最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01960號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 林石猛律師
蔡坤展律師丙○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 乙○○上列當事人間因退休事件，上訴人對於中華民國94年5月3日臺北高等行政法院93年度訴字第709號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原任行政院勞工委員會職業訓練局南區職業訓練中心（下稱南區職訓中心）副訓練師，其屆齡退休案前經被上訴人91年5月7日部退4字第0912142759號函審定自00年0月00日生效，並按84年7月1日退撫新制施行前、後任職年資11年、7年15天，核給月退休金百分之55及百分之15，另依公務人員退休法（下稱退休法）第16條之1第5項、第6項規定核給月補償金百分之二，及一次補償金3個基數在案。嗣被上訴人以上訴人自45年5月至73年6月曾任臺灣機械股份有限公司（下稱臺機公司）評價機械繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師、主任教師年資，計28年6個月，業依「經濟部所屬事業人員退休撫卹資遣辦法」（下稱經濟部退撫辦法）第15條第1款領取保留年資給與及公、自提儲金，依退休法第16條之1暨其施行細則第13條規定，上訴人此次退休於退撫新制施行前舊制年資最高僅得再採計1年6個月，新、舊制年資合計最高僅得再採計6年6個月，因合於採計年資未達15年，無法擇領月退休金，被上訴人前開91年5月7日函之退休核定有誤，即先以92年7月11日部退2字第0922254015號書函通知應予更正並辦理重行審定退休年資。上訴人不服，提起復審，被上訴人復以92年8月29日部退2字第0922270849號函撤銷前開92年7月11日更正書函及91年5月7日退休核定函所核定之退休金種類、年資及核定給與等3部分，並請上訴人再補送年資採計切結書，辦理重行審定。另依公務人員保障法第44條第2項規定，以92年9月15日部退2字第0922274031號函知公務人員保障暨培訓委員會並副知上訴人。上訴人不服被上訴人92年8月29日及同年9月15日書函，提起復審，經復審決定「有關銓敘部92年9月15日部退2字第0922274031號書函部分，復審不受理；其餘復審駁回。」，上訴人對被上訴人92年8月29日部退2字第0922270849 號函撤銷前開92年7月11日更正書函及91年5月7日退休核定函所核定之退休金種類、年資及核定給與等3部分所為之處分及該部分之復審決定不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：㈠上訴人依公務人員退休法第5條第1項第1款之規定屆齡退休並經被上訴人以91年5月7日部退4字第0912142759號函核准退休在案，然被上訴人嗣後以92年8月29日部退2字第0922270849號函「撤銷」原核定退休之授益處分，其撤銷理由見解實為謬誤，茲說明如下：⒈倘公務人員已領取退休給與或資遣給與而再任或轉任公務人員時，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算，否則如未區分已否領取退休或資遣給與之情形而一概併計年資，即有公務人員退休法第16條之1第1項與同法施行細則第13條第1項，母法與子法互相牴觸之疑義。⒉被上訴人未提出確實之法律或法律明確授權之命令，藉以佐證其論點，僅以施行細則第13條之立法說明，憑己意解釋認定依該施行細則之規定須合併計算公務人員領取退離給與前後之年資。惟依施行細則第13條第1項之文義解釋，皆不可能推導出如被上訴人認定之結論，而同條第2項僅係規範退休金基數之限制，而非公務人員年資之限制，二者實屬有間。⒊上訴人任職之南區職訓中心於73年7月1日由經濟部改隸為內政部管轄，並經留用於該職訓中心，上訴人並依經濟部退撫辦法領取保留年資給與及公、自提儲金，核其性質實屬資遣費，依經濟部退撫辦法第28條之規定「退休、資遣人員再任各機構人員或公職時，無庸繳回已領之退休金、資遣費，其退休、資遣前之工作年資，於重行退休、資遣或計算撫恤金時不予計算。」㈡退萬步言，縱認被上訴人撤銷處分之見解為是，惟：⒈上訴人於46年5月起至58年6月止擔任台機公司臨時繪圖工，其工作屬性與行政機關約聘僱人員及公務人員等並非相同，而係國營事業依當時技工人員短缺僱用之臨時職工，並於在職期間參加勞工保險，上訴人非公務人員退休法第2條規定之依公務人員任用法律任用之現職人員，從而上訴人自46年5月至58年6月擔任工友之年資不得計入上訴人於91年7月退休時之公務人員年資。