最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02049號上 訴 人 道成汽車實業股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 交通部公路總局臺中區監理所代 表 人 乙○○上列當事人間因有關交通事務事件，上訴人不服中華民國94年6月9日臺中高等行政法院94年度訴字第100號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人受被上訴人所委託，自民國(下同)93年7月1日至12月31日止辦理小型汽車定期檢驗業務，並與被上訴人簽訂委託辦理汽車定期檢驗合約書(下稱合約)，該合約書第3條規定，無欠汽車燃料使用費者，始得辦理定期檢驗，惟其於93年8月11日受理車號00-000營業小客車定期檢驗，嗣經被上訴人所屬豐原監理站查證該車93年夏季汽車燃料使用費尚未繳納。被上訴人乃以93年9月20日中監車字第0930060334號函知上訴人，依合約書第19條規定應予上訴人違約登記乙次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車不得超過37輛，為期3個月之處分(自93年11月1日起至94年1月31日止)，並責令改善。上訴人不服，提起訴願遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：本件上訴人與被上訴人所簽訂之「辦理汽車定期檢驗合約書」，因舊合約已屆期，依舊合約之相關權利義務均歸於消滅，今被上訴人指控之違約事實係發生於舊合約期間內，被上訴人自不能依舊合約期間內之「違約事實」處罰上訴人。又上訴人公司電腦與被上訴人電腦設有連線，依公路法第75條規定及實務情形，公路主管機關應鎖住電腦凍結車輛之異動或檢驗，該機關自亦可使用電腦連線系統凍結上訴人為未繳費用之車輛檢驗，詎被上訴人怠為積極有效管理之行為，逕將責任轉嫁於上訴人，實有未當。其次，汽車委託檢驗實施辦法係依照公路法第63條第6項而訂定，惟其中因違反該辦法第12條第1項規定，處罰部分與公路法第77條之1第3項前段規定並不相符；公路法第63條第6項規定並未將處罰構成要件之事項，授權以汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項實有背於法律保留之基本原則，揆諸司法院釋字第313號解釋文暨說明，係屬無效。此外，本件上訴人違約固為事實，惟確屬一時疏忽所致之無心之過，如限期改善已足收警惕並達目的之效。被上訴人遽予處罰每日檢驗車數減少10輛為期3個月之處分，已有違比例原則，顯有濫用權力之違法，為此，求為判決命被上訴人應容忍上訴人依93年12月27日與被上訴人簽訂之辦理94年度汽車定期檢驗合約書約定數量檢驗車輛等語。
三、被上訴人則以：按公路法第63條第6項、汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項規定，其中「違約登記」包含於「監督管理」範疇中。汽車委託檢驗實施辦法第12條有關「違約登記」之規定，其用意乃不欲使受委託廠商損失過巨，實質上係有利於廠商。在相關條文未修訂之情形下，被上訴人依93年度下半年委託檢驗合約書對上訴人予「違約登記」處理，並無違誤等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按交通部訂定汽車委託檢驗實施辦法第12條之規定既係依公路法第63條第6項所授權「受委託檢驗業務之監督管理等事項」而為訂定，自未違反憲法第23條之法律保留原則，且該辦法第12條所定之處罰，亦較公路法第77條之1第4項所定為輕，是該辦法第12條所定之處罰，亦未逾越母法之授權範圍，上訴人指稱被上訴人援引未有法律授權之命令規定對上訴人處罰，顯屬無稽。次依兩造93年度合約書第1條、第19條所載及被上訴人訴訟代理人於原審法院陳稱：上訴人若無重大違規情事，一般都會續訂檢驗合約等語，且被上訴人亦確與上訴人續訂94年度合約，足見被上訴人與上訴人所訂合約具有繼續性，為兩造所得預見。惟93年度之合約有效期限僅自93年7月1日起至93年12月31日止，期間不長，如上訴人違規時間係在契約期限末期，處罰期間若不跨越繼續訂約之年度，顯難執行兩造所訂減少檢驗車輛數為期3個月之處罰，有失對受委託檢驗廠商監督管理之旨。況兩造93年度合約書第1條亦已明定汽車委託檢驗仍應依汽車委託檢驗實施辦法辦理，而該辦法第12條所訂該管公路監理機關得予減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，亦無期間之限制，是被上訴人依合約所定為減少檢驗車輛數，為期3個月之處罰，其期間固跨越至94年度(即94年1月1日起至94年1月31日止)，亦尚難認其有違合約規定。其次，兩造合約書既約定，無欠汽車燃料使用費者，始得辦理定期檢驗，即課以上訴人應確實查核受檢者有無繳納汽車燃料使用費之義務，惟上訴人疏未查明V9-581號營業小客車未繳納93年度夏季汽車燃料使用費，即為其辦理定期檢驗，此為兩造所不爭，被上訴人乃依合約為違約登記1次並減少每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月之處罰，自無違比例原則，及濫用權利情事，亦與被上訴人是否怠為積極有效管理車輛異動或檢驗無涉。況兩造94年度合約書期限係自94年1月1日起至同年12月31日止，上訴人於該年度內是否尚有其他違約情事，而遭減量驗車之處罰，亦尚未可逆料，上訴人遽請求被上訴人應容忍上訴人依94年全年度之約定數量檢驗車輛，亦屬無據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按行政程序法第149條、民法第102條第2項及系爭合約第2條規定，系爭合約係定有期限之合約，而合約於期滿時失其效力，且系爭違約事實係發生於舊合約期間，原審就定有期限之合約認為係繼續性契約，卻未說明如此認定之法律依據，亦未說明系爭合約若屬行政契約，何以就合約未約定事項，基於監督管理之旨，即可跨年度處罰，而非由當事人協議解決，有判決不備理由之違法。次依交通部交訴字第0930031149號訴願決定書之理由，汽車委託檢驗實施辦法係依照公路法第63條第6項而訂定，惟其中因違反該辦法第12條第1項規定，處罰部分與公路法第77條之1第4項前段規定並不相符；又觀公路法第63條第6項規定並未將處罰構成要件之事項，授權以汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項實有背於法律保留之基本原則，係屬無效。且上開交通部訴願決定書指汽車委託檢驗契約性質係屬行政契約，縱認系爭爭議屬行政契約之爭議，惟法律保留原則及比例原則在行政契約仍有適用。