最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01969號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺灣屏東地方法院檢察署代 表 人 蔡瑞宗上列當事人間因補助費事件，上訴人對於中華民國94年8月17日高雄高等行政法院94年度簡字第188號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人係被上訴人所屬檢察官，以民國（下同）93年12月29日申請書，向被上訴人申請核發93年度休假補助費，經被上訴人以94年1月6日屏檢昇人字第0940500354號函否准上訴人之申請，上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。按公務員休假旅遊補助款制度，其前身乃係公務員不休假加班費制度，然自92年1月1日起，人事行政主管機關竟要求公務員應向民營銀行申請信用卡（即俗稱國民旅遊卡），始得請領休假旅遊補助款。而此因涉及公務員之權利，卻無任何法律或法律授權之命令為根據。且查公務員向國家請領休假旅遊補助款，乃係公務員與國家間之公法上債權債務關係，法律關係僅存在公務員與國家之間，茲人事行政主管機關竟要求，公務員如欲向國家請領休假旅遊補助款，尚須自行向第三人之私人銀行簽訂信用卡契約，由公務員向第三人之私人銀行提出要約，經第三人私人銀行同意後，發給俗稱國民旅遊卡之信用卡，始得據以刷卡，請領休假旅遊補助款，形成公務員請領休假旅遊補助款之法律關係，變成國家與公務員及私人銀行間之三面關係。又本件原處分駁回之依據，查係「休假改進措施」，然「休假改進措施」充其量不過人事行政主管機關之政策宣示，尚未形成國家法律或法律授權之命令，而人事行政主管機關竟可以根據前開政策宣示，限制公務員向國家請領休假旅遊補助款，並要求公務員必須與第三人簽訂私人契約，洵屬濫用公權力，不僅違反行政程序法之不當禁止連結原則與比例原則，且與憲法保障人民財產權之規定有所牴觸。復審決定駁回之理由係援引司法院釋字第443號解釋理由書，然觀同號解釋理由書全文，並無排除給付行政規範得限制人民自由權利之情事。其次，對照司法院釋字第542號解釋文，益徵行政機關不得假藉「給付行政」為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定。而上述改進措施卻因（1）部分公務員必須申請國民旅遊卡始能請領國民旅遊補助款，而部分公務員卻不必申請國民旅遊卡，即可檢據請領國民旅遊補助款。
（2）在公務員消費對象上，同是合法經營之商業行號，部分商號可以消費，而部分商號卻不可以消費。（3）同屬銀行合法發行之信用卡，卻一定須持有被上訴人指定銀行發行之信用卡，始可消費，而持有其他銀行發行之信用卡卻不可以消費，實有違平等原則。本案主管機關雖聲稱公務員不用支付任何費用即可獲得發卡銀行交付國民旅遊卡云云，然上訴人交付發卡銀行製卡必備之資料後，發卡銀行卻拒絕交付上訴人國民旅遊卡，因此，主管機關所謂公務員不用支付任何費用云云，其實形同出售公務員個人之人事資料，讓發卡銀行獲得商業利益，以抵銷主管機關應負擔之發卡費用。既然主管機關以出售公務員之人事資料，換取發卡銀行代替主管機關製發國民旅遊卡，則主管機關係根據何項法律規定要求公務員必須同意提供人事資料，以換取發卡銀行核發國民旅遊卡，作為支領旅遊補助款之負擔條件？為此請判決（一）先位聲明：1、復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。2、被上訴人對於上訴人93年12月29日申請給付休假補助款事件，應作成准予核發之行政處分。（二）備位聲明：1、復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。2、被上訴人應給付上訴人93年休假旅遊補助費新台幣（下同）1萬4,285元及自93年12月29日起按年息5%計算之利息等語。
