最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02054號上 訴 人 臺北市政府衛生局代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因醫師法事件，上訴人對於中華民國94年6月21日臺北高等行政法院93年度訴字第01708號判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人原任職上訴人所屬市立和平醫院(下稱和平醫院)醫師兼消化系外科主任，上訴人依和平醫院SARS疫情中央與地方聯合處理小組於92年4月24日決定，同日透過新聞媒體公告：和平醫院暫時關閉全院管制，為保護住院病患、員工本人及家屬安全，和平醫院所有病人集中治療，員工全數依規定召回醫院集中隔離．．．；惟被上訴人未遵守行政院衛生署疾病管制局公開發布之命令及臺北市政府衛生局之公告、通知，未依規定於同年4月27日前返院報到進行隔離，遲至同年5月1日下午6時始返院。經上訴人查證屬實移付懲戒，上訴人所屬醫師懲戒委員會乃以被上訴人違反醫師法第25條第4款之規定，依同法第25條之1第1項第3款規定決議：停業3個月，被上訴人不服，提起覆審，嗣經覆審決議駁回，被上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，經原審93年度訴字第01708號判決（下稱原判決）撤銷原處分及覆審決議後，上訴人不服而提起本件上訴。
二、本件被上訴人於原審起訴主張：（一）被上訴人的身份本來是醫師，可是在受處分的事實發生時，因可能會傳染疾病而成為須隔離的病人，已失去能執行醫療的醫師身份，而上訴人處罰被上訴人之事實是被上訴人遲延「返院隔離」，是上訴人懷疑被上訴人可能已被傳染、亦可能會傳染SARS，命令其「返院隔離」，不是返院「執行醫師業務」。查病人到院隔離與醫師到院執行醫師業務、為病人治病是完全截然不同的兩回事，上訴人與覆審機關將之混為一談，認為被上訴人違反醫師法第25條第4款執行業務違背醫學倫理，乃有錯誤。（二）上訴人於92年4月24日召回被上訴人返院集中隔離，其目的並非照顧病患，而係為避免和平醫院的感染疫情向外擴散。和平醫院封院時，院內已無任何被上訴人的消化系外科病人，被上訴人返回和平醫院遭集中隔離期間（92年5月1日至5月8日），也從未被指派任何工作；封院期間，院內所有外科系醫師以及消化系外科全科人員，也都沒有去照顧SARS病患等情，亦為上訴人所不爭執。（三）即使召回員工返院不是要集中隔離，而是要照顧病患，亦是不可行：1、監察院針對SARS防疫不力糾正臺北市政府（含衛生局）之糾正案文指出：「所謂隔離，應是一人一室，不與他人接觸。」既然醫護員工因爆發集體感染SARS而應被隔離，一人一室，不與他人接觸，則如何照顧病患？糾正案文亦指出上訴人強制召回醫護人員返院之不當：「如為強制隔離，則在欠缺適當的隔離設施與足夠的裝備、亦無隔離配套措施下，徒使醫護人員暴露於院內交叉傳染之高危險環境之中；如為照顧病患，然召回人員於有無感染之狀況不明，仍須隔離觀察之際，豈能再照顧其他病患？」。2、行政院衛生署92年4月24日以署字第092000275號最速件函臺北市政府衛生局指示：「成立接管小組（含足夠之醫事及行政人員）進駐貴屬和平醫院」。和平醫院已有充足之醫事與行政人員，且住院病人已大減，為什麼衛生署還作「成立接管小組」之指示？此乃基於和平員工有感染疑慮，應作隔離，不能再照顧病患。故指示上訴人成立含足夠醫事及行政人員之接管小組進駐和平醫院，接替被隔離、不應再照顧病患之原有醫事及行政人員。