最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01932號上 訴 人 子○○
丑○○己○○庚○○戊○○寅○○辛○○癸○○壬○○
參 加 人 丙○○○
丁○○○被上訴人 內政部代 表 人 乙○○
參 加 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○
參 加 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 蘇家明上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年5月12日臺北高等行政法院92年度訴字第3464號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理都市計畫15公園工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段埔子小段2050之59地號等12筆土地，報經臺灣省政府78年4月6日78府地4字第36206號函核准徵收，並經參加人桃園縣政府以78年5月8日78府地籍字第66301號公告。嗣上訴人等於88年9月20日、89年8月1日依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向桃園縣政府申請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○段埔子小段2065地號土地。旋以桃園縣政府逾期未作出行政處分，提起訴願。經被上訴人90年11月16日台（90）內訴字第9007296號訴願決定不受理，上訴人不服，提起行政訴訟，經原審認應以被上訴人為原處分機關，而以90年度訴字第6518號判決將訴願決定撤銷。被上訴人據前開判決意旨，將訴願移由行政院審理，遭行政院決定駁回，上訴人不服，遂提起行政訴訟，主張：（一）程序部分：１、上訴人係先向桃園縣政府申請，該府並未於法定期間回復，本應視為其作成否准之處分，上訴人以桃園縣政府為被上訴人提起行政訴訟，參照本院91年度10月份庭長法官聯席會議做成決議，應無違誤。然原審90年度訴字第6518號判決意旨仍認為本件原處分機關應為被上訴人，並發交被上訴人繼續處理，惟被上訴人並未重為行政處分，逕將該訴願案送交行政院審議，行政院更草率駁回上訴人之訴願，殊屬違誤。２、訴願決定所稱內政部90年9月19日台（90）內地字第9012556號函，未送達予上訴人，是否得視為行政處分，已屬可疑（行政程序法第100條參照），而桃園縣政府90年9月27日90府地用字第174209號函亦未載明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關（行政程序法第96條第1項第6款參照），即前開2份函件均難認係行政處分，則訴願決定機關認為本件依訴願法第82條屬已為行政處分之情形，殊屬無據。（二）本件徵收日期係在78年間，在89年2月5日土地徵收條例生效日前，是以本件申請收回土地乙案，依現行土地徵收條例第61條規定，尚無適用土地徵收條例第9條之餘地。再參照從新從優原則、徵收計畫書及桃園縣政府88府地用字第239917號函以及本件徵收計畫使用期限屆滿時，有「不依照核准計畫，在計畫期限內使用」（82年7月開工、85年6月完工）之情，上訴人為收回土地之主張，其請求權基礎應為都市計畫法第83條，而非土地法第219條第3項之規定。（三）縱認本件仍有現行土地法第219條第3項之適用，惟上訴人均否認曾參與任何抗爭行為，被上訴人、桃園縣政府或桃園市公所所提出之剪報媒體資料與上訴人毫無關聯，更難認為有任何可歸責於上訴人之事由。至人民有請願、訴願及訴訟之權，此為我國憲法第16條所明定，依被上訴人所提資料，上訴人至多僅參與一次「陳情變更都市計畫」，亦屬正當權利之行使，核與「阻撓徵收計劃之實行」是屬二事。為此求為命被上訴人作成准上訴人收回坐落桃園市○○段埔子小段2065地號土地之行政處分，並撤銷原處分及訴願決定。