二、被上訴人則以：上訴人於93年度請休假前往台中、台東等地旅遊時，未持用國民旅遊卡刷卡消費，依法務部93年3月9日法人決字第0930010054號函轉行政院人事行政局93年3月3日局考字第093005302號函轉行政院經濟建設委員會93年2月13日人力字第930000782號函釋，不予核發休假補助費。本項國民旅遊卡業務為國家政策，被上訴人僅係配合國家政策及規定辦理，純屬執行單位，至公務員必須與第三人簽約方得請領國民旅遊卡之法令依據及其法理基礎，則非被上訴人職掌範圍。又關於上訴人前因92年休假補助費事件提起行政訴訟案，並聲明求為判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「公務人員符合第7條休假規定者，除業務性質特殊之機關外，每年至少應休假14日，未達休假14日資格者，應全部休畢。休假並得酌予發給休假補助。確因公務或業務需要經機關長官核准無法休假時，酌予獎勵。每次休假，應至少半日。」、「第1項休假補助之最高標準，由行政院人事行政局會商銓敘部定之。」公務人員請假規則第10條第1項、第4項規定明確。復按「為鼓勵公務人員利用休假從事正當休閒旅遊活動，振興觀光旅遊產業，帶動就業風潮，各機關對於所屬公務人員請國內休假者，應按下列方式核發休假補助費；所需費用，於各機關預算之人事費等相關經費項下勻支：應休畢日數（14日以內）之休假部分：週一至週五休假期間，以國民旅遊卡，前往服務機關（構）所在地以外之其他直轄市或縣（市），異地且隔夜，在國民旅遊卡特約商店刷卡消費，並採『實報實銷』方式，除按每次符合休假旅遊補助規定之刷卡消費金額核實補助外，並依該次刷卡補助總額外加25%之額度予以補助，全年合計補助總額最高以新臺幣1萬6,000元為限，但未具休假14日資格者，其全年最高補助總額按所具休假日數依比例核發，以每日新臺幣1,143元計算；未持用國民旅遊卡方式刷卡消費者，不予補助。．．。」亦為「行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施」（下稱休假改進措施）第5點所明定。查本件上訴人向被上訴人申請所涉之休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依前揭公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。休假補助與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，且歷年來均配合政府政策決定調整其請領補助方式及額度，對於請領條件亦有一定之限制。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。行政院為配合「國內旅遊發展方案」推動國民旅遊卡政策，邀集銓敘部及各主管機關會商後決定修正「休假改進措施」，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響，於法尚屬無違。是基於公益考量而限制公務人員休假補助方式，雖造成公務人員些微不便，然由公益目的之裁量，仍無可議之處。本件上訴人因未持國民旅遊卡至特約商店刷卡消費，被上訴人依前揭「休假改進措施」第5點之規定，駁回上訴人前述休假補助費之申請，於法即無違誤。另查，行政院為達推動「國內旅遊發展方案」之目的，固由交通部觀光局擬訂僅觀光相關產業範圍，包括旅宿業、旅行業、交通運輸業、加油站、餐飲業、遊樂區及博物館、農特產及手工藝品業、商圈及其他行業等，凡有意願申請加入國民旅遊卡之特約店者，可與相關收單機構簽約自由加入，並選定僅特定銀行得發行國民旅遊卡等情，固為經建會94年1月21日人力字第0940000377號函陳述明確，惟行政院為達其特定之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，凡此均屬其行政裁量權之範圍；又查行政院及所屬各機關，除法務部調查局、經濟部所屬國營事業機構（含經濟部國營事業委員會、經濟部專業人員研究中心、台灣糖業股份有限公司、台灣電力股份有限公司、中國石油股份有限公司、中國造船股份有限公司、漢翔航空股份有限公司等）、行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬榮民工程股份有限公司等9個機關（構），因業務性質特殊、不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」，而未辦理國民旅遊卡外，均依規定實施國民旅遊卡措施，行政院以外機關，除立法院、監察院及國家安全局等3個機關，因業務性質特殊未辦理國民旅遊卡外，餘均比照辦理國民旅遊卡措施等情，並有行政院人事行政局94年1月31日局考字第0940002139號函、94年3月3日局考字第0940004394號函等影本附卷可憑，可知除因業務性質特殊、不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，尚與平等原則無違。