⒉上訴人退休時之公務人員年資，縱如被上訴人撤銷處分所認自58年6月起算，至91年6月30日止，僅33年之年資，並未逾越公務人員退休法第16條之1規定於退撫新制施行前後累計最高採計35年之限制。⒊上訴人於73年6月領取經濟部保留年資給與及公、自提儲金後，於同年7月1日再任內政部南區職訓中心實作教師一職。勞動基準法係於73年7月30日公布施行，而上訴人於73年6月30日領取資遣費時無從適用勞動基準法有關工作年資之規定，故須適用經濟部退撫辦法第28條之規定，上訴人重行退休時之工作年資應自再任內政部南區職訓中心實作教師時起算，核其退休年資於公務人員退撫新制施行前後與被上訴人91年5月7日部退4字第0912142759號函所核定之年資並無不符，被上訴人92年8月29日部退2字第0922270849號函之撤銷處分，其認事用法顯有錯誤。㈢本件系爭被上訴人撤銷處分係剝奪上訴人依法辦理退休、請領退休金之權利，被上訴人依行政程序法第102條於為行政處分前應給予上訴人陳述意見之機會，且被上訴人並無同法第39條規定及第103條得不給予陳述意見機會之情形，被上訴人亦未決定舉行聽證，故被上訴人未先給予上訴人陳述意見之機會而逕行作成剝奪上訴人依法退休及請領退休金權利之行政處分，顯係一程序上有瑕疵而得撤銷之違法行政處分。另依行政程序法第114條規定，應給予當事人陳述意見之機會已於訴願程序終結前給予者，違反程序規定之行政處分之瑕疵即得補正，惟被上訴人不但事先未予上訴人陳述意見之機會，且於為處分後，上訴人復審程序終結前；亦未事後給予陳述意見之機會，故系爭違反程序規定之行政處分，其瑕疵並未補正而仍為一違法之行政處分。㈣查被上訴人依法核定上訴人屆齡退休案之授益行政處分係屬令人民信賴之國家行為，亦非屬無效之行政處分，自堪認為信賴之基礎。上訴人因信賴被上訴人之授益處分，除按月領取月退休金外，另將所領得之退休金、公保之養老給付等悉數存入銀行，被上訴人將系爭處分撤銷，上訴人將損失退休金及公保養老給付，上訴人實已因信賴而展開具體之信賴行為，且此信賴表現行為與信賴基礎具有因果關係。而上訴人並非基於惡意詐欺、脅迫或其他不正當方法而獲得行政處分，無因故意或過失做不正確或不完全之報告而得行政處分，更無已明知或因重大過失而不知公務人員退休法及同法施行細則之規定，上訴人此一信賴自應予以保護。次查，「公益」與「私益」之間，並非完全囿於公益優先私益之觀點，法律上所稱公益，亦非抽象屬於統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益之總和，而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想整合之狀態，公益判斷是否正確，不能任憑國家機關之主觀，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之。被上訴人之撤銷處分不外乎認為上訴人再任公務人員退休不符合公務人員退休法第6條規定而已，並非所稱「公共利益重於私益」。就被上訴人於核定上訴人退休處分後又另「撤銷」上訴人之退休處分，顯然與公益概念根本無關。上訴人就其信賴保護原則之利益，則為該退休案件之具體個案，並非退休制度之通例，所以不致於破壞國家之退休制度。因此，本件有關上訴人之信賴保護之利益，顯然較行政處分撤銷或變更所欲維護之公益更值得保護，被上訴人於無行政程序法第123條就合法授益處分得予以廢止之例外情形下，「撤銷」前已核定退休之合法授益處分，該撤銷處分係違反人民信賴保護原則之行政處分，為違法之行政行為。為此求為撤銷原處分及復審決定之判決等語。
三、被上訴人則以：㈠依據84年7月1日修正施行前之公務人員退休法第6條第2項規定、同法施行細則第12條第2項規定，以及84年7月1日修正施行之公務人員退休法第6條規定、同法第16條之1第1項規定、同法施行細則第13條規定及其立法說明，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制。亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受公務人員退休法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制。