最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01971號上 訴 人 大台北瓦斯股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭惠蓉律師
陳威駿律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 乙○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人對於中華民國94年6月23日臺北高等行政法院93年度訴字第2416號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市政府於民國（下同）89年11月1日訂定「臺北市道路設置設施物收費辦法」（下稱收費辦法），該辦法第5條及第9條規定，自管理辦法實施後2年起，凡於臺北市○○○○○道路已設置設施物者，均應繳納使用費。被上訴人乃以93年3月4日北市工養字第09340000600號函通知上訴人繳納93年度既設使用費即自93年1月1日至93年12月31日止計新臺幣（下同）貳仟肆佰肆拾肆萬肆仟玖佰柒拾捌元整。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）道路設施使用費之收取，並非地方制度法第18條第10款所規定之直轄市自治事項，「臺北市市有財產管理規則」（於90年5月1日修正並更名為「臺北市市有財產管理自治條例」，下稱自治條例）第66條逾越自治事項範圍及違反授權明確性原則。且收費辦法非僅係細節性或技術性規定，臺北市政府不得逕行制定補充之。
又縱認依自治條例第66條第2項前段規定，於自治條例制定前，原收費基準得繼續適用，亦僅係收費辦法中第7條收費基準表得繼續適用，收費辦法中其他有關就「已設置於道路之設施物」或處罰規定，均仍屬無法律授權之違法規定。（二）另收費辦法違反現行規費法規定，原處分就施行前已設置之設施物亦列為徵收規費之範圍，有違信賴保護原則及禁止溯及既往原則。（三）再者，從93年9月17日修正通過之收費辦法第1條、第5條、第7條規定，適足證原收費辦法無法源依據，違反法律保留原則，亦證原收費辦法有過高之不當，違反比例原則。從而，原處分自屬違法之行政處分，應予撤銷。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：（一）按本收費辦法授權依據之「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日訂定）前經本市「市議會」審議通過之自治法規，性質相當於自治條例，嗣經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，及臺北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」，並依地方制度法第26條第4項規定報請財政部轉行政院備查，且經行政院90年7月2日台90財字第038195號函同意備查；故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。又收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則，且收費辦法之訂定（89年11月1日）既在規費法制定（91年12月11日）之前，且係依臺北市議會決議辦理，自符合規費法制定前之規費徵收程序。故本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，其法源依據及適法性應無疑義，並無違反法律授權及法律保留原則。（二）臺北市政府為執行上述自治條例所賦予「計收道路使用費」之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，就執行如何計收道路設施物使用費之「細節性」及「技術性」事項予以補充規定，於89年11月1日訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，並未逾越自治條例明定「計收使用費」之範疇。（三）公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，且未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，上訴人並無免徵請求權。（四）「道路挖掘修復費」，係上訴人申請埋設管線挖掘本市道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用；而上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之「設施物使用費」，屬市區道路條例第23條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者截然不同，並無重複收費，故原處分無違反誠實信用原則及信賴保護原則。又上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響本市道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質。又收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，上訴人自應依收費辦法規定繳納使用費。