最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02062號上 訴 人 丙○○訴訟代理人 董安丹律師被 上訴 人 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○訴訟代理人 甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人不服中華民國94年2月23日臺北高等行政法院92年度訴字第5014號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：（一）、按原審認為修正前平均地權條例施行細則第7條規定適用同細則第63條第1項關於以「公共設施保留地之鄰近區段」解釋為平均地權條例第10條前段所指之「毗鄰非公共設施保留地」，上訴人並無意見。惟同細則第7條卻錯誤規定尚應適用細則第63條第2項關於以被徵收之公共設施保留地本身之條件加減之規定。蓋若依此而適用，則是將母法規定之「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」解釋為被徵收公共設施保留地本身之公告現值，明顯違背母法規定。又平均地權條例第10條之前段及後段，是分別對公共設施保留地是否在都市計畫區內而異補償地價之計價標準，已明白表示視不同情況而適用不同標準，並無有待解釋之複數解釋可言，惟原審卻作反於文義之解釋，顯然超出法律解釋之範圍，而違反平均地權條例第10條及都市計畫法第49條之規定。況依平均地權條例第10條後段及都市計畫法第49條之立法經過，可說明確因公設地之市價查估不易，故乃求諸於大範圍毗鄰地之公告現值平均值決之，力求因此而接近市價。易言之，修正的立法理由在摒除依公共設施保留地本身之公告現值決定補償地價，原審之解釋，顯偏離平均地權條例第10條後段及都市計畫法第49條前段之歷史解釋。綜上，原審違反法律解釋原則，違法解釋平均地權條例第10條後段及都市計畫法第49條前段之規定，罔顧修正前平均地權條例施行細則第7條有子法違背母法之情形，其判決顯然違背法令。（二）、按國家徵收公共設施保留地，依法應「先徵收，後建設」，而徵收土地又應於「徵收時」決定補償地價之金額而給付之，換言之，徵收補償時，公共設施尚未建設，周邊土地之增值利益，尚不存在。故在給予被徵收土地毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值之補償地價中，確實不含有原審所指等同於周邊土地之增值利益之價值在內。又預期建設是指目前雖尚未建設，但預期將來會建設之市場預期心理下所生周邊土地之增值利益而言。然此種因預期建設而生之增值利益，既出於預期之心理因素，非基於其真實建設之上，無從客觀計算，法律自無以此作為決定公共設施保留地之補償標準。再者，以周邊土地因公共設施建設完成而生之增值利益與預期公共設施未來將建設而生之增值利益兩者相比較，前者所生之利益應高於後者。因此對建設之預期心理而生周邊土地之增值利益，法律尚予以補償，則周邊土地因公共設施建設而生事實上增值利益，卻因「先徵收，後建設」之故，而不給予補償，亦顯然有違論理法則。另按有關公共設施保留地之須給予補償，有謂應彌補財產權人完全之損失，或有謂應給予其重新籌置價值相同標的物之地價。依此解釋，給予公共設施保留地之地價補償，根本與對被徵收公共設施保留地之建設或預期建設而增加周邊土地之增值利益，全然無關，亦足證原審之論述不僅於論理上有誤，抑且與徵收補償之法理不合。（三）、按市價與公告現值為按不同標準衡量之價格，此為周知之事。修正前平均地權條例施行細則第63條為關於公共設施保留地公告現值之規定；其第1項規定係按區段地價而定公共設施保留地之公告現值，其第2項規定係對有特殊地價因素之公共設施保留地按其特殊條件作調整，而「臺北市特殊計畫公共設施保留地地價查估標準」既係按第63條第2項規定訂頒。因之，依第63條第2項規定及「臺北市特殊計畫公共設施保留地地價查估標準」所調整者為「公告現值」，並非「市價」甚明。由於同細則第7條規定將公共設施保留地之補償地價按第63條所定之公告現值決定，因此，依第7條及第63條應用之結果，足明本件被徵收土地縱有特殊地價因素而需調整，被上訴人事實上顯係按公共設施保留地與其周邊土地之「公告現值」作調整，並非是按原審所要求之按公共設施保留地及周邊土地之市價差異性作調整。原審一方面既要求在公法管制前公共設施保留地及周邊土地之市價如不一致時，應就市價之差異性作調整，他方面復容許依細則第7條規定按第63條及「臺北市特殊計畫公共設施保留地地價查估標準」依公告現值作調整，理由顯有矛盾。