㈡上訴人自45年5月至73年6月曾任臺機公司評價十等機電繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師及主任教師之年資（計28年2個月），前已依「經濟部退撫辦法」第15條第1款規定領取保留年資結算給與或領取公、自提儲金。依前開規定，上訴人該已領取保留年資結算給與及公、自提儲金之年資，自應與本次退休年資合計受公務人員退休法第6條及第16條之1第1項所定最高年資採計標準之限制。被上訴人92年8月29日以部退2字第0922270849號函於法並無違誤。㈢現行公務人員退休法第16條之1第1項之規定，係指公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資均應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意，如再任之公務人員重行退休時，得不受有關「年資採計上限」規定之限制，無異鼓勵公務人員提早退休領取退休金後，另尋求再任機會，以謀取更多利益，顯非公務人員退休法之立法本意，且對於舊制年資連續服務超過30年而未辦理退休者，亦有欠公允。又被上訴人於68年10月9日即曾以（68）台楷特3字第34149號函釋規定略以，關於公務人員退休法施行細則第12條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。且有關曾任行政機關技工、工友已領退職給與之年資，於轉任公務人員辦理退休時，依規定均應受前開年資採計上限之規範，是以，上訴人曾任公營事業機構人員並依「經濟部退撫辦法」規定支領相當退離給與之年資，亦應受前開年資採計上限之限制。㈣考試院依據法律授權訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，且無逾越法律授權訂定之範圍。又前行政法院對於公務人員類此個案，亦曾作成「上開公務人員退休法施行細則對於限制再任人員退休年資採計之規定，與法律規定並無牴觸，且有事實需要，亦應予以適用」之判決，例如行政法院82年度判字第1252號判決、84年度判字第1196號判決等，附為敘明。㈤被上訴人92年8月29日撤銷函係依據公務人員退休法及相關規定，以及上訴人任臺機公司評價十等機電繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師及主任教師之客觀情事所為之處分，依行政程序法第102、103條規定，自得不予相對人陳述意見或舉行聽證之機會，逕為處分。㈥上訴人原退休核定函與公務人員退休法及其施行細則相關規定不符，即屬違法之行政處分，自有行政程序法第117條有關違法行政處分撤銷之適用。又違法授益性之處分得否撤銷，依法理而言，應視其公益與信賴保護間衡量結果而定，如受益人無信賴不值得保護之情形且維持違法授益性行政處分之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，原處分機關原則不應予撤銷；反之，行政機關即得依規定撤銷。依據法務部91年1月24日法律字第0910700023號函釋，信賴保護原則之「信賴表現」要件，係指國家行政之相對人須認識國家機關之行為外，並必須為一定之「處置行為」。上訴人依被上訴人91年5月7日部退4字第0912142759號退休審定函，雖具有信賴基礎，惟以月退休金之給與並非一次給與，而係屬繼續性之授益處分，且其係屆齡命令退休，退休年資採計之多寡，及是否核給月退休金，均不構成其是否退休之影響因素，且其已領之退休金，依其起訴狀所陳，係悉數存於銀行中，並未有投資等行為，自難成就信賴保護原則之要件，又按公務人員退休年資採計事涉公務人員退休法秩序及整體公務人員權益之衡平，且其新制施行前年資之退休金來源，亦由政府編列預算支付，政府預算來自於全體納稅人之稅收，應屬公共利益無虞，其所欲維護之公益自然大於維持該違法處分所維護之私益。因此，被上訴人92年8月29日部退2字第0922270849號函撤銷其退休金種類、年資及核定給與等3部分，於法並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人原任南區職訓中心副訓練師，於91年7月16日屆齡退休，其退休案經被上訴人按其申報以91年5月7日部退4字第0912142759號函，核定為新制施行前年資11年、施行後年資7年1個月。嗣被上訴人因另案發覺，上訴人45年5月至73年6月任職臺機公司及經濟部南區職業訓練中心之年資，計28年2個月，業經依經濟部退撫辦法第15條第1款得予資遣規定，分別採計領取保留年資結算給與及公、自提儲金，有上訴人簽名蓋章之公務人員退休（職）事實表詳載附原處分卷可稽，並為上訴人所是認。