本收費辦法並無涉溯及既往原則及信賴保護原則情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）臺北市政府為統一管理市有財產而制定「臺北市市有財產管理自治條例」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥‥等事項；又臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日依臺北市市有財產管理規則（嗣修正為臺北市市有財產管理自治條例）之規定，訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，依該收費辦法第1條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第25條自治條例之位階，且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市政府90年5月1日修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，該自治條例第66條，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則；主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。是以，臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；該收費辦法所規定事項，苟未逾越該自治條例明定「計收使用費用」之範疇，尚難謂無效。又該自治條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前，應仍屬有效之法規命令，且符合法律保留原則。（二）「臺北市道路設置設施物收費辦法」及其收費基準，係於89年11月1日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；另該收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及本府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告，是該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。另「臺北市道路設置設施物收費辦法」第9條乃針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。
而該收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，上訴人並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。（三）臺北市政府93年度歲出預算表，對於道路興建、道路維護、道路管理均編列預算，從而，被上訴人自得計收使用費用；至於被上訴人於收取於其轄區內有關使用國有或縣有土地費用如何分配，乃屬另一問題。從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨略以：（一）原判決就上訴人關於地方制度法第18條第10款規定、行政院經濟建設委員會91年4月18日都字第0910001666號函及規費法第1條規定，道路使用費之收取非屬直轄市自治事項之主張，未說明何以不採之判決理由，是原判決顯有判決不備理由。又原判決逕以地方制度法第18條第2款規定，認為臺北市議會得就市有財產管理制定自治條例，推論自治條例第66條得制定道路使用費之收取見解，乃適用法規不當。（二）系爭自治條例未規定如何計收使用費，亦未授權被上訴人訂定行政命令補充之，是原判決不能認定：「主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之權限，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定法令。
」縱認臺北市政府得訂定職權命令，亦僅限於技術性或細節性事項，然收費辦法已限制或剝奪人民權利，顯違反法律保留原則。是原判決推論臺北市○○○○○道路使用費事宜訂頒收費辦法，及不查收費辦法內容，逕以細節性、技術性事項一語代過，而規避法律保留原則，實有判決不適用法規之違法。（三）收費辦法於89年11月1日訂定，自治條例於90年5月1日更名訂定，即自治條例制定時收費辦法全部條文已存在，惟自治條例第66條第2項後段係規定：「自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續使用。」並非規定：「自治條例未制定前，臺北市道路設置設施物收費辦法繼續使用。
」是依自治條例第66條第2項後段規定充其量只能認為收費辦法中僅第7條所定之「收費標準表」有效，其餘條文包括第9條有關「已設置設施物收費」規定或第6條、第10條處罰規定等均應屬欠缺法律授權，違反法律保留原則，然原判決擴張推論至所謂「收費辦法」及其「收費基準」均屬有效見解，自有理由矛盾及不適用法規之違誤。（四）道路底下已埋設之瓦斯管線並不會影響交通流暢或道路空間利用，是原判決認為上訴人所有設施物之設置及利用行為有礙交通流暢等，實係認定事實錯誤。又上訴人於當初開挖道路埋設管線時，以及之後維修管線時，就「影響交通流暢或道路空間利用」情形，均已繳納特定金額之道路修復工程費，而取得挖掘並使用道路之權限。然被上訴人仍以同一理由向上訴人收取費用，使上訴人無法基於原先之信賴基礎，預測其營業利益，且上訴人乃係從事之公用煤氣事業型態，如未能繼續使用道路底下鋪設之瓦斯管線就無法經營生存，是實無原判決所謂上訴人可自行決定是否繼續使用已使用之道路之情形。
