒營）即應截止支薪而言。另案申請人吳子玉（海軍先鋒營第2期）家屬，亦提出登載吳君在海軍先鋒營受訓期間，領有薪餉之補給證；黃海良（海軍先鋒營第3期）函稱：其於該營辛訓期間，確有依階級區別領取薪資。張國權（海軍先鋒營第2期）函稱：在管訓及海軍先鋒營期間均領有薪資12元。張立中（海軍先鋒營第1期）陳稱：在馬公孔廟、菜園拘禁及海軍先鋒營受訓期間，各人都按當時階級支領薪資。蔡凌功（海軍先鋒營第3期）陳稱：在受訓期間照原階領薪。巫興賓（海軍先鋒營第3期）函稱：受訓期間仍按軍中階級之薪資，按月照發66元。李文泰（海軍先鋒營第2期留訓至第3期畢業）函稱：受訓期間每月領支之薪俸，是由先鋒營代領發給等情，足證海軍先鋒營受訓期間，學員應曾受領原薪資，乃決議上訴人在海軍先鋒營期間應接40%比例計算限制人身自由2月1日，補償基數：3個，金額：30萬元，原處分並無不妥。㈡另上訴人訴稱自39年5月起至同年10月4日止，先後羈押在左營大街情報處、海軍鳳山招待所及軍法處看守所云云，經被上訴人函詢國防部海軍總司令部92年1月7日海擘字第92000063號書函查復，並無上訴人於左營大街情報隊、鳳山海軍招待所或軍法處看守所相關紀錄，要難僅以所舉張子義出具之證明書，而認所陳屬實，所訴核不足採。至被上訴人就林彬藩案所為決議，係屬另案，不得執為本案之論據等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例（下稱補償條例）之制定，其事實背景乃是考慮到：已往國家在戒嚴時期，法治不彰。又基於國家安全之過度重視，以致於在審理內亂、外患或戡亂時期檢肅匪諜條例等罪嫌之刑事案件時，未能嚴格遵守正當法律程序，其判決結果之正確性往往受到社會大眾之高度懷疑。事後回顧此等歷史，政府自承定罪之案件中有不少冤曲存在，造成對涉案被上訴人人權之重大侵犯。為了補救已往之錯誤，因此有平反、回復此等定罪被上訴人名譽及損失，並兼及撫慰其等家屬心靈傷痛之義務存在。然而處理一個時空深遠、人數眾多的歷史事件，必須有效率上的考量，個案式的司法再審手段並不可行。只能另闢途徑，由一個不具行政色彩，立場超然的「財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會審查小組」（下稱「審查小組」），以行政上之書面審查代替司法之實質審理，並用組織成員之公正性來確保其實質決定之正確性。所以審查小組的審查決定在接受司法審查時，應類推適用行政法理上之「判斷餘地」理論，法院只能審查其「組織是否合法性」、「正當程序是否踐行」、「決定之作成有無重要資料漏未審酌，有無遵守『戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例』第8條第1項第2款」所要求之審查標準」或「基於與決定本身無關因素作成決定」等之程序違法事由，而不能就判斷本身之正確性為實質認定。當然更不能替代基金會或審查小組之功能，利用法院之言詞辯論程序，就原刑事案件重為審理。是類似案件之請求權人不可以要求法院調查審查小組所未接觸之證據資料，只能指明那些書面資料客觀存在，卻沒有經過調查，而要求重新斟酌此項書面資料。否則，此等作法如被允許，無疑是由行政法院來行使刑事案件之再審程序，而顯然背離了立法之原始設計。㈡本件有關上訴人於39年5月初至同年10月期間內遭限制自由部分之爭議，涉及是否符合請求補償構成要件之判斷。依上所述，應有判斷餘地法理適用之餘地，上訴人不能要求原審在審查小組已斟酌之書證外，另行傳訊證人進行調查，也不能引用94年4月13日臺北地院制作劉釗訊問筆錄據為證明待證事實之證據資料。㈢有關上訴人於39年11月起至40年4月為止期間內遭限制自由部分之爭議，固然在原審實質審理範圍內，但是即使上訴人主張為真正（即上訴人在海軍反共先鋒營期間未支薪），但依核發標準第10條第2項第2款之規定，其補償基數是以同核發標準第2條附表1之標準規定基數的50%計算，則計算結果為2月又16日，仍然是補償3個基數，是以上訴人上開期間內有無支薪，對本件補償結果不生影響等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張略謂：㈠行政機關就不確定法律概念及某些性質之事件，固然享有「判斷餘地」，但並非表示完全排除司法審查。