3、依據「嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例」第8條，隔離期間應給予公假；依據臺北市政府之「嚴重急性呼吸道症候群（SARS）居家（個別）隔離通知」應停止上班；否則將依該條例第18條及傳染病防治法第41條規定，除得逕行強制隔離外，並得處新臺幣（下同）60,000元以上300,000元以下罰鍰。如有傳染於人者，處3年以下有期徒刑、拘役或500,000元以下罰金。在以上應給予公假、停止上班，否則將強制隔離並罰鍰，甚至處徒刑、拘役或罰金的法規下，隔離者再去照顧病患就是違反傳染病防治法、嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例等法律。又，隔離期間醫護人員繼續接觸病患、照顧病患，因而造成病患受傳染，亦是觸犯公共危險罪（散佈傳染病菌罪，刑法第192條）。
從而被上訴人身為隔離者時並不能執行醫療業務，否則即違反「嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例」及「傳染病防治法」及公共危險罪，既然如此，怎會發生醫師法第25條第4款所示「執行業務違背醫學倫理」之情事？（四）被上訴人既然被隔離而不能接觸他人、執行醫療業務，則如何遵從主管機關指揮，投入醫療之行列，以符合醫師法第24條之要求？退而言之，即使被上訴人不具有隔離者之身份，不遵從主管機關指揮而違反醫師法第24條，也只能根據同法第29條處20,000元以上100,000元以下罰鍰。上訴人也沒遵守此罰鍰規定，而把違反醫師法第24條之未遵從主管機關之指揮，自行解釋為「違背醫學倫理」，再套以醫師法第25條第1項第4款執行業務違背醫學倫理來論處（停業3個月）。由此可以看出，上訴人並未根據醫師法第24條來處罰被上訴人。況且，和平兼任醫師李易倉，在隔離時還在診所看病人，市政府高層均認為：「專業醫護人員卻知法犯法，不僅違反傳染病防治法，也觸犯醫師法和醫療法，為導正社會正確觀念，已下令警察強制拘提。」。這不但印證了：醫師被隔離時即不能再接觸病患、執行業務，更是上訴人自己反駁了對被上訴人「擅離醫師崗位置病患於不顧」、「執行業務違背醫學倫理」之指控。（五）系爭決議書之停業懲戒違反醫師懲戒辦法及醫師法之懲戒處理程序，蓋，醫師懲戒委員會並未由委員二人先行審理，並作成審查意見，提醫師懲戒委員會會議審議，故違反醫師懲戒辦法第9條；又，被上訴人並未在醫師懲戒委員會開會之前接獲通知以書面提出答辯或到會陳述，即受懲戒，故該懲戒違反醫師懲戒辦法第8條及醫師法第25條之2之規定等語，求為判決撤銷原處分及覆審決議。
三、被上訴人則以：查行政院衛生署疾病管制局令臺北市立和平醫院自92年4月24日起全院管制，員工召回醫院集中隔離；惟被上訴人無視行政院衛生署疾病管制局公開發布之命令及上訴人之催告，遲未依規定返院報到進行隔離。其行為不但違反傳染病防治法第37條之規定，更因被上訴人處於高度感染區（和平醫院內），恐因已遭感染而不自知，可能將病原散播，危害他人。被上訴人身為和平醫院醫師，依醫師法第24條明文規定，醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項，有遵從主管機關指揮之義務，醫師之天職（社會責任）是照顧病患，尤其因天災、事故、戰爭或傳染病而發生大量傷患時，具有醫師資格者，理應投入醫療之行列，始與上開醫師法及中華民國醫師公會全國聯合會會員代表大會所通過之醫師倫理規範相符。被上訴人不能以被通知返院僅係為了隔離，遂據以推卸參與SARS防治之責任。被上訴人係臺北市政府所屬的醫事人員，理當遵從主管機關之指揮，尤其當其他的醫護人員都遵從指揮而歸隊時，更不得例外。被上訴人拒絕接受上訴人之指揮之事實至為灼然。被上訴人所為顯然違背醫學倫理，上訴人所屬醫師懲戒委員會依違反醫師法第25條第4款規定，爰依同法第25條之1第1項第3款裁處，自無不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依卷附