且「臺北市特殊計畫公共設施保留地地價查估標準」所查估土地價格之時段並非是公共設施保留地未受公法管制前之土地價格。蓋被上訴人坦承其於民國（下同）88年徵收時，本係按79年內湖區第74號地價區段之地價作為補償地價，然因本件被徵收土地有特殊地價因素，故再按本件被徵收土地之特殊地價因素調整修正後計算出補償地價。被上訴人既係按74年之地價決定、調整，明顯不是按原審所要求之「公共設施保留地未受公法管制前」之市價決定。（四）、原審於判決理由中已表明法律解釋應就文義因素、歷史因素、體系因素、目的因素及控制性因素綜合考量。而上訴人在原審時已就法律解釋之文義因素及歷史因素說明。且原審似亦認依文義因素上訴人之主張尚非無理由；而對上訴人依立法因素所作之解釋，亦無辯駁，原審理由顯屬不備。而其所指之目的因素，如前所述亦與事理有違，其復未針對本件爭點，依體系因素及控制性因素，作具體而微之說理，僅泛言亦符合實質平等原則而一語帶過，實際上無異於判決未附理由。另按原審所云「毗鄰公共設施保留地平均公告土地現值應該把兩者間單純商品價格之差異剔除在外」、「將公共設施保留地之補償價格以毗鄰非公共設施保留地為準時，要將其中因商品市場條件差異所形成之價格因素予以剔除」，推其意應是指：因為法條文義明白規定是以「毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值」作為補償地價，所以應該不須要考慮公共設施保留地及周邊土地兩者市價之差別，從而公共設施保留地因受公法管制以及其周邊土地因未受公法管制，而因此發展際遇不同所生之兩地之市價差異，在決定補償地價時，當然也就不必考量在內。則依法條文義，其所不考量者，不僅是公共設施保留地「受公法管制後」之市價差異，當然亦包括公共設施保留地「未受公法管制前」之市價差異在內。於此在同一法條文義下，原審之解釋顯有前後不同之矛盾，其對此應予說明卻未說明，亦有理由不備之違法，爰請求廢棄原判決。
貳、被上訴人未提出上訴答辯狀。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按平均地權條例第10條與都市計畫法第49條第1項之規範本旨乃是考量：
公共設施保留地之規劃決定並非建立在市場機制上。因此土地被劃入公共設施保留地後，其周邊土地將因該公共設施之建設或預期建設而因此受益，且此等潛在之增值利益，是憑空發生，周邊土地之所有權人並未付出任何代價而白白享受此等利益。此時對公共設施保留地之地主而言，若其徵收補償不能與周邊土地之增值相等，即受有相對之損失，且此等損失，在不考慮其他因素的情況下（例如開發費用等等），會與周邊土地所有權人之獲利正相抵銷。為了使該公共設施保留地之所有權人與周邊土地所有權人之利益能達到一定的平衡狀態，才將公共設施保留地之徵收補償價格，按享受公共設施開發之預期利益的周邊土地平均公告現值決定。而以上之公平理念看似容易，但要在現實社會中實際操作時，卻會面臨技術的諸多困難。所以平均地權條例施行細則第63條第1項在具體化母法「毗鄰非公共設施保留地」時，是以「周邊土地之區段地價」為準，而非以「地界線相鄰」之土地公告現值為準，並且周邊土地之範圍有多廣，更另行設置極其複雜之計算標準。又由以上之說明足知，如欲貫徹平均地權條例第10條與都市計畫法第49條第1項之立法本旨，其前提條件為公共設施保留地與周邊土地在沒有公法管制之條件下，其等市場價格會是一致的。如果此一前提條件不存在，則應先依市場價格之差異性予以調整，才能忠實反應出周邊土地之獲利，進而公平地決定公共設施保留地之徵收補償價格。在上述法理基礎下，自應認平均地權條例施行細則第7條與第63條之規定本身並無違反母法，乃是母法規範意義之具體化而已。另在法律解釋之際，條文用字之文義固然會決定解釋的最大可能界限，不過條文用字之文義詮釋，也不是「以字解字」式地文義探究，而須與用字所指涉之社會現實生活結合觀察，來決定其文義之範圍。在此觀點下，如果實際考量到社會現實中，不同土地之價格，並不完全由市場機制決定，也不完全由公法管制現況來決定，則上開2條文中所稱之「毗鄰非公共設施保留地平均公告土地現值」，應該把兩者間單純（指不包括因公法管制而形成之差異）商品價格之差異剔除在外。至於歷史因素，其與文義因素相同，同屬範圍性因素之一種，只是用來界定條文文字之意涵，乃是文義因素之另外一種方式。在現今「立法者的意思被客觀化」或將「規範的法律意思」當成解釋目標以後，其功能在法律解釋論上是有限的。而真正決定解釋結果是否正確的檢證任務，只能由內容性因素與控制性因素來決定。