乃依84年7月1日修正施行之退休法第6條、第16條之1及同法施行細則第13條規定，認退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受退休法採計最高標準35年之限制，上訴人自45年5月至73年6月止之年資，既已依經濟部退撫辦法規定領取保留年資結算給與及公、自提儲金，則該段年資於此次退休時，即應合併計算受最高採計年資之限制。被上訴人前於91年5月7日函對上訴人之退休核定，未審及上訴人前曾由公庫支給資遣給與之事實，與84年7月1日修正施行之退休法第6條、第16條之1及同法施行細則第13條規定即有未合，自屬違法之行政處分。㈡依行政程序法第117條規定，對於違法之行政處分，於法定救濟期間經過後，除撤銷對公益有重大危害者或受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者外，原處分機關得依職權為一部或全部之撤銷。被上訴人原核定上訴人退休案與公務人員退休法及其施行細則相關規定不符，係屬違法之行政處分，已見前述，自有行政程序法有關違法行政處分撤銷之適用。又違法授益性之處分得否撤銷，依法理而言，應視其公益與信賴保護間衡量結果而定，如受益人無信賴不值得保護之情形，且維持違法授益性行政處分之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，原處分機關原則不應予撤銷；反之，行政機關即得依規定撤銷。一般而言，信賴保護原則之適用通常須符合下列要件：⒈須有信賴基礎：須有足以引起當事人信賴之國家行為，例如行政處分、法規命令。⒉信賴表現：當事人因信賴該國家行為而展開具體信賴行為，且該信賴行為與信賴基礎間須有因果關係。⒊信賴值得保護：例如於授益處分當事人無行政程序法第119條所定各款情形之一者（法務部91年1月24日法律字第0910700023號函釋參照）。上開信賴保護原則之第2要件「信賴表現」係指國家行政之相對人，須認識國家機關之行為外，並必須為一定之「處置行為」，這些處置行為包含信賴機關之承諾而為投資行為或其他生活之安排，或財產之運用等行為，所以信賴保護原則之主張與援用，除需主觀上存在有國家（對外）行為之認識外，人民在客觀上亦需有一定之處置行為。易言之，主張信賴保護者須有已生信賴之事實表現，始足相當，信賴基礎與客觀上表現信賴動作，兩者缺一不可。司法院釋字第525號解釋稱：「倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。」，本件上訴人依被上訴人91年5月7日部退4字第0912142759號退休審定函，雖具有信賴基礎，惟以月退休金之給與並非一次給與，而係屬繼續性之授益處分，且其係屆齡命令退休，退休年資採計之多寡，及是否核給月退休金，均不構成其是否退休之影響因素，且其已領之退休金，依其起訴狀所陳，係悉數存於銀行中，並未有投資等行為，自難成就信賴保護原則之要件。又按公務人員退休年資採計事涉公務人員退休法秩序及整體公務人員權益之衡平，且其新制施行前年資之退休金來源，亦由政府編列預算支付，政府預算來自於全體納稅人之稅收，自屬關係公共利益，所欲維護之公益自然大於維持該違法處分所維護之私益。從而，被上訴人92年8月29日部退2字第0922270849號函撤銷其退休金種類、年資及核定給與等3部分，於法並無違誤，上訴人主張其有信賴保護利益，被上訴人不得予以撤銷云云，自屬誤解法律。㈢末查，本件被上訴人92年8月29日撤銷函，係依據公務人員退休法及相關規定，以及上訴人任臺機公司評價十等機電繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師及主任教師之客觀情事所為之處分，依行政程序法第102條、第103條規定，尚非必須予相對人陳述意見或舉行聽證，即逕為處分，上訴人指其為違法，亦屬無據等由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠「退休金之給與方式」與「退休金基數之計算」核屬不同事務，公務人員退休法第6條第2項、第3項及同法第16條之1所稱最高採計35年之限制，係就「退休金基數之計算」而言，不得以此限制上訴人依法得選擇退休金給與方式之權利。原處分之認定核屬合法，被上訴人卻以撤銷方式終結該合法處分之效力，原審不查，已有判決適用法則不當之違誤。⒈公務人員支領退休金之方式，悉依公務人員退休法第6條第1項規定為之，於該條確定退休金之給付方式後，再按其給付方式「一次退休金」或「月退休金」，依同條第2項及第3項之規定計算退休金之基數。因此，應先計算退休人員退休年資，以依公務人員退休法第6條第1項認定其所得選擇之退休金給付方式後，再按其所應適用之退休金給付方式，依公務人員退休法第6條第2項、第3項規定，計算退休金支領之基數。故公務人員退休法第6條第2項、第3項所定最高35年之限制，係專指「退休金基數之計算」而言。因此，必先核定公職人員之「任職年資」以認定退休金給與方式，再依該任職年資計算應發給之「退休金基數」，其後始有是否超過任職年資「最高35年」及最高給與「53個基數」之問題，合先敘明。⒉今上訴人之任職年資就再認南訓中心副訓練師之日起算，均已達15年以上，依公務人員退休法第6條第1項規定，上訴人自得選擇以月退休金方式給與。