1、臺北市政府舉行「防止SARS疫情擴大緊急應變小組」於92年4月24日會議記錄，其第1點謂「本府將與中央全力合作，有效配合防堵疫情擴散。」、第3點：「有關和平醫院員工集中隔離管理，家屬則居家隔離。」；2、上訴人於92年4月24日對於「臺北市政府SARS緊急應變處理措施」所發布新聞稿第2點謂：「為保護住院病患、員工本人及家屬安全，和平醫院所有病人集中治療；員工全數召回集中隔離；院內人員家屬居家隔離。對過去二週進出醫院人員及病患進行追蹤，遇有症狀立即治療。」；及3、臺北市政府於92年5月2日以府衛技字第09202306000號所發布公告，其公告事項：
「臺北市立和平醫院因爆發ＳＡＲＳ院內感染，為避免疫情
擴大，前經本府管制該院之出入，並透過新聞媒體公告，另分別通知所有醫院員工即時返院接受隔離，‧‧。」等語；另上訴人亦陳稱，召回被上訴人的理由，一方面是為了照顧病患，一方面是怕被上訴人有染ＳＡＲＳ，需要隔離；足認上訴人於92年4月24日召回被上訴人返院集中隔離，其目的並非僅為照顧病患，更係為避免和平醫院的感染疫情向外擴散。（二）查醫師之天職是照顧病患，並不因不同專科而有所區別，尤其因天災、事故、戰爭或傳染病而發生大量傷患時，具有醫師資格者，理應投入醫療之行列。然查本件上訴人於92年4月24日召回被上訴人返院集中隔離，其目的並非僅為照顧病患，更係為避免和平醫院的感染疫情向外擴散，已如上述；是以，當時被上訴人既有傳染疾病之虞，屬將隔離狀況，尚不能執行醫療業務、也無法執行醫療業務，自無違反醫師法第24條之規定；從而，上訴人召回被上訴人係本於被上訴人「疑似被傳染者」的身份，則上訴人以被上訴人未能依命令返院接受集中隔離，而認定被上訴人拒絕執行業務違背醫學倫理之規定，以被上訴人違反醫師法第25條第4款之規定，依同法第25條之1第1項第3款規定，決議停業3個月，即屬率斷。則原處分既有違誤之處，覆審決議未予糾正，亦非妥適。被上訴人訴請撤銷原處分及覆審決議，即屬有理由，爰予以撤銷。
五、上訴人上訴意旨略謂：被上訴人在封院期間及其前後，並無向主管機關申請停業或歇業，或經主管機關處停業處分之事實，依醫師法第8條、第8條之2及第10條第1項之規定，自係屬仍在臺北市立和平醫院執業中，因此被上訴人無視臺北市政府公開發布之召回命令及上訴人之催告，遲未依規定返院報到，上訴人以被上訴人於執業期間，拒絕服從上級命令，依違反醫師法第25條第4款規定，爰依同法第25條之1第1項第3款核以違反醫學倫理處辦，並無違誤。又，上開臺北市政府命令係具有多重目的之命令，尤其被上訴人身為消化外科主任，其職務除醫療業務外，該科尚有由其主政之行政業務需由其處理，必要時，在不影響被上訴人隔離安全下，亦可視情況分擔無論是醫療上主要業務或附屬業務；本案被上訴人不能以被通知返院僅係為了隔離，遂據以推卸參與SARS防治之責任，尤其當其他的醫護人員都遵從指揮而歸隊時，而身為主管應更不能例外，更不能置身事外等語。
六、被上訴人答辯意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）上訴人主張：「員工並依規定召回醫院集中隔離」云云，惟查，依卷內之監察院對上訴人之糾正案所示，上訴人召回員工返院，不但沒有隔離防疫之作用，反而使員工更身陷院內感染之中。上訴人又主張：「上訴人以書面通知被上訴人到會說明，被上訴人亦未到會說明」云云，但查，被上訴人並未在開會前接獲書面通知，亦未接到上訴人之電話通知，此參見原審被上訴人行政訴訟準備書狀第5點之2及卷附請求覆審補充理由書第2、3點，即可查知，故被上訴人在未受合法通知，而無法出席衛生局醫師懲戒委員會就被懲戒事項提出陳述，即受到懲戒，在程序上明顯違反醫師法第25條之2與醫師懲戒辦法第8條之規定。