最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01908號上 訴 人 乙○○
丙○○被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因採取土石事件，上訴人對於中華民國94年5月19日臺北高等行政法院93年度訴字第1131號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人乙○○為桃園縣○○鄉○○村○○段大潭小段第2之1號及塘尾小段第74之6、第76號等3筆土地之所有權人，於民國90年12月6日委託維宏工程有限公司（下稱維宏公司）向被上訴人申請系爭土地之收土整復工程。嗣因維宏公司遲未與上訴人乙○○簽訂土地回填整復工程之合約，上訴人乙○○乃於92年6月27日向被上訴人陳報變更施工單位為陸遠營造有限公司（下稱陸遠營造公司）。案經被上訴人審查，認上訴人乙○○所有系爭土地均坐落於桃園科技工業區開發範圍內，已奉內政部於92年4月18日以台內地字第0920006179號函核准徵收，並經被上訴人於92年4月24日以府地價字第09200855082號函公告徵收在案。乃依土地徵收條例第23條規定，為否准處分。上訴人乙○○不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟，訴訟進行中，追加丙○○為原告。
二、上訴人於原審起訴主張略以：壹、追加上訴人丙○○之部分：上訴人乙○○係於86年間，將所有包含系爭土地在內之153筆土地之所有權，全部讓與上訴人丙○○，此有權利讓與證明書可稽，上訴人乙○○並於91年11月11日向被上訴人出具經台灣板橋地方法院公證處認證之授權證明書，表示系爭土地之所有權均已讓與上訴人丙○○，於系爭土地之所有權移轉登記予上訴人丙○○之前，上訴人乙○○全權授權上訴人丙○○處理與系爭土地權益相關之一切事宜，上訴人丙○○並就系爭土地之權益，得逕以上訴人乙○○之名義為之。本件實係上訴人丙○○與上訴人乙○○共同向被上訴人申請於系爭土地從事收土回填工程，故原處分之受文者方為上訴人丙○○，本件訴訟標的對於上訴人丙○○與上訴人乙○○，實有合一確定之必要，爰追加丙○○為原告。被上訴人頒布「桃園縣處理濫採土石遺留坑洞回填作業要點」（下稱坑洞回填作業要點），准許土地所有權人回填坑洞，是以就取得行政機關核准回填坑洞之人民而言，係依行政機關之核准處分取得回填坑洞之權利或法律上之利益，且獲准回填坑洞者更可因此透過交易方式容許他人於坑洞傾倒廢土進行回填，尚有經濟上之利益，故獲准進行坑洞回填之上訴人係因此取得法律上與經濟上之利益，實有保護之必要。貳、追加備位給付訴訟之部分：上訴人係起訴主張被上訴人所為原處分形同將被上訴人原先審查通過回填申請，並准許完成施工準備之舊處分撤銷或廢止，其性質乃係授益行政處分之撤銷或廢止，應有信賴保護原則之適用，原處分係違法侵害上訴人基於舊處分所形成之信賴利益，應予撤銷，被上訴人應依上訴人之申請，准予變更施工單位，而上訴人追加備位訴訟之訴訟標的，係以先位訴訟無理由為前提條件，亦即若原審法院認定原處分撤銷（或）廢止原核准處分係屬合法，則上訴人丙○○就其因信賴原核准處分所遭受財產上之損失，得依行政程序法第120條第1項及第126條等規定，請求被上訴人給付補償。參、課予義務訴訟部分：原處分係認定「台端（即上訴人）申請回填工程（變更施工單位）乙案，於法不合」，形同駁回上訴人依坑洞回填作業要點所提出之回填申請，然原處分係違反行政程序法第8條所規定之誠信原則及信賴保護原則而應予以撤銷，況被上訴人原以舊處分認定上訴人之申請係符合申請規定，且舊處分更要求上訴人完成施工前之準備，則上訴人將施工單位變更為陸遠營造公司，亦屬完成施工前之準備，依行政自我拘束原則，被上訴人實無不准上訴人變更施工單位之理，爰請求判命被上訴人應准予變更系爭土地之回填施工單位為陸遠營造公司。