故原判決有理由矛盾之違法。（五）規費法公布並生效後，各級政府機關如欲收取道路使用費，應依規費法重新訂定收道路交通使用規費之依據，並須「檢附成本資料」，「送各級民意機關」以及「公告」三程序，方符合法律保留原則，然原判決以收費辦法制定過程有邀請市政府相關單位或有送市議會備查，即逕認符合規費法之規定；若此，規費法所訂收取規費程序生效要件之規定將如同虛設，是原判決此部分認定殊屬適用法規錯誤。（六）原判決未說明規費法第13條不採之理由，有判決不備理由之違法。（七）被上訴人於93年8月27日審議通過新收費辦法，減少百分之64之收費，足證原處分違反比例原則，然原判決不察僅於理由中第三點以收費標準是經過相關人員討論通過，乃為使該收費辦法更能符合民意及申請者所能接受為由，認原處分適法，顯見原判決有不適用法規或適用不當之違誤。甚者，依實體從舊從優之法治國原則，以新收費辦法為準審酌原判決，即有不適用法規與適用不當之違法。（八）內政部94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」，該收費標準總說明暨條文均足以反證系爭收費辦法確無法源依據。（九）土地法第4條為定義性規定，非授與行政機關得限制或剝奪權利之規定，故原判決以土地法第4條，逕認臺北市政府行政管轄區內所有管理之公有道路土地，包含國有及臺北縣現有土地，顯屬適用法規不當。又不同自治團體間、中央與地方機關間，如何向人民收取使用規費，均應由人民可得預見並有法律依據，故臺北市政府、臺北縣政府間應有行政委託規定始符地方制度法第29條規定，此觀規費法第5條亦可知，然被上訴人於計收基準中，將國有、縣有土地均包括於其收費辦法中，原判決未予糾正，卻謂如何分配係另一問題而認原處分合法，是有不適用法規及適用法規不當之違誤。為此，訴請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分等語。
六、本院查：
（一）按「下列各款為直轄市自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．。」分別為地方制度法第18條第10款、第25條及第27條第1項所明定。查依上述地方制度法第18條第10款規定，直轄市道路之管理既屬直轄市之自治事項，而所謂管理本即含有使用及收益之意涵，故將直轄市道路提供特定對象使用，並使使用對象支付一定之費用，自屬直轄市道路之管理事項範疇，依上開所述，核屬直轄市之自治事項。至於92年12月11日公布之規費法第8條：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．。」之規定，則是對直轄市就此等事項享有自治權為確認性之規範，而非謂道路之使用及收費等道路管理事項非屬直轄市自治事項。故直轄市就此等自治事項，自得依上述地方制度法第25條及第27條第1項規定為自治條例及自治規則之訂定。而上訴人援引之行政院經濟建設委員會91年4月18日都字第0910001666號函，核屬其一己之見解，本院本不受其拘束；況其亦未表示系爭道路設置設施物之收取使用費，非屬直轄市自治事項。至原審判決援引地方制度法第18條第2款規定作為本件設施使用費之收取係屬直轄市自治事項之論據，理由雖有不同，且未詳為論述，復未就上訴人於原審援引之上述行政院經濟建設委員會函部分予以論究，而有所不備，然其認屬自治事項之結論則無不合，故上訴意旨據以指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，並無可採。
（二）又按「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」分別為臺北市市有財產管理自治條例（90年5月1日修正公布，原為臺北市市有財產管理規則）第1條第1項及第66條規定所明定。而89年11月1日訂頒之臺北市道路設置設施物收費辦法第2條、第3條及第7條第1項復分別規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為臺北市政府工務局。」「本辦法所稱道路，係指臺北市政府管理之公有道路。」「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之5金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」查直轄市道路之管理既屬直轄市之自治事項，故臺北市基於其自治權，自得就臺北市道路之使用及收費於自治條例中加以規範；至於上述臺北市道路設置設施物收費辦法之規定，則為關於臺北市道路設置設施物收費之細節性及技術性規範，並於上述自治條例第66條賦予其權源，是其性質上應屬前開所述之自治規則。故而，臺北市以自治條例作為道路設施物之設置及收費之依據，至於收費辦法之自治規則則僅是為如何設置及收費等細節性及執行性之規範；換言之，收取使用費之依據仍為自治條例，而非如上訴人主張之收費辦法，自與法律保留原則無違。另92年12月11日公布之規費法雖於第8條亦有針對公有道路徵收使用規費之規定；惟自治條例是否違反法律或基於法律授權之法規，並不得僅就二者規範之事項及條文之文詞予以比較，而應就二者規範之旨趣、目的、內容及效果予以比較，判斷其間有無矛盾牴觸；亦即法律或基於法律授權之法規與自治條例縱就同一事項本於同一目的均有規範，但若法律或基於法律授權之法規之本意，並未有依此規定，使全國一致實施同一內容之規範，亦應認法律或基於法律授權之法規與自治條例並無牴觸。而如前項所述，關於道路設施物之設置及收費，本為直轄市之自治事項；並規費法第13條係賦予規費主管機關得免徵、停徵或減徵權限之規定，而非為「應」免徵、停徵或減徵事項範圍之規範；故臺北市本得基於其自治權訂立關於設置設施物使用費之自治條例為規範。況自規費法第10條：「業務主管機關應依下列原則訂定或調整收費基準．．．。」之規定，益見，關於道路設置設施物之收費，若無法律或基於法律授權之法規有使全國實施同一內容之規範，則上述之臺北市市有財產管理自治條例及臺北市道路設置設施物收費辦法關於收費基準之規範，自不因規費法之公布施行，而因之無效。至內政部雖依規費法第10條第1項及市區道路條例第23條規定，訂頒有「市區道路使用收費標準」，惟此標準是於94年1月1日施行，且此標準依其總說明之記載，是鑑於各地方政府就市區道路使用費收取標準不相一致，導致各管線公、民事業於營運上產生諸多困擾而為；換言之，依上述「市區道路使用收費標準」訂頒之總說明，其亦肯認道路使用之收費，係屬地方自治事項，且各地方自治團體有各自訂立收費標準之權源。故於內政部訂頒之「市區道路使用收費標準」於94年1月1日施行前，既無法律或基於法律授權之法規有使全國實施同一內容之收費基準存在，故被上訴人以上述臺北市道路設置設施物收費辦法作為93年度道路設置設施物之計費基準，即無不合。至該收費辦法所定基準，係屬適法，亦據原審判決詳為論斷。故上訴意旨再執規費法及市區道路使用收費標準規定，指摘原判決有適用法規不當之違法云云，並無可採。