再者，依同條第3項就月退休金之計算方式，上訴人之任職年資尚未超過35年，且應領取之退休金百分比亦未超過法定上限，被上訴人於91年5月7日以部退4字第0921142759號函所核定之退休年資及退休金內容，即於法有據。⒊查被上訴人將「保留年資結算給與」及「公、自提儲金本息」之年資，依據公務人員退休法第6條第2項、第3項以及同法第16條之1規定，認定為「退休金基數」計算基礎之年資，有所違誤。公務人員退休法第6條第2項、第3項以及同法第16條之1規定所定最高35年及公務人員退休法84年1月28日修正公布前30年之限制，係就任職年資計算所得之「退休金基數」，未有任職年資之核定，何來「退休金基數」之認定？且該限制係就退休金之給與數額為上限限制，與任職年資並無何關聯，被上訴人以最高「退休金基數」年數限制，作為限制再任公職後任職年資之計算之依據，於法無據。㈡公務人員退休法施行細則第13條第2項規定，已增加公務人員退休法所無之限制，違反法律保留原則，不得作為主管機關作成處分之依據，原審判決仍以前揭規定作為判決之依據，已有適用法則不當之違誤：⒈最高行政法院90年度判字第1372號判決曾指出，公務人員退休法第13條所謂「其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，係指已領退休金給與之再任公務人員者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，其退休前之任職年資不予計算。⒉公務人員退休法施行細則第13條第2項規定，對再任公務人員重行退休時，仍合併其前已退休之年資計算，以限制其最高年資，核與公務人員退休法第13條規定不予計算其前已退休之任職年資意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，而增加母法所無之限制，損及再任公務人員重行退休時之權益。⒊再者，公務人員退休法施行細則第13條第2項規定，僅以申請退休之公務人員於再任前是否已領取再任前任職年資之退休金等相類給付，作為是否得就再任公職之任職年資領取退休金，顯係將與退休金給付目的無關之因素納入考量，亦有違反不當連結禁止之行政法原則。且依公務人員退休法退休者，如再任公務人員時，其退休前之任職年資，於重行退休時，應否合併其以前退休之年資並受同法第6條及第16條之1第1項所定最高標準之限制，因事涉公務人員依公務人員退休法所得請領退休金之權利，核屬法律保留事項，自應有法律之依據，始得加以限制。⒋經查，被上訴人將上訴人73年6月前之工作年資，納入本次申請退休案之任職年資中計算，並依公務人員退休法施行細則第13條第2項之規定重新核定上訴人得請領退休金之權利，已有違於公務人員退休法之規定，並損及上訴人之權益甚明。次查，基於法律保留原則，公務員退休法所得請領退休金之權利，核屬嚴格法律保留事項，自應有法律之明確授權，始得就法律已明確規範之事項加以限制，原審判決已違反法律保留原則。㈢退休年資之計算應依法律規定為認定，主管機關就上訴人再任公務人員前之年資是否併計所為之表示，不得成為上訴人法定退休年資之計算依據：退休年資之計算應依法律規定為認定，經濟部退撫辦法第28條既已規定，退休、資遣人員再任各機構人員或公職時，其退休、資遣前之工作年資，於重行退休、資遣或計算撫卹金時，應不予計算。縱行政院勞工委員會基於保障上訴人之退休年資之目的，以89年1月29日台88勞人二字第0056853號函釋將上訴人已領取「保留年資結算給與」及「公、自提儲金本息」之年資保留併計為退休年資，此亦僅屬行政院勞工委員會單方之決定，屬行政命令之性質，被上訴人於認定上訴人之退休或任職年資時，仍應依據法律規定為之，以符依法行政原則。㈣被上訴人作成原核定處分時，未考量處分相對人信賴利益之保護，原審判決復機械式的操作信賴利益保護原則，有適用法則不當之違誤：被上訴人就上訴人退休案之原核定，並未加計前已領取「保留年資結算給與」及「公、自提儲金本息」之年資，符合經濟部退撫辦法第28條規定，並無違法。