肆、備位給付訴訟部分：被上訴人於90年12月19日以90府建公字第256831號函核准上訴人之申請後，上訴人丙○○因信賴該核准處分，乃於92年1月20日與陸遠營造公司另行簽訂協議書，約定將包括系爭土地在內之57筆土地上之坑洞回填工程事宜，委由陸遠營造公司執行，陸遠營造公司則同意支付上訴人丙○○回填權利金新台幣（下同）3億元，此有協議書可稽，雙方並於協議書第8條約定若被上訴人未核准前開土地收土整復工程，視為甲方（即上訴人丙○○）違約，除乙方（即陸遠營造公司）所受損失外，甲方另須支付乙方懲罰性違約金9千萬元。縱認被上訴人以原處分撤銷原核准處分係屬合法，惟上訴人以依舊處分之要求進行施工前之各項準備工作，被上訴人仍應對上訴人丙○○因信賴核准處分致遭受之財產上損失，給予合理之補償。上訴人丙○○因被上訴人以原處分撤銷原核准處分，致使無法取得陸遠營造公司依系爭協議書原應給付予上訴人丙○○之權利金3億元，而系爭協議書所約定之57筆土地面積共計為6公頃50公畝22平方公尺，換算為65,022平方公尺，系爭土地面積則為6,261平方公尺，佔全部57筆土地總面積之9.63%，上訴人丙○○就系爭土地所損失之權利金應為2,889萬元。爰請判決先位聲明：原處分、訴願決定均撤銷；被上訴人應依上訴人之申請，准予將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司。備位聲明：被上訴人應給付上訴人丙○○2,889萬元，及自訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息等語。
三、被上訴人則略以：系爭土地均坐落於「桃園科技工業區」開發範圍內，已奉內政部於92年4月18日核准徵收，被上訴人並於同年4月24日公告徵收在案，且針對未受領補償費部分，亦依土地徵收條例第26條及「土地徵收未受領補償費保管專戶辦法」第5條規定於92年8月20日府地價字第0920190747號函知土地所有權人業將未受領補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」保管，故被上訴人已依程序完成土地徵收程序，其土地所有權人之產權已轉移為土地徵收單位（被上訴人）所有，上訴人乙○○依法應無權主張任何權利義務。若依上訴人乙○○所述，既已於86年全部讓與上訴人丙○○，應檢附當時就應簽具相關授權證明，然卻遲至91年始簽具法院公證授權證明，期間卻有5年時間不作為，且無相關佐證資料。又上訴人乙○○提送之「桃園縣○○鄉○○村○○段大潭小段等12筆土地收土整復工程之安全措施處理計畫書」之申請書及委託書，未見上訴人丙○○為申請人，且亦無相關授權證明，而上訴人乙○○卻於被上訴人91年1月11日府建公字第0910005624號函予以全案退回後之91年11月11日向被上訴人出具經台灣板橋地方法院公證處認證之授權證明書，表示系爭土地之所有權均已讓與上訴人丙○○，其期程之差異及上訴人丙○○又非屬申請人，實不構成為共同訴訟人。再者，參照上訴人丙○○與陸遠營造公司簽具協議書內容第4點及第5點，上訴人乙○○於92年6月27日函送陳報書後，被上訴人以92年7月23日府建公字第0920142308號函駁回在案，而協議書第2點亦顯示相關權利金之相關規定，依其意旨，本案既未核准，亦無相關權利金損失，故上訴人丙○○所言損失，實不足採等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：上訴人乙○○於90年8月3日委託維宏公司向被上訴人申請辦理坑洞回填。經被上訴人以90年12月19日以90府建公字第256831號函復（下稱前核准處分）符合申請規定，並准許上訴人乙○○依「收土整復工程之安全措施處理計劃書—定稿本」及土方來源說明書之「剩餘土石方交換利用申報表」，完成施工前各項準備工作，並於文到7日內繳交保證金及提撥回饋金，並向被上訴人申報開工，被上訴人將於申報開工後名集審議小組，進行實地勘驗，俟勘驗完成符合規定後，核發回填許可，嗣因上訴人未依限繳交回填保證金並申報開工，經被上訴人91年1月11日以府建公字第0910005624號函退回上訴人申請（送達上訴人及維宏公司），維宏公司提出申復，被上訴人以91年4月19日府建公字第0910029686號復礙難照准（下合稱前退案處分一）。維宏公司不服前退案處分一提起訴願，經訴願機關經濟部於92年4月29日以經訴字第09206209650號訴願決定將前退案處分一撤銷，由被上訴人另為適法處分(下稱前訴願決定)。