二、被上訴人則以：（一）程序部分：依行政院88年6月30日台88內字第25355號令、臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條規定，本件業務改由被上訴人承受。又按土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定。」是有關土地徵收條例公布施行前公告徵收之土地，原土地所有權人依土地法第219條規定申請收回之案件，依施行前之規定辦理，故市、縣地政機關受理該申請後，應依被上訴人82年4月19日台（82）內地字第8279102號函規定會同相關單位實地勘查並擬具具體意見層報原核准徵收機關，由原核准徵收機關依土地法第219條之規定逕行核定，無須被上訴人所屬土地徵收審議委員會審議，前經被上訴人89年6月2日台（89）內地字第8976867號函釋在案。（二）實體部分：桃園縣政府於89年8月17日會勘本件系爭土地，其使用計畫進度預定82年7月開工，85年6月完工；經實地勘查結果，本件公15公園預定地全部尚未開發作公園使用。惟其未依照呈經核准之計畫期限使用之原因，係由於桃園擴大修訂都市計畫第一期公園用地徵收補償費暫緩辦理提存之決議，而該項決議乃係被徵收之土地所有權人陳情辦理都市計畫變更經協商之結果，依照行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函，本件用地未依核准計畫使用，係因上訴人等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存，以致需地機關無法即時取得用地並開發使用，應屬有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由。再者，桃園縣政府89年11月8日89府地用字第224083號函，擬具不准予收回意見報被上訴人，被上訴人遂以90年9月19日台（90）內地字第9012556號函復桃園縣政府同意照辦，並經桃園縣政府以90年9月27日90府地用字第174209號函復上訴人，上開函之處理，依法並無不合等語，資為抗辯。
三、參加人桃園縣政府、桃園市公所以：（一）訴願法第82條第2項已規定受理訴願機關未為同條第1項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願無理由，以決定駁回之。則就本件上訴人以被上訴人未於2個月之法定期間內為准駁之決定，依訴願法第2條第1項向行政院提起訴願，於受理訴願機關未為訴願法第82條第1項之決定前，應作為之被上訴人已於90年9月19日台（90）內地字第9012556號函之行政處分否准上訴人之請求，其不作為之情形已不存在，訴願即無實益，依前開說明，應以上訴人訴願為無理由，予以駁回。（二）本件上訴人並未對被上訴人上開90年9月19日台（90）內地字第9012556號函之否准處分（業經桃園縣政府以90年9月27日90府地用字第174209號函復上訴人），提起訴願，即逕行訴請本件被上訴人應為准許之處分，於法自有未合。另上訴人請求撤銷原處分，並命被上訴人就上訴人申請收回被徵收土地，為准許之處分，因尚未經訴願程序，上訴人此部分請求應不合法。（三）本件上訴人即被徵收土地所有權人於徵收前後，不斷進行聯合抗爭行為，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所在內之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序（此有檢附之新聞報紙等剪報影本資料記載）。尤其，被徵收土地所有權人請求依專案通盤檢討原則，將部分公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存補償地價，經桃園縣政府於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，嗣82年間被上訴人否決專案通盤檢討後，包括部分上訴人等人之被徵收土地所有權人又聯名以桃園擴大修訂都市計畫第二次通盤檢討尚未定案為由，請求俟完成第二次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，桃園縣政府乃於82年7月22日第一期公共設施保留地處理案之會議中作成包括所有公共設施保留地（第一期）提存案全部暫緩辦理之結論。因此，本件需用土地人未依核准計畫使用進行開發工作，係因上訴人等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，應屬有可歸責於原土地所有權人之事由，自無由准許上訴人等人聲請收回被徵收土地。況今上訴人在都市計畫第二次通盤檢討案於90年間確定維持原徵收計劃後，又反悔主張桃園市公所未依期限使用徵收土地，並要求收回被徵收土地，顯已違反其原先之承諾，而應有「禁反言」原則之適用。據此，本件核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，上訴人自無請求收回之權利。