（二）被召回當時的被上訴人已是可能傳染SARS的準病人身份，理應被隔離，而依據「嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例」第8條、臺北市政府之「嚴重急性呼吸道症候群（SARS）居家（個別）隔離通知」、上開條例第18條及傳染病防治法第41條等規定可知，被訴人被認定為疑似被感染者，當被隔離且不得與人接觸，甚至依法應給予公假而停止上班，則被上訴人此時之身份形同一般之病患，根本不能再執行醫療事務，否則不僅違反上開法律及行政命令，甚至會把疾病傳染給病患，此時將嚴重違反醫師法所規範之醫學倫理及保障病患之權益，並違反傳染病防治法第61條、第64條及上開條例第18條之規定。（三）再觀諸學者李建良之《從正當法律程序觀點透析SARS防疫相關措施》論著認為：「如果召回醫護人員係本於『疑似被傳染者』的身份，則市政府對於抗拒召回命令而未歸的醫護人員，祭出革職或撤銷醫事人員資格（被上訴人註：撤銷醫事人員資格為違反醫師法最重之處分），即不無違反『不當聯結禁止原則』之嫌」，故上訴人之原處分乃係違反「不當聯結禁止原則」。（四）臺灣臺北地方法院94年度重國字第16號民事判決亦認為，「SARS病毒的可能接觸者」與「醫療行為之執行者」，二者身份衝突，根本不可能並存。況且，上訴人將「受照顧者」當作「醫療行為者」，亦違反行政院衛生署92年4月24日署字第092000275號最速件函上訴人之指示。
七、本院按：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法」、「有疫情發生時，地方主管機關應立即動員所屬各相關機關（構）人員處理。前項情形，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應依中央主管機關之指示辦理，以發揮整體防治效果。」、「傳染病發生時，地方主管機關應視實際需要，會同有關機關採行下列措施：．．二、管制特定場所之出入，並限制其容納人數。．．」、「地方主管機關接到傳染病報告或通知後，應迅速檢驗診斷，調查傳染病來源，施行適當處置，並報告上級主管機關。」、「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。為有效掌握疫情，中央主管機關得就傳染病之危險群及特定對象實施檢查(篩檢)；其實施對象、範圍及檢查辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」行為時傳染病防治法第1條、第11條、第24條第1項第2款、第34條第1項及第37條分別定有明文。又依92年5月2日公布，溯及自92年3月1日至93年12月31日施行之嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例(按已於93年12月31日公告廢止)第8條第1項規定「經各級衛生主管機關認定應強制接受居家隔離、集中隔離或隔離治療者，不得拒絕、規避或妨礙；其受隔離期間，應遵行各級衛生主管機關之指示。」另按「醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項，有遵從主管機關指揮之義務。」、「第25條醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：．．四執行業務違背醫學倫理。」醫師法第24條及第25條亦有明定。