本案之母法，其規範目標（目的因素部分）已如上述，再從上述對「毗鄰非公共設施保留地」之詮釋言之，體系上言之，以上之解釋亦無體系矛盾之現象產生。至於控制性因素之考量，將公共設施保留地之徵收補償價格以毗鄰非公共設施保留地為準時，要將其中因商品市場條件差異所形成之價格因素予以剔除，亦符合實質平等原則。況依司法院釋字第443號解釋文意旨所揭示之「層級化法律保留」之法理所示，公共設施保留地因為其地形、地勢、交通、位置之情形特殊，致與毗鄰非保留地顯不相當，如欲剔除其產品自然條件差異所形成之市場價格差異，涉及技術性、細節性之事項，且須因地制宜，應無法律保留原則之適用。因此「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」即使非屬法規命令，僅為一行政規則，亦得據為評估系爭土地徵收補償之法令依據。至有關上訴人主張被上訴人查估過程為黑箱作業乙節，原審已將相關資料供上訴人閱卷，並將正確之2份計算表作為本案附件，供上訴人核對，另將評估之具體作業程序準則揭示於前（臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準第5條、第8條），是以被上訴人之此項涵攝過程尚無錯誤，自屬合法。又上訴人所言，其系爭土地市場價格之低落導因土地徵收後隧道工程之施作乙節，實則上開查估作業早在87年6月1日臺北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第64次會議評定前即已完成，當時尚未徵收，故在查估當時隧道口應還未施作，被上訴人之查估並不會因此受到影響。末按都市計畫法第49條第1項所定「必要時」加成補償之規定，乃是授權徵收補償主管機關按法定補償基準價格與市價間之差異性來衡量加成數額，但加成數額最多不得超過4成。換言之，公共設施保留地徵收補償地價之決定係以「形式原則」（即「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」）為主，「實質主義」（即「市場交易價格」）為輔。本案上訴人堅稱：「上開補償金額僅加2成，相較於當地之市價顯有偏低之情事」云云，然而其並未提供證明系爭土地「毗鄰非公共設施保留地」市場價格之具體證據資料供判斷，無從信為真正。何況其所指系爭土地對街土地興建大樓，每坪售價高達新臺幣（下同）50萬元乙節，即使假設為真正，其中應另有「商品條件差異所形成之市場價格高下」之因素存在，且與對街土地所有權人付出之開發成本有關，因此單憑此等主張，亦不得據為證明「毗鄰非公共設施保留地」市價之依據。綜上所述，本件被上訴人針對系爭土地所為之徵收補償處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院按：平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政
府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」行為時適用之第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年7月1日公告，...並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」第86條規定：「本條例施行細則，由行政院定之。」行為時適用之土地法施行法第40條規定：「地價調查估計規則及土地建築改良物估價規則，由中央地政機關定之。」都市計畫法第49條第2項規定：「前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評議之。」行政程序法第46條第2項第1款規定：「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者，不得拒絕：1、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」行為時適用之平均地權條例施行細則第7條規定：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值仍應於公告徵收前依第63條規定重新計算，並公告之。」第63條規定：「直轄市或縣（市）政府依本條例第46條查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理...。