（四）本件被徵收土地所有權人因拒領補償費，及陸續提出第一次專案通盤檢討及第二次專案通盤檢討之要求，造成需用土地人桃園市公所無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係上訴人等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，應屬有可歸責於原土地所有權人之事由，自無由准許上訴人等人聲請收回被徵收土地。否則此例一開，日後被徵收土地之地主，只需一再以非理性抗爭、以大規模抗爭行動，或透過民意代表一再脅迫公務人員不得辦理徵收款之提存，等時間一拖過計劃使用期限，再行主張需用土地人未依計畫期限使用，要求收回被徵收土地，將嚴重延宕公共建設之進行等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人以其被徵收之土地，迄未依原呈經核准計畫開發使用為由，於88年9月20日及89年8月1日向桃園縣政府請求照原徵收價額收回其被徵收土地，桃園縣政府乃函請被上訴人審核，於審核程序進行中，上訴人於90年8月10日以桃園縣政府自上訴人請求時起逾11個月尚未作成行政處分為由，提起訴願，於被上訴人受理訴願中，經桃園縣政府函報內政部擬不予發還，並經被上訴人於90年9月19日以台（90）內地字第9012556號函同意不予發還，桃園縣政府遂於90年9月27日以90府地用字第174209號函覆上訴人各情，有內政部90年9月19日台（90）內地字第9012556號函、桃園縣政府90年9月27日90府地用字第174209號函等影本附卷可稽，堪信為實。（二）參照司法院釋字第423號解釋意旨、訴願法第13條、土地法第219條第1項、第2項、都市計畫法第83條規定，私有土地經徵收後，原土地所有權人於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地，為行政機關拒絕，除聲請人所為聲請與照價收回之規定不合，經受理聲請機關初步審查逕作成否准決定之情形外，自應以原核准徵收機關為被告機關（本院91年度第10次庭長法官聯席會議決議參照）。系爭土地之原徵收核准機關為被上訴人，本件上訴人請求收回系爭土地，既經桃園縣政府89年11月8日以89府地用字第224083號函陳報被上訴人不予發還，經被上訴人以90年9月19日台（90）內地字第9012556號函核定同意照辦，桃園縣政府並以90年9月27日90府地用字第174209號函復上訴人，是上訴人若不服否准收回之處分，自應以被上訴人為核准收回之主管機關及原處分機關，原審90年度訴字第6518號確定判決就此已闡述甚詳，故本件以被上訴人為應作為之原處分機關，並由其上級機關行政院為訴願機關，程序上自無不合。上揭被上訴人90年9月19日台（90）內地字第9012556號函，既經桃園縣政府以90年9月27日90府地用字第174209號函轉復上訴人不予發還之旨；桃園縣政府上揭函復，已載明係依據被上訴人90年9月19日台（90）內地字第9012556號函辦理及轉復所請發還土地一節，不符合都市計畫法第83條及土地法第219條規定，歉難同意之旨，依上揭解釋意旨，已就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自屬行政處分。不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。況上訴人對於桃園縣政府該90年9月27日90府地用字第174209號函之處分，亦表不服而提起訴願，嗣經被上訴人於91年1月30日以台內訴字第0900008928號訴願決定駁回在案（該訴願決定效力如何，係另一問題），此有被上訴人91年1月30日台內訴字第0900008928號訴願決定書附卷可稽。（三）訴願法第82條第2項之立法理由為：「受理訴願機關未為第一項之決定前，應作為之機關已為行政處分者，是應作為而不作為之情形已不復存在，訴願無實益，受理訴願機關應以訴願為無理由，予以駁回。」依該立法理由，所以認訴願無實益，實因訴願人係以應作為機關不作為而請求訴願機關命其作為，應作為機關如已作為（行政處分），無論該行政處分是否有利或不利於訴願人，提起此項訴願之目的（請求命應作為機關作為）已達成，無提此項訴願之實益，由法條文字及立法理由，均未將行政機關所為行政處分限於與訴願人之請求相合者。至於依訴願法第82條第2項規定，如不服訴願後行政機關所為處分者，須另行訴願，是否妥適，乃立法政策問題，非行政法院所得審究（本院93年度判字第1046號判決意旨參照）。是依訴願法第82條第2項規定，法律既已明定受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願無理由，以決定駁回之；上訴人主張訴願法第82條第2項應為限縮解釋，限於以訴願決定前應作為機關已依訴願人之請求准為一定之處分，使訴願之請求獲得滿足為限云云，尚非可採。