行政機關行使判斷餘地權限之際，倘未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，即屬違法，行政法院自得予以撤銷，此有最高行政法院92年度判字第904號判決意旨可參。另依最高行政法院93年度判字第1588號判決意旨：「惟主管機關之判斷所根據之事實，是否符合論理法則或經驗法則，原審法院有衡情斟酌之權，如經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認為主管機關判斷受處分人違法事實所憑之證據，有取樣不當或所引數據有運算上之顯然疏失，而為主管機關據為判斷之基礎者，其所為之處分即有適用法規不當之違法，此與不確定法律概念應否尊重主管機關相當程度之判斷餘地無涉。」足見行政機關作成行政處分之具體基礎事實，應不在「判斷餘地」之概念範圍內。是對於作成行政處分之具體事實認知有無錯誤或是有無違背論理法則或經驗法則，行政法院對此即得為審查，此與不確定法律概念應否尊重主管機關相當程度之判斷餘地無涉。㈡本件爭執乃在於上訴人是否受拘禁在監獄、看守所或與之相當之處所以及受拘禁期間是否領有薪資等，均屬於事實之爭議，並無多種價值判斷之可能，依前所述，並無判斷餘地之適用。且自補償條例之規定內容以觀，實無從認定立法者具有授權被上訴人自行判斷上訴人是否受拘禁在監獄、看守所或與之相當之處所以及受拘禁期間是否領有薪資等，足認被上訴人就前揭事實之認定應無「判斷餘地」可言。又依行政訴訟法第125條第1、2項規定，亦可見行政法院對於作成行政處分之基礎事實，有審查之權利與義務。若是謂行政機關賴以作成行政處分之基礎事實亦屬於「判斷餘地」之範圍內，則行政法院將對於行政處分喪失事實上審查之權利而僅能就行政處分所適用法律上予以審查，上揭行政訴訟法第125條之規定將形同具文。是原審判決援引有關「判斷餘地」為其判斷之依據，其適用法規顯有錯誤。㈢上訴人於原審所提出訴外人劉釗於另案在臺北地院作證之證詞筆錄（影本見原審94年5月3日準備書狀所附證物七），依據行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條規定，應推定為真正，足證上訴人羈押於鳳山招待所、海軍先鋒營及未領取任何薪資，對此原審判決亦有適用法規錯誤之情。請求將原判決廢棄改判或發回等語。
五、本院查：㈠按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。㈡次按「為戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者，於解嚴後不能獲得補償或救濟，特制定本條例補償之。」「受裁判者之補償金額，以基數計算每一基數為新台幣10萬元，最高不得超過60個基數。
．．．。前項補償金之標準、申請、認定程序及發放事宜，由基金會擬訂後報請行政院核定之。」「有下列情形之一者，得於修正後本條例第2條第4項之規定期限內，準用本條例規定申請給付補償金：一、．．．三、於民國37年12月10日起至動員戡亂時期終止前，因涉嫌觸犯內亂罪、外患罪或戡亂時期檢肅匪諜條例，遭治安或軍事機關限制人身自由而未經起訴、未經不起訴處分、經不起訴處分、未經裁判或受裁判者。」為補償條例第1條、第5條及第15條之1第3款所規定。又「本條例第15條之1第3款所定遭治安或軍事機關限制人身自由者，其應補償之期間，依下列規定計算，其補償基數，準用第2條至第8條之規定。但已依其他法律受有補償或賠償者，應予扣除之：一、拘禁在監獄、看守所或與之相當之處所者，以100%計算。二、拘禁在前款以外之處所未支領薪資者，以50%計算；支領部分薪資者，以45%計算；支領原薪者，以40%計算。三、受軟禁未支領薪資者，以25%計算；支領部分薪資者，以22.5%計算；支領原薪者，以20%計算。」為核發標準第10條第2項規定甚明。㈢立法者為求規範之普遍適用而使用不確定法律概念者，觀諸立法目的與法規範體系整體關聯，若其意義非難以理解，且所涵攝之個案事實為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則不相違背。