被上訴人就原核定即無行政程序法第117條之撤銷權。再者，上訴人就被上訴人原核定之內容，亦有信賴保護原則之適用。⒈就有無處置行為存在而言：按信賴保護原則之判斷，於判斷是否有信賴行為存否前，應先判斷授益性行政處分之給付內容為「一定金錢或特定物之給與」或「一定法律上權利之賦予」，以認定是否有以一定處置行為之存在，作為認定有無保護必要之要件。德國聯邦行政程序法第48條就前開給付內容不同之授益處分，作差別之規定。就提供一次或多次連續之金錢給付或可分割物之給付而言，即認相對人因此取得給付物之所有權。相對人對於所取得之金錢或特定物所為之處置行為，係本於所有權人之地位而為，並非基於提供給付之行政處分而來。相對人對所取得之金錢或特定物所為是否或應為何種後續之處置行為，原即非作成提供給付所考量之因素，於撤銷提供給付時即無加以考量之必要。經查，被上訴人就上訴人退休案作成之原核定，係為提供一次或多次連續之金錢給付，則於考量有無信賴保護必要時，即無考慮有無信賴行為存在之必要。⒉就信賴利益之私益與公益間之衡量而言：於此，仍應區分授益處分之給付內容為「一定金錢或特定物之給與」或「一定法律上權利之賦予」，分別而有不同之判斷衡量。就提供一次或多次連續之金錢給付或可分割物之給付而言，處分之效力僅在使相對人取得給付物之所有權，故從公益之考量而言，處分之效力亦僅涉及政府預算之支出而有國家稅收規劃之公益考量，而僅關乎國庫之負擔。惟就私益之考量而言，信賴利益之私益保護應從處分相對人因該處分之撤銷所致實際上生活之負擔為客觀具體考量。因此，如該給付處分為相對人生活所依賴，因撤銷而導致相對人於生活上將失所依靠或增加相對人無法承受負擔，此時國家對人民之照顧義務，應重於依法行政原則之考量。經查，本件原處分係屬提供一次或多次連續之金錢給付，而退休金給付之目的在於照顧公職人員退休後之生活，則於權衡撤銷本件原核定之退休金給付內容時，自應以是否導致上訴人退休後生活之負擔為考量。今被上訴人未依信賴保護原則審酌撤銷原核定所造成上訴人於生活上之負擔，已違反行政程序法第8條及第117條規定。⒊縱上，原審判決依據司法院釋字第525號解釋意旨，認定上訴人並無信賴利益保護之必要，核已違反信賴原則內涵，而有適用法則不當之違誤甚明。為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及復審決定，發回臺北高等行政法院更為審理等語。
六、本院查：
（一）按84年7月1日修正施行之退休法第6條第1項規定：「退休金之給與如左：1、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。2、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：⑴一次退休金。⑵月退休金．．．。一次退休金，．．．每任職1年給與1個半基數，最高35年給與53個基數．．．。月退休金，．．．每任職1年，照基數百分之二給與，最高35年，給與百分之七十為限．．．。
」同法第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」次按同法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」有關公務人員退休法明文規定年資採計上限之立法意旨，一則為落實公務人員永業化；二則為落實文官中立之人事政策；三為兼顧公務人力之新陳代謝；四則基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，以致衍生退休人員之所得超過現職人員待遇之不合理現象。是以前開公務人員退休法第16條之1第1項規定之真義，應係公務人員退休年資之採計，無論其係「連續擔任公職直至退休」或「退休再任而含有新、舊制之年資」或「已領取退休金後再任，嗣又再退休」者，其「舊制」之公務人員任職年資均應受「最高僅能採計30年」，及新舊制年資合計應受「最高僅能採計35年」之限制。準此，公務人員退休法第13條所定之意旨，本即在落實同法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意。再按司法院釋字第480號解釋理由書謂：「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷．