都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估標準，由直轄市或縣（市）政府定之。」行為時適用之地價調查估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如左：一、製作或修正有關圖籍。二、調查買賣或收益實例及有關影響區段地價之資料。三、製作買賣或收益實例調查估價表。四、製作買賣或收益實例地價分佈圖。五、劃分地價區段，填具地價區段勘查表及繪製地價區段圖。六、估計區段地價，並填具區段地價估價報告表。七、計算宗地單位地價。」第7條第1項：「第3條第2款所稱影響區段地價之資料，指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等。」第21條第1項第1款規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、..斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢、及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同1區段。...」第23條第1項規定：「宗地單位地價之計算方式如左：一、...．二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。...。」行為時適用之臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準第2條規定：「本標準所稱特殊都市計畫公共設施保留地（以下簡稱特殊保留地），係指地形、地勢、位置、交通或使用狀況等情形特殊，與毗鄰非公共設施保留地顯不相當者。」第5條規定：「特殊保留地應以毗鄰非公共設施保留地之平均區段地價為基準，分析比較該特殊保留地與毗鄰非公共設施保留地之各項地形、地勢、位置、交通或使用狀況等影響因素之差異程度計算修正率後，依規定計算其地價。
...」。
經查：①、本件因需地機關臺北市政府為興○○○區○○○
道北端出口改善工程需要，乃擬具徵收計畫報請內政部為（核准）徵收處分，而經內政部於88年3月8日作成台（88）內地字第8803804號函之核准徵收處分，徵收坐落臺北市○○區○○段2小段第106之2、107之4、107之5等地號之3筆土地及用地範圍內之土地改良物。被上訴人隨即於88年3月24日以北市地4字第8820814900號公告，公告上開徵收處分，並在公告中同時為補償處分。再於88年4月26日作成北市地4字第8821191100號函通知土地所有權人於88年5月4、5日發放徵收土地地價補償費，應發給之補償費業經具領或依法提存完竣，完成徵收法定程序。上訴人則為坐落臺北市○○區○○段2小段第106-2地號土地（下稱系爭土地）之原所有權人，其於88年4月14日（徵收處分公告期間內），對公告內之土地徵收補償處分提出異議，經被上訴人以88年4月26日北市地4字第8821128700號函，駁回上訴人之異議。上訴人不服被上訴人上開否准處分，而於88年5月28日向臺北市政府提起訴願及行政訴訟，最後經原審90年11月7日89年度訴字第1279號判決：「訴願決定及原處分撤銷，原告其餘之訴駁回」，該案復經上訴人於90年12月7日就前開判決不利於上訴人部分提起上訴，經本院92年1月10日92年度判字第22號判決駁回在案。②、玆臺北市政府遂參照上開判決意旨及「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第2點第2款規定，以90年12月18日府地2字第09018594900號公告更正如系爭土地，其87年度公告土地現值為每平方公尺25,359元，並於臺北市政府籌措補償費差額之財源後，即按更正後公告土地現值及地價評議委員會評定加成補償成數，作成徵收補償處分。上訴人不服上開徵收補償處分，而於91年5月24日分別向臺北市政府提起訴願及異議。其中異議部分：經被上訴人於91年6月13日作成北市地4字第0913156600號函，答復上訴人否准上訴人之請求（即提高補償金額）。上訴人不服此一答覆，復於91年7月12日向臺北市政府提起訴願。而經臺北市政府以91年10月23日府訴字第09121380000號訴願決定，為「訴願不受理」之諭知，上訴人提起行政訴訟，經原審91年度訴字第5311號裁定，以上訴人起訴不合法予以駁回，上訴人復提上訴，亦經本院維持原審之裁定，此部分業已確定。訴願部分：經臺北市政府以91年10月23日府訴字第09121380000號訴願決定，為「原處分撤銷」之諭知，責由被上訴人於收受決定書之次日起90日內另為處分。被上訴人因此依上開訴願決定意旨，於92年1月17日作成北市地4字第09232960000號函，答覆上訴人，否准變更徵收補償款金額。上訴人對上開拒絕處分表示不服，再於92年2月11日向臺北市政府提出訴願，經臺北市政府訴願駁回，上訴人不服上開訴願決定，乃提起本件行政訴訟。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。玆補充如下：