其次，公路法第77條之1第4項前段對未依該法第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得處罰之方式為「得令其限制改善、停止其辦理車輛檢驗業務一個月至一年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」3種方式擇一；汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項規定中「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」並無法源依據，公路法第77條之1第4項亦未規定如此之處罰方式，被上訴人援引未有法律授權之命令規定對上訴人處罰，顯不適法。原審遽認未違反法律保留原則，並未說明何以汽車委託檢驗實施辦法對處罰之構成要件明確規範為有依據，顯有判決不適用法規及判決不備理由之違法。此外，在行政契約有無比例原則之適用，原審略而不論，徒以約定處罰方式較公路法規定處罰較輕為由，為不利上訴人之判決，顯有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令。再者，上訴人於本件起訴時順從本件交通部之訴願決定，以本件為行政契約爭議為由提起給付訴訟。惟本件上訴人於原審僅提出給付訴訟，未提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，依行政訴訟法第8條第2項規定，原審審判長應告知得為請求，卻未告知等語。
六、本院按「汽車修理業、加油站具備完善之汽車安全檢驗設備，經公路主管機關查驗合格發給證照者，得受委託為汽車定期檢驗。」、「第二項及第三項受委託檢驗業務之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之。」、「未依第六十三條第二項、第三項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善、停止其辦理車輛檢驗業務一個月至一年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照。」公路法第63條第2項、第6項、第77條之1第4項前段定有明文。另按「辦理汽車定期檢驗，由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位簽訂合約辦理。」、「前項由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位合約書內至少應載明下列事項：．．五、檢驗單位違規之處罰。」、「公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查。」、「公路監理機關得依前項定期或臨時檢查之優劣調整其汽車定期檢驗每條檢驗線之車輛數。」、「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查：六、未查核汽車燃料使用費繳納情形者。」汽車委託檢驗實施辦法第10條第1項前段、第2項第5款、第11條第1項、第2項、第12條第1項第6款亦有規定。上開公路法第77條之1第4項前段業已明定「未依第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗」為違約處罰之構成要件，上訴人主張該條並未規定處罰之構成要件，顯有誤解。又公路法第63條第2項已規定對受委託檢驗業務之廠商之監督管理等事項之辦法，由交通部定之。交通部據以訂定汽車委託檢驗實施辦法，其第10條第2項第5款、第11條及第12條之規定，均屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度，進行監督管理所必要，且係屬主管機關基於法律授權發布命令就汽車定期檢驗委託民間代檢所訂合約應載事項、查核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定，核與法律保留原則並無違背。上訴人所引交通部交訴字第0930031149
號訴願決定書，對本院不生拘束之效力，尚難據為有利之認定。再則本件違約處罰係公法契約之爭議，被上訴人93年9月20日函亦非限制或侵害上訴人之憲法或法律上之權利，非對上訴人施以行政罰，而僅係依兩造簽訂之合約所定將其委託上訴人行使公權力之內容作量之減縮，作為違反契約約定之處罰，要與被上訴人行使高權所為之行政處分無涉。上訴人另主張系爭被上訴人93年9月20日通知函之性質係行政處分，原審未告知得請求一併提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，原判決顯然違背法令云云，並無可採。而上訴人主張處分每日核減10輛，為期3個月，處罰顯違比例原則一節，查本件違約罰係依合約第19條之約定執行，而上訴人於訂約時並未對該約定提出質疑，自願與被上訴人訂立系爭合約，而合約第19條復無得裁量處罰之約定，則被上訴人於查獲上訴人違約後依約處罰，亦與比例原則無涉，上訴人就此所為之主張，即無可採。另查無論公私契約，其契約內容以明確為適當，以避免嗣後雙方不同之解讀而生爭議，因此，對於違約之處罰，自應於契約訂定時予以明確訂定，並依契約之所定執行，於執行時不復存有比例原則之適用。至於未查核汽車燃料使用費繳納情形者，倘僅令其限期改善顯然不足以達成規範之目的。故採取公路法第77條之1第4項所定得裁量之3種處罰方式之中度偏低之「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，(按違約登記並非處罰，僅係被上訴人作為日後執行之參考)」之處罰，尤無違反比例原則。再查兩造間93年下半年度及94年度委託檢驗合約書均有違反汽車委託檢驗實施辦法之違約效果之訂定，只要違約行為發生於契約有效期限內，即生違約之效果，至於此違約效果之執行方法，由於合約內未予約定，參酌民法第98條「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句」之規定，因前揭檢驗辦法第11條規定公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查，故係屬事後檢查，則對於違約罰之執行，自亦係事後執行之問題，不應侷限於該年度契約所定之期間以內執行，此係因契約性質所生之時間落差所致。除非欲執行時，雙方間已無委託合約存在，無從執行，否則事後執行，應不違反訂約者之本意。是以原判決認違約效果之執行應不限於違約之同一年度，並無不合，此與民法第102條所定附期限之法律行為無涉。上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令均無可採。至上訴人主張其他各節，業經原審一一論駁在案，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 黃 淑 玲法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
書記官 張 雅 琴