是本件上訴人以應作為之原處分機關未於2個月之法定期間內為准駁之決定，依訴願法第2條第1項規定，提起訴願，惟於受理訴願機關行政院未為訴願法第82條第1項之決定前，應作為之被上訴人已於90年9月19日以台（90）內地字第9012556號函之行政處分否准上訴人之請求，其不作為之情形已不存在，訴願即無實益，依前開說明，訴願決定機關行政院依訴願法第82條第2項規定，以上訴人訴願為無理由，予以駁回，自屬有據等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，核無不合。（二）上訴人上訴意旨雖以：１、本件原審判決認定被上訴人90年9月19日台（90）內地字第9012556號函為行政處分，然該函件根本未送達上訴人，依行政程序法第100條之規定，根本不生處分之效力；且無論係被上訴人90年9月19日台（90）內地字第9012556號函或桃園縣政府90年9月27日90府地用字第174209號函，均未載明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，即完全不符合依行政程序法第96條所定行政處分之形式要件，人民更無從循正確法律途徑救濟，是以前開2份函件均難認係行政處分。原審判決未斟酌訴願法第82條規定情形，判斷行政處分是否存在，且未就關於行政處分要件為正確解釋，應屬行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違背法令。２、本件上訴人先向桃園縣政府申請收回土地，該府並未於訴願法第2條所定期間回覆，本應視為其作成否准之決定，依本院91年度10月份庭長法官聯席會議決議，已屬作成行政處分。另被上訴人係「同意」桃園縣政府之審查意見通知不准收回，正合於本院前開決議之情形。乃原審引用本院前開決議意旨，然又判斷被上訴人90年9月19日台（90）內地字第9012556號函為行政處分，作出與本院前開決議相反之意見，理由有所矛盾，屬行政訴訟法第243條第2項第6款之違背法令。３、本件被上訴人在尚未做出決定前，已知悉參加人桃園縣政府核駁上訴人之申請，而上訴人於提起訴願時，已就本件實體請求部分，即申請收回土地之請求具體明確之表明，被上訴人即應進行實體審查，斟酌上訴人之請求是否有理由，詎被上訴人遽從程序上不受理本件訴願，顯然浪費行政程序。且此亦經原審法院90年度訴字第6518號判決特別指明，要求訴願機關應予注意，而本件原審法院判決又推翻同院90年度訴字第6518號判決之見解，造成程序上之無謂浪費，實已違反法治國實質救濟原則。原審判決認為訴願法第82條第2項不須為限縮解釋之見解，其解釋及適用法令錯誤，更屬行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違背法令等語。（三）惟查：１、本件被上訴人90年9月19日台（90）內地字第9012556號函係屬行政處分，為原審依法認定之事實，原判決已詳予說明其理由；而上訴人實際上已進行救濟程序，其請求救濟之權利亦未受影響，是本件原判決並無理由不備或其他適用法令不當情形。２、桃園縣政府於受理上訴人所為收回土地之申請為初步審核後，未逕以上訴人之申請於法不合予以否准，而係向被上訴人呈報，由被上訴人作成否准之決定，通知桃園縣政府，桃園縣政府再轉知上訴人，則被上訴人之決定自屬行政處分，桃園縣政府則自始未為決定，自無由認桃園縣政府已為行政處分。況依本院91年度10月份庭長法官聯席會議決議，桃園縣政府未自為駁回之決定，即無從認係處分機關，自亦無從視同桃園縣政府已作成否准之決定。上訴人誤會本院91年度10月份庭長法官聯席會議決議之意旨，而謂原審適用本院前開決議竟又作成與該決議意旨相反之意見，應屬理由矛盾云云，自非可採。３、上訴人就訴願法第82條第2項規定之適用，有所誤會，原審業予指明，上訴人仍執前詞而為指摘，自非可取。又原審法院90年度訴字第6518號判決固指明被上訴人於審查上訴人申請收回土地之請求時，應進行實體審查，惟因此項法律見解並非原審審理前開案件所為撤銷理由之法律判斷，原無拘束被上訴人之效力，被上訴人作成與該見解不同之結論，尚難認係違法。（四）基上所述，本件上訴人所述並不足採，其指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 23 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 24 日
書記官 阮 桂 芬