1、按人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第23條及第143條第1項之規定自明。徵收私有土地，應給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收補償係採相當補償，而非完全補償，此為司法院釋字自409、425、440迄516號解釋一貫之見解，至於徵收土地補償費是否相當合理，係委由法律予以規範，於補償地價部分即依行為時平均地權條例第10條及都市計畫法第49條第1項規定（現行法為土地徵收條例第30條規定）辦理，其中關於公共設施保留地之補償則規定在行為時平均地權條例第10條前段及都市計畫法第49條第1項（現行法為土地徵收條例第30條），分別為計算公共設施保留地補償費之方式及加成規定，此觀之現行土地徵收條例第30條立法理由提及：「為在不損及土地所有權人權益及兼顧取得公共建設原則下，使政府徵收民地給予合理補償，除維持現行平均地權條例第10條、．．．」足見上開法條均係在於徵收補償採相當補償之體現。上訴人主張應依市價調整云云，顯係依完全補償所為之立論，顯不合於上開實務上之見解，自不可採。原判決關於調整市價之論述，亦與本院之理由不同，先此敘明。
2、依平均地權條例施行細則第7條規定：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。」查平均地權條例施行細則第63條規定，固係計算土地公告現值之方式，但以該第63條更詳細之方式於每年編製土地現值時計算公共設施保留地之補償地價，並無不合，自得以平均地權條例施行細則第63條規定方式計算平均地權條例第10條規定之公共設施保留地補償地價，先此敘明。再按平均地權條例施行細則第63條第2項規定之於同條第1項規定，係基於公共設施保留地其地形、地勢、交通、位置、使用狀況各情形特殊，為調整其差異之必要，對特殊個案必要差異作不同規定及調整，以合於行政上之實質合理平等原則，上訴意旨主張平均地權條例施行細則第7條規定應僅依同施行細則第63條第1項規定計算之，而非依第63條規定計算之云云，顯係曲解施行細則第7條規定之意義，而為自己有利之解釋，殊不可採。
3、再者，依據平均地權條例施行細則第63條第2項規定，所訂定之臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準，其規定之計算方式，與平均地權條例第10條規定之計算方式相符，亦即公共設施保留地因為其地形、地勢、交通、位置之情形特殊，致與毗鄰非保留地顯不相當，如欲剔除其自然條件差異所形成之市場價格差異，此乃涉及技術性、細節性之事項，且須因地制宜，就有關之細節性、技術性事項為規定；作為所屬人員執行徵收補償事件職務之依據，自屬法之所許。上訴人主張違反母法規定、違反再授權禁止原則云云，自屬誤解。
4、末查，本案系爭土地坐落於臺北市○○區○○○道北端出口右側，於88年1月28日自石潭段2小段第106地號之土地分割出，而系爭土地既由上開106地號土地分割出，嗣系爭土地雖經被上訴人87年11月5日府都2字第8707517800號公告變更為民權隧道北端出口工程用地，但其海拔高度、地勢陡峭等自然條件如上所述自始為介於30至40公尺間之山坡地，地勢陡峭，此為被上訴人查估之結果，亦為原審所認定之事實，被上訴人認系爭土地，無論就地形、地勢、交通、位置、使用狀況等情形自始顯有差別，符合施行細則第63條第2項所稱「特殊保留地」之要件，而核定本件公共設施保留地之徵收補償地價，並無不合。至於系爭補償地價僅加2成，原審業已論及上訴人未提具體證據證明得予提高成數，上訴論旨，仍執前詞爭執應提高成數而指摘原判決違誤，亦為無理由。
5、從而，上訴論旨，執前述各點，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
第一庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 15 日
書記官 吳 玫 瑩