（三）另查，系爭設置設施物使用費之收取，目的乃基於使用者付費及公平競爭原則而為；至於上訴人依市區道路條例第27條規定繳納之道路填平回復費用，為上訴人挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；核與系爭設置設施物使用費，屬於上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間而收取之性質及目的俱不相同。而本件使用費之收取與信賴保護原則及誠信原則無違，亦經原審判決論述甚明，並無理由矛盾之情，上訴意旨再執其一己見解為指摘，尚難採取。又規費法第13條係賦予規費主管機關得免徵、減徵或停徵權限之規範，並非為「應」免徵、停徵或減徵事項之強制性規定，已如前述，故上訴人自不得據以主張系爭使用費之收取係違反規費法；至原審判決就上訴人此部分爭執，雖疏未論究，然因與判決結論無影響，尚難因此指為原判決違法。
（四）再按，89年11月1日訂頒之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條第1項係規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之5金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」嗣93年9月17日修正之該辦法第3條第5款、第7條及第9條則分別規定：「計費基數（Ｐ）：指以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之3為基準。」「本辦法修正前已預收之使用費，修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」「本辦法自發布日施行。」可知關於系爭設施使用費之計費基準，於93年9月17日修正之臺北市道路設置設施物收費辦法發布前應依修正前該辦法規定之基準計算之，至該辦法修正發布後，即應依修正後之規定為之。經查：本件上訴人所爭執之原處分為被上訴人93年3月4日北市工養字第09340000600號函，其內容為：「主旨：有關貴公司已申報道路設施物，應繳93年度既設使用費案．．．說明：一、依臺北市道路設置設施物收費辦法第5條規定辦理。二、本案使用臺北市○道路土地所需繳納使用費，自93年1月1日至93年12月31日止經核算計需新臺幣貳仟肆佰肆拾肆萬肆仟玖佰柒拾捌元整。．．．。」為原審所確定之事實，並原處分係針對臺北市○市○道路」上訴人之「既設」計徵使用費，亦經訴願決定認定在案。嗣因上述臺北市道路設置設施物收費辦法於93年9月17日修正，故被上訴人所屬養護工程處乃以93年12月31日北市工養權字第09367372400號函知上訴人：「．．．二、臺北市道路設置設施物收費辦法93年9月17日修正後，經本處重新核算貴公司93年度（93年9月至12月使用費依修正後之收費標準計收）應繳既設及新設使用費新臺幣壹仟玖佰玖拾壹萬玖仟捌佰壹拾貳元整，另依規費法第20條規定加徵百分之15滯納金．．．。」等語，並該函依修正後之臺北市道路設置設施物收費辦法計收之使用費，其範圍包含市有、國有及縣有道路，亦為原審所確定之事實；可知，被上訴人所屬養護工程處93年12月31日北市工養權字第09367372400號函，實包含以下三部分內容，即：１、將本件原處分就「市○○道路之「既設」原按修正前收費辦法計收之使用費，其中關於93年9月至12月超過按修正後收費辦法規定之計費基準計算部分，予以撤銷。２、就上訴人之既設係設置於國有及縣有道路部分，按修正後收費辦法計徵93年9月至12月之使用費。
３、就上訴人之新設徵收使用費及加徵滯納金。而依上述第1部分之內容，可知被上訴人已將原處分關於上訴人使用「市○○道路之「既設」，屬於93年9月至12月部分超過按修正後收費辦法規定之計費基準計算之使用費，依職權予以撤銷，故上訴人再就此部分為爭執，求為撤銷，自屬欠缺訴之利益；原審判決就此部分駁回之理由雖有不同，惟其結論尚無不合。至上訴人另主張應全年度按修正後之收費辦法計收之指摘，核屬其一己見解，故其據以指摘原判決違法，並無可採。另上述第2及第3部分，因非屬原處分範圍，自非本件所得予以審究之事項；故原審判決就上訴人關於第2部分即就縣有及國有道路部分計收使用費之爭執，再為論述，即屬贅論，是上訴意旨就此部分指摘原判決違法，亦因與判決結論無影響，即難指為原判決違法。又因被上訴人所屬養護工程處93年12月31日北市工養權字第09367372400號函，關於上述第2及第3部分之內容核屬一新的行政處分，故如上訴人未對之另提起訴願為救濟，則因該函文未依行政程序法第98條第3項規定為救濟期間之教示，故如上訴人於該處分書送達後1年內曾有不服之表示，如上訴人曾於原審94年6月9日言詞辯論期日具狀對上述第2部分為爭執，該準備書狀並當庭交付繕本於被上訴人在原審之訴訟代理人，則被上訴人即應將之依訴願程序辦理，併予指明。
（五）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，依上開所述，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
書記官 張 雅 琴