本件原判決略以「（一）依臺北市政府舉行「防止SARS疫情擴大緊急應變小組」92年4月24日會議記錄，第1點、第3點、上訴人同日對於「臺北市政府SARS緊急應變處理措施」所發布新聞稿第2點其公告事項及上訴人陳稱；「召回被上訴人的理由，一方面是為了照顧病患，一方面是怕被上訴人有染ＳＡＲＳ，需要隔離等情觀之，上訴人於92年4月24日召回被上訴人返院集中隔離，其目的並非僅為照顧病患，更係為避免和平醫院的感染疫情向外擴散。（二）醫師之天職是照顧病患，並不因不同專科而有所區別，尤其因天災、事故、戰爭或傳染病而發生大量傷患時，具有醫師資格者，理應投入醫療之行列。然查本件上訴人於92年4月24日召回被上訴人返院集中隔離，其目的並非僅為照顧病患，更係為避免和平醫院的感染疫情向外擴散，是以，當時被上訴人既有傳染疾病之虞，屬將隔離狀況，尚不能執行醫療業務、也無法執行醫療業務，自無違反醫師法第24條之規定，上訴人召回被上訴人係本於被上訴人「疑似被傳染者」的身份，則上訴人以被上訴人未能依命令返院接受集中隔離，而認定被上訴人拒絕執行業務違背醫學倫理，以被上訴人違反醫師法第25條第4款之規定，依同法第25條之1第1項第3款規定，決議停業3個月，即屬率斷，因而撤銷原處分及覆審決議，固非無見；惟查(一)被上訴人係和平醫院醫師，依據行政院衛生署疾病管理局公開發布及上訴人公告之命令，和平醫院員工應全數返院接受集中隔離，查SARS業經行政院衛生署於92年3月27日發布為第四類法定傳染病，有監察院糾正案文記載可參；又本件SARS發生時，和平醫院對密切接觸者，應居家隔離10天，係因無法以即時之方式，為一明確性之檢驗，而必須仰賴適當時間之觀察，以及具體症狀（高燒）之發生，所以「隔離」即屬較長時間更繁瑣的一種「留驗」，乃因應傳染病之不同，而為不同之處理方式為行為時傳染病防治法第37條第1項所稱之「必要之處置」，又92年4月24日和平醫院所爆發之院內感染事件前，依監察院提出之糾正案文記載，92年3月26日通報首例，至4月21日止共11例，足徵當時和平醫院院內感染情形已甚嚴重，感控的需求相對至為迫切。按當時情形，國內專家學者幾無權威性之見地足以提供因應，上訴人對於和平醫院尚有多少未發現之院內感染，及將會造成多嚴重的擴散，彼時均無法評估。所以，上訴人傾向以高規格之防疫措施因應，擴大控管對象包括員工、家屬、病患之決策，就是著眼於無法及時判別，感染的可能性與症狀出現之危險性，倘將全部一千多人散向整個社會去做居家隔離，勢必導致疫情失控。上訴人於行政院92年4月24日上午10時30分會議作成決議後，依該中央會議決議，先行召回和平醫院員工返院集中隔離，無非是因場所難覓，而防疫刻不容緩，不得已之情況下所為之緊急處置，至於監察院糾正案固然指摘上訴人採行之隔離措施欠當（選址未盡審慎、未切合「隔離」之學理要求），召回院內醫護人員之目的並未釐清，貿然強制召回，引起抗爭議論，核有未當等語。然行政訴訟僅得審查行政處分有無違法，而不及於是否妥當，上開監察院之糾正案僅指被上訴人之措施未當，尚難執為有利於上訴人之認定。被上訴人指摘上訴人以和平醫院做為集中隔離地點違法云云，自無足採。又依92年5月2日公布，溯及自92年3月1日至93年12月31日施行之嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例(按已於93年12月31日公告廢止)第8條第1項規定「經各級衛生主管機關認定應強制接受．．集中隔離．．者，不得拒絕、規避或妨礙；其受隔離期間，應遵行各級衛生主管機關之指示」，被上訴人既經行政院衛生署疾病管制局令和平醫院自92年4月24日起全院管制，員工召回集中隔離不得拒絕，被上訴人為該院之醫師，依醫師法第24條規定，即有遵從主管機關指揮之義務，與其當時是否能在醫院中執行醫療業務無關。