被上訴人另為適法處分前，上訴人乙○○向被上訴人陳報變更施工單位為陸遠營造公司(下稱本申請案)，經被上訴人以系爭土地均坐落於桃園科技工業區開發範圍內，已奉內政部於92年4月18日以台內地字第0920006179號函核准徵收，並經被上訴人於92年4月24日以府地價字第09200855082號函公告徵收在案，依土地徵收條例第23條規定，作成上訴人乙○○陳報變更施工單位於法不合之處分即原處分。其間被上訴人依前訴願決定意旨，以92年7月7日府建公字第0920094467號函復維宏公司申請案礙難辦理( 下稱退案處分二)（因僅維宏公司訴願，上訴人乙○○未訴願，故未送達上訴人乙○○），維宏公司再聲請被上訴人依前訴願決定意旨另為適法處分，被上訴人以92年10月3日府商公字第0920195353號函重申其已依前訴願決定意旨，以92年7月7日府建公字第0920094467號函復維宏公司。依上所述，本件訴訟標的係被上訴人否准上訴人乙○○陳報變更施工單位為陸遠營造公司申請之原處分，申請人僅是上訴人乙○○，上訴人丙○○在該陳報書上僅列為代理人(但未簽名或蓋章)，此有上開陳報書可證，原處分雖同時以副本送達於上訴人丙○○，此係因其列名為代理人之故，然並不因此使上訴人丙○○變為申請人。上訴人既非本申請案之申請人，亦非原處分之相對人，即無與上訴人乙○○有行政訴訟法第37條第1項之情形而得為共同訴訟人，或第111條第3項訴訟標的必須合一確定，得追加為上訴人之情事，上訴人丙○○於本案審理中追加為當事人已不合法。且其既非申請人而受否准，並非行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」之申請人，亦無對原處分不服，提起課予義務訴訟之上訴人適格。是上訴人丙○○先位聲明撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應依上訴人之申請，准予將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司部分，應予駁回。又原處分並非對前核准處分有所變更、撤銷或廢止，上訴人丙○○主張如認定原處分撤銷或廢止原核准處分係屬合法，則其因信賴原核准處分所遭受財產上之損失，得依行政程序法第120條第1項及第126條等規定，請求被上訴人給付補償，已屬無據。何況上訴人丙○○非前申請案之申請人，亦非前核准處分之相對人，不因前核准處分而受有何權利或法律上利益，自無因前核准處分遭撤銷或廢止受有損害可言。至上訴人丙○○主張上訴人乙○○已於86年間將系爭土地讓與渠一節即令屬實，然系爭土地所有權人未曾移轉登記為上訴人丙○○，其非所有權人，而且因其非前核准處分申請人及相對人，其是否為所有權人亦與其是否會因前核准處分遭撤銷或廢止受有損害無關。因而上訴人丙○○以如認定原處分撤銷或廢止原核准處分係屬合法，其因信賴原核准處分遭受財產上之損失，備位聲明請求被上訴人給付2,889萬元及遲延利息，並無理由，亦應駁回。另上訴人乙○○申請將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司之本申請案，以原核准處分存在為前提，然原處分作成時，原核准處分經退案處分二退回即撤銷，因而上訴人乙○○之本申請案已失所附麗，其請求將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司，被上訴人已無從准許。即令該申請案未遭撤銷，因系爭土地經內政部於92年4月18日以台內地字第0920006179號函核准徵收，並經被上訴人於92年4月24日以府地價字第09200855082號函公告徵收在案，被上訴人於92年5月27日以府地價字第0920115177號函通知上訴人領取補償費，因上訴人未於領價期間領取徵收補償費，被上訴人以92年8月14日府地價字第092018373號函將該補償費存入專戶保管，因依土地徵收條例第26條第1及3項之規定，被上訴人已將未受領之補償費存入專戶，應視同補償完竣，系爭土地業於92年10月7日移轉登記予桃園縣所有，此有上開函文、囑託登記清冊及土地登記簿謄本為證。