是上訴人主張上述「休假改進措施」僅適用特定公務員，僅特定銀行得發行國民旅遊卡，及僅特定行業得接受國民旅遊卡之消費，違反憲法之平等原則云云，亦屬無據。末查，國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法之使用，若違法外洩，仍應依法負擔相關之法律責任，並非僅因其係發卡銀行，所取得之公務員相關人事資料，即得違法利用而獲利。再者，依前揭公務人員請假規則第10條第1項「休假並得酌予發給休假補助」及「休假改進措施」第5點「為鼓勵公務人員利用休假從事正當休閒旅遊活動，振興觀光旅遊產業，帶動就業風潮，各機關對於所屬公務人員請國內休假者，應按下列方式核發休假補助費」之規定，可知休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，須經行政機關裁量，作成行政處分，則本件上訴人申請休假補助費，並非可直接對被上訴人行使給付請求權，尚須經被上訴人先行核定。本件上訴人休假補助費前經上訴人於93年12月29日申請後，經被上訴人以94年1月6日屏檢昇人字第0940500354號函否准，嗣上訴人提出復審，經遭復審決定駁回後，上訴人乃提起本訴，其先位聲明係依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其訴訟類型雖屬適法，然其實體上之理由並無足採，業如前述，則上訴人先位聲明為無理由，應予駁回。又備位之訴與先位之訴，應具不能併存之排斥關係，最高法院64年台上字第82號判例足資參照。本件上訴人為備位聲明，在本院認定先位聲明無理由後，就備位聲明部分，自應單獨審查。經查，上訴人備位聲明係求為判決：（一）、復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。（二）、被上訴人應給付上訴人93年休假旅遊補助費1萬4,285元及自93年12月29日起按年息5%計算之利息。上訴人備位聲明核屬依行政訴訟法第8條第2項規定提起撤銷訴訟併為給付請求。然上訴人之休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，是須經行政機關先行裁量，作成行政處分，是本件上訴人正確訴訟類型應為課予義務訴訟，而非提起撤銷訴訟併為請求給付。本件上訴人備位聲明之訴訟類型即有錯誤，為欠缺權利保護要件。況且，上訴人前揭主張亦無可取，業如前述，是其實體上亦無理由，亦應駁回。縱上所述，上訴人因未持國民旅遊卡至特約商店消費，被上訴人依前述「休假改進措施」第5點規定予以駁回，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。本件上訴人先位、備位之訴均無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。資為其判決之論據。
四、本院按：本件為簡易訴訟，上訴意旨以國民旅遊卡之取得，涉及公務員將人事資料提供與第三人簽訂民事契約。政府要求公務員提供，有無法律明文授權？政府此項給付行政有無限制人民自由權利以及是否違反平等原則等由，主張此涉及法律見解具原則性事項，本院准許其上訴，合先敘明。次按「簡易訴訟程序之裁判得不經言詞辯論為之」，行政訴訟法第233條第1項定有明文。查本件所涉事實並無爭執，上訴人是否已聲請國民旅遊卡，並不影響判決結果，是以本案所有爭點均屬法律見解之爭議，故原審依上引法條規定，不經言詞辯論而為判決，於法尚無不合，上訴意旨以此謂原審有違程序規定云云，尚無足取。又按：憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。查本件上訴人向被上訴人申請休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，藉由信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店持卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務人員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響。次查行政院為達推動「國民旅遊發展方案」之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，屬行政裁量權之範圍。