(二)次查，醫師法第25條規定之懲戒，係屬為維持醫師職業倫理或紀律所必要之一種懲處方法，查被上訴人於上訴人發布上開命令時，仍為和平醫院執業中之醫師，則自應遵守醫師法之相關規定，又「醫師以照顧病患的生命與健康為使命，除維持專業自主外，當以良知和尊重生命尊嚴之方式執行醫療專業，以維繫良好的醫療執業與照顧病患的水準，除了考量對病人的責任外，同時也應確認自己對社會、其他醫事人員和自己的責任，並應基於倫理自覺，實踐醫師自律、自治，維護醫師職業尊嚴與專業形象．．。」為中華民國醫師公會全國聯合會會員代表大會所通過之醫師倫理規範，由該規範可知，醫師除了具有對病人之責任外，同時也對社會、其他醫事人員和自己負有責任，而醫師法第24條既明定醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項，有遵從主管機關指揮之義務，則主管機關基於當時之考慮，以和平醫院內之醫事等人員，處於高度感染區（和平醫院內），恐因已遭感染而不自知，可能將病原散播危害他人，為防疫之需要而下達先行召回和平醫院員工返院集中隔離之命令，醫師之天職（社會責任）是照顧病患，尤其因天災、事故、戰爭或傳染病而發生大量傷患時，具有醫師資格者，理應投入醫療之行列，始與上開醫師法及中華民國醫師公會全國聯合會會員代表大會所通過之醫師倫理規範相符。被上訴人不能以被通知返院僅係為了隔離，遂據以推卸參與SARS防治之責任。被上訴人係臺北市政府所屬的醫事人員，理當遵從主管機關之指揮，尤其當其他的醫護人員都遵從指揮而歸隊時，更不得例外，被上訴人自知其當時並無發燒、咳嗽等可疑感染SARS症狀，而當時一些醫師接受徵召進入醫院以穿著隔離衣方式投入診療行列，姑不論上訴人稱被上訴人仍有其單位尚有由其主政之行政業務需由其處理，必要時，在不影響被上訴人隔離安全下，亦可視情況分擔無論是醫療上主要業務或附屬業務；被上訴人僅顧及自身安危，拒絕接受命令，其有違背醫學倫理之情事，至為明確，被上訴人以上訴人違背醫學倫理之情事予以懲戒，為醫師法所明定之懲戒事項，並無違反不當聯結禁止原則。(三)按醫師法第25條規定「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：．．三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理．．」，其第3款係就執行醫療業務而定，第4款則係對執行業務中之醫師違背醫學倫理而定，不以執行醫療業務為限；又所謂醫學倫理乃不確定法律概念，本件業經臺北市政府衛生局醫師懲戒委員會依醫師懲戒辦法第9條規定送請委員二人先行審查，並作成審查意見，提醫師懲戒委員會會議審議，作成懲戒處分，有原處分卷可參，經核並無判斷逾越或判斷濫用情事，行政法院應予尊重。原判決僅以被上訴人有傳染疾病之虞，屬將隔離狀況，尚不能執行醫療業務、也無法執行醫療業務，謂無違反醫師法第25條第4款「違背醫學倫理」之規定，尚有未合。經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄。(四)另查，被上訴人另主張其並未在醫師懲戒委員會開會前接獲書面通知，亦未接到上訴人之電話通知，故被上訴人在未受合法通知，而無法出席臺北市政府衛生局醫師懲戒委員會就被懲戒事項提出陳述，即受到懲戒，在程序上明顯違反醫師法第25條之2與醫師懲戒辦法第8條之規定一節，經查，原處分卷內未將上訴人通知被上訴人於92年5月22日開會通知送達資料附卷，原審就此部分未予調查固有未洽，惟被上訴人於請求覆審後，已提出其主張之各項證據附卷可稽，本院因上開確定之事實，已可依該事實為裁判，爰依行政訴訟法第259條第1項規定，自為裁判，並駁回被上訴人在第一審之訴。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
書記官 莊 俊 亨