惟法律所規定之構成要件事實，常使用不確定法律概念，因此在涵攝事實關係時，可能發生多種不同意義(例如在海軍先鋒營受訓是否相當於在監獄、看守所拘禁)，但其中只有一種符合立法本意，係屬正確，因為只有一種正確，故法院對於不確定概念，原則上並非不可加予審查；行政機關將抽象之不確定法律概念經由解釋，而具體化的適用於特定事實關係，例如專業性及獨立性委員會所作之決定等事項，應認為行政機關有相當之判斷餘地，並受法院之尊重，除因有瑕疵裁量之情形，已影響裁量處分之合法性外，行政法院原則上不予審查，蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作之處置，在法律上之評價本屬相同，僅發生適當與否之問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜逕行進入第一線直接行使本行政機關之審查權限，乃屬當然。本件有關補償條例之制定、補償之構成要件及是否合乎補償要件之審查方式，有其時空背景及現實之考量而不得不然，原判決於理由欄已反覆闡述甚詳。原審從而認定審查小組決定在接受司法審查時，應「類推適用」行政法理上之「判斷餘地」理論，並說明此等審查方式可能不夠精準，無法讓公平徹底實現，惟如每件均以耗費大量人力、物力之方式，投入5、60年前往事之調查，並要求依司法程序以舉證分配之法則，探究必定無法全然明確呈現之事實，則補償之即時性與審查之便利性將無法兼顧。所謂「判斷餘地」概念之類推適用，僅係原判決說明司法審查對於審查小組之審查程序、方式及決定所能介入之程度，並非完全不能介入審查，則上訴人主張有關行政機關對於做成行政處分之具體基礎事實，應不在「判斷餘地」之概念範圍內，原審判決引用有關「判斷餘地」之概念為其判決之基礎，做成行政處分之具體事如行政機關認知錯誤或違背論理法則或經驗法則，行政法院對此即得審查云云。與原審判決上開論述，本非完全相悖，審查小組認定之基礎事實是否依上開定規定而為，原審實已介入審查並說明其審查之深度及理由，上訴人所主張之事實與審查小組認定之事實縱有不同，實係兩造對證據取捨及證據之證明力之見解歧異所致。是於原審本件上訴人雖堅稱前於39年5月初至同年
10 月遭限制自由之期間內並未領取薪資乙節，被上訴人引據國防部財務中心91年2月6日（91）拓捷字第0696號函及海軍總司令部（39）晃勁字第12072號、（40）卯江佑黎3869號訓令記載，且同為海軍先鋒營第2期之另案申請人吳子玉家屬所提出登載吳君在海軍先鋒營受訓期間，領有薪餉之補給證；另前曾在海軍先鋒營受訓之黃海良、巫興賓(第3期)、張國權(第2期)、李文泰(第2期留訓至第3期)均函稱：其等於該營受訓期間，確有依階級區別領取薪資。復有海軍先鋒營受訓之張立中(第1期)、蔡凌功(第3期)陳稱：在海軍先鋒營受訓期間，各人都按當時階級支領薪資。足證海軍先鋒營受訓期間，主張上訴人於海軍先鋒營應曾受領原薪資。原判決就此部分之爭議於判決理由欄既已說明：有關上訴人於
39 年5月初至同年10月期間內遭限制自由部分之爭議，應有上述類推適用判斷餘地法理適用之餘地，審查小組既已依職權調查上訴人有無於上開期間在左營情報隊、鳳山招待所或海軍總部軍法處看守所遭受非法拘禁或限制自由之情事，並斟酌相關之書證，上訴人要求行政法院另行傳訊證人進行調查，自無必要；另上訴人所引用94年4月13日台灣台北地方法院制作劉釗訊問筆錄據為證明待證事實之證據資料，亦難為認定上訴人有利之論據，從而認此部分上訴人在原審之主張為不可採。至於有關上訴人於39年11月起至40年4月為止遭限制自由期間內，是否支領薪俸部分之爭議，原判決除認同被上訴人之上開主張外，另說明依核發標準第10條第2項第2款之規定，其補償基數是以同核發標準第2條附表1之標準規定基數的50%計算，則計算結果為2月又16日，仍然是補償3 個基數，是以上訴人上開期間內有無支薪，對本件補償結果實不生影響，而認上訴人此部分之主張亦為無理由，進而維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。如前所述，原判決於理由欄已明確詳述其得心證之理由，認事用法與上開補償條例及核發標準等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。㈣至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
書記官 王 福 瀛