而除某些機關，因業務性質特殊，不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，與平等原則無違。再查，國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法使用，若違法外洩，仍應負擔相關之法律責任，對個人隱私權之保護，並非無保護救濟之途徑，斟酌為落實公務員確實休假，避免以不實單據申領休假補助款，並促進觀光業之發展等目的，該休假改進措施尚無違反比例原則，且與司法院釋字第599號解釋意旨亦無違背，原判決基上意旨，認原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，並就上訴人主張各節不足採取，於理由內予以指駁，經核並無違誤，尚難謂原判決有理由不備之違誤。另查司法院釋字第542號解釋固釋明給付行政亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。惟該號解釋並未否定主管機關得就執行給付行政訂定細節性之行政命令。而上引司法院釋字第443號解釋理由，係該號解釋所釋示之見解，自得加以適用，至該號解釋其他理由與本案尚無直接關係，原判決未予揭示及引用，尚無不合。上訴意旨猶以：本案被上訴人對於立法院通過預算之休假補助款，在無立法機關明文規範限制請領條件之情形下，擅依職權要求公務員如欲請領休假補助款，需與第三人簽定信用卡契約作為負擔條件，此種行政措施顯已相對限制人民行使權利給付請求權，對人民之財產權自屬侵害，實有違憲法第15條財產權保障之原則。原審援引司法院釋字第443號解釋理由書片段文意，認為「行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施」屬於合憲之技術規範云云，然綜觀該號理由書全文，並無排除給付行政規範得限制人民自由權利之情事，原審竟如此曲解，殊屬違誤。其次，再對照司法院釋字第542號解釋文，益徵行政機關不得假藉給付行政為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定，上訴人於起訴狀中，業已主張給付行政仍應符合憲法所訂之平等原則，以及相對限制（或剝奪）權利部分，亦應符合法定原則，然原審就此部分，未說明不採之理由，自屬判決不備理由。又本案爭點在於國會通過之預算，並無限制請領休假補助款必須向第三人申請信用卡之條件，因此，被上訴人擅自以預算所未設限之條件，要求公務人員必須與私人銀行簽訂契約請領信用卡，其法律基礎為何？原審就此部分，亦未說明理由，顯有判決不備理由之違誤。又原審對於上訴人主張經建會所設定之休假條件、付款方式有濫權違法之情形，原審仍援引經建會之規定，有違不當連結禁止原則。且原審就國會通過之預算，在無法律依據及國會決議情況下，援引公務人員請假規則之法規命令，曲解文意，擅自限制公務員請領補助款之條件，形同變相侵害人民之財產權，顯與司法院釋字第443號解釋意旨相牴觸，有判決理由矛盾之違法。再參照司法院釋字第599號解釋，足證資訊之保護，屬憲法保護之權利，政府擅將人事資料提供私人運用，不僅違憲，亦屬侵害人權。上訴人於原審業已說明國民旅遊卡制度所造成之危害，然原審竟認為國民旅遊卡之發卡銀行固可取得公務人員之人事資料，惟若違法外洩，仍應依法負相關責任云云。原審又稱法務部調查局等單位辦理國民旅遊卡有違業務特性，前後理由不免相互矛盾。且依原審見解之反面解釋，發卡銀行得合法使用公務員人事資料而獲得商業利益，然其合法性基礎為何？政府提供公務員人事資料以供私人銀行獲得商業利益之法源依據又為何？就公務員須將人事資料提供私人銀行運用而言，有何公益可言？且主管機關將國家公務員之人事資料交付私人財團銀行作商業利用，以達成政府推動旅行業者營利之目的，是否符合「比例原則」？未見原審詳加說明，亦有判決不備理由之違誤。又查政策並不等於法律，原審認為休假改進措施之政策可供政府作為執行依據，產生法規範效力，其法理依據為何？原審就此部分未說明理由，有理由不備之違法。另原審對於上訴人主張有違平等原則部分，僅以有經建會94年1月21日人力字第0940000377號函、行政院人事行政局94年1月31日局考字第0940002139號函，94年3月3日局考字第0940004393號函，認定上訴人主張係屬無據，卻未說明其判斷理由，亦有判決不備理由之違法等語。加以爭執，揆諸上開說明，核屬其一己之法律見解，均難認原判決有違背法令之情事。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
書記官 彭 秀 玲