．．。」其意旨係有關行政機關所訂之施行細則是否有逾越本法授權範圍，應就法律規範之整體立法目的為綜合判斷。準此，考試院依據公務人員退休法第17條規定，本法施行細則由考試院定之法律授權，所訂定之公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍自可適用。從而，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後再任嗣又再退休者，其新制施行前之任職年資最高皆僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高標準之限制，亦即退休（職、伍）或資遣再任前後年資給與，應受退休法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制。末按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」同法第103條規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．
．．5、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」又同法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰1、撤銷對公益有重大危害者。2、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
（二）原審斟酌全辯論意旨及調查證據）之結果，係以：本件上訴人原任南區職訓中心副訓練師，於91年7月16日屆齡退休，其退休案經被上訴人按其申報以91年5月7日部退4字第0912142759號函，核定為新制施行前年資11年、施行後年資7年1個月核給月退休金百分之五十五及百分之十五，另依退休法第16條之1第5項、第6項規定核給月補償金百分之二，及一次補償金3個基數在案。嗣經被上訴人發現，上訴人45年5月至73年6月任職臺機公司及經濟部南區職業訓練中心之年資，計28年6個月，前業經依經濟部退撫辦法第15條第1款得予資遣規定，分別採計領取保留年資結算給與及公、自提儲金，有上訴人簽名蓋章之公務人員退休（職）事實表詳載附原處分卷可稽，並為上訴人所是認，上開91年5月7日部退4字第0912142759號函審定處分，於法未合，屬違法之行政處分，該退休審定處分，雖具有信賴基礎，惟以月退休金之給與並非一次給與，而係屬繼續性之授益處分，且其係屆齡命令退休，退休年資採計之多寡，及是否核給月退休金，均不構成其是否退休之影響因素，又其已領之退休金，依其起訴狀表明，係悉數存於銀行中，並未有投資等行為，自難成就信賴保護原則之要件。又按公務人員退休年資採計事涉公務人員退休法秩序及整體公務人員權益之衡平，且其新制施行前年資之退休金來源，亦由政府編列預算支付，政府預算來自於全體納稅人之稅收，自屬關係公共利益，所欲維護之公益自然大於維持該違法處分所維護之私益。從而，被上訴人以92年8月29日部退2字第0922270849號撤銷其退休金種類、年資及核定給與等3部分，於法並無違誤等語，而駁回上訴人在原審之訴。
（三）經核原判決關於被上訴人以其91年5月7日部退4字第0912142759號函退休審定處分，係錯誤之違法處分，以92年7月11日部退2字第0922254015號書函通知更正，亦欠妥適，因上訴人不具信賴表現行為，尚難成立信賴保護要件，而以92年8月29日部退2字第0922270849號書函撤銷其92年7月11日更正書函及91年5月7日退休核定函所核定之退休金種類、年資及核定給與等3部分，均有明確說明其法令依據，認該撤銷之處分認事用法，俱無違誤，復審決定，亦無不合，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。又行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，如行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，依上開行政程序法第103條第5款規定，行政機關得不予陳述意見之機會。本件被上訴人系爭92年8月29日撤銷函，如上所述，係依據公務人員退休法及相關規定，以及上訴人曾任臺機公司評價機電繪圖工、機械工程師及經濟部南區職業訓練中心實作教師及主任教師，計28年6個月，業依經濟部退撫辦法領取保留年資給與及公、自提儲金在案等客觀明確事實所為之處分，依上開行政程序法規定，尚非必須給予上訴人陳述意見機會處分，上訴人指未給予陳述意見機會為違法，亦屬誤解。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
書記官 彭 秀 玲