是原處分以系爭土地經公告徵收在案，依土地徵收條例第23條規定，否准上訴人乙○○申請，已無不合，現在系爭土地又已非上訴人乙○○所有，其對系爭土地並無處分權，其上開請求亦無從准許。從而，原處分否准上訴人乙○○將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司之申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不當。上訴人丙○○追加為上訴人之訴不合法，其先位聲明請求撤銷訴願決定、原處分，及被上訴人應准予將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司部分，欠缺當事人適格，備位聲明請求被上訴人給付2,889萬元及遲延利息，並無理由，均應予駁回。上訴人乙○○請求撤銷訴願決定、原處分，及被上訴人應准予將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司部分，亦無理由，應併予駁回。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：上訴人乙○○已將系爭土地之所有權及相關利益移轉予上訴人丙○○，並以書面告知被上訴人，是本件收取土石申請案名義上雖係以上訴人乙○○為申請人，實係上訴人丙○○與乙○○共同向被上訴人申請於系爭土地從事收土回填工程，本件訴訟標的對上訴人丙○○與上訴人乙○○，實有合一確定之必要，原判決未查及此，僅就形式上認定上訴人丙○○為代理人而非申請人，未適用行政訴訟法第37條第1項及同法第111條第3項等規定，顯有判決不適用法規之違法。
又上訴人既經被上訴人核准回填聲請，並同意於施工前完成準備工作，上訴人自得本於對原核准處分之信賴，獲取收取土石從事回填之利益，並得請求被上訴人核發回填許可或准予變更施工單位等，上訴人既對於被上訴人原核准處分有信賴利益，惟原判決未查及此，以系爭土地經完成徵收而不得與該土地採取土石為由，駁回上訴人之訴，顯有判決不適用法規之違法等語。然查「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」土地徵收條例第23條第1項定有明文。而本件上訴人乙○○申請將系爭土地之回填工程施工單位變更為陸遠營造公司之本申請案，以原核准處分存在為前提，然原處分作成時，原核准處分經退案處分二退回即撤銷，因而上訴人乙○○之本申請案已失所附麗。且系爭土地經內政部於92年4月18日核准徵收，業於92年10月7日移轉登記予桃園縣所有。從而，原處分以系爭土地經公告徵收在案，依土地徵收條例第23條規定，土地權利人或使用人自公告日起不得在該土地為建築物之新建、採取土石、變更地形而否准上訴人申請，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。另查本件訴訟標的係被上訴人否准上訴人乙○○陳報變更施工單位為陸遠營造公司申請之原處分，申請人僅是上訴人乙○○，上訴人丙○○並非申請人。上訴人丙○○既非申請人，亦非原處分之相對人，即無與上訴人乙○○有行政訴訟法第37條第1項之情形而得為共同訴訟人，或第111條第3項訴訟標的必須合一確定，得追加為上訴人之情事，上訴人丙○○於原審審理中追加為原告為不合法。且其既非申請人而受否准，並非行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」之申請人，亦無對原處分不服，提起課予義務訴訟之適格當事人。原判決因認上訴人丙○○先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，，備位聲明請求被上訴人給付2,889萬元及遲延利息，均無理由，併予駁回，於法亦無違誤。且與土地徵收條例、行政訴訟法等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。於上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 23 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 24 日
書記官 王 福 瀛