最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02069號上 訴 人 戊○○
乙○○丁○○丙○○被 上訴 人 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 黃定和訴訟代理人 李秋銘律師上列當事人間因回饋金事件，上訴人對於中華民國94年6月22日臺北高等行政法院92年度訴字第4466號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人以被上訴人因籌設宜蘭縣宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場（下稱系爭垃圾掩埋場），依其88年2月「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」之約定，應自88年2月1日至94年1月31日止共計6年，以每年12月底設籍於宜蘭市之人口數每人每年新臺幣（下同）130元計算，回饋系爭垃圾掩埋場週邊300公尺範圍內（涉及宜蘭市南僑里及員山鄉七賢村）之現住戶，每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺（起訴狀誤載為3公尺）範圍之13名住戶206萬元，上訴人係屬上列13名住戶之一，被上訴人自88年至92年應給付上訴人各792,310元，惟僅給付上訴人各185,895元，尚欠上訴人各606,415元未給付，屢催不理，遂提起本件給付訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：㈠上開「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」之作成，係因考量系爭垃圾掩埋場附近民眾之特別犧牲，並避免附近居民抗爭所為。該協議書有二種版本，第一版為被上訴人以88年1月16日88市清字第1050號函檢送者，第二版為被上訴人以88年3月29日88市清字第4953號函檢送者，二版本就一般回饋金皆明定以「回饋本垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之規定住戶」為發放對象。且因涉及七賢村及南僑里之一般回饋金，乃於第二版之協議書增列：「經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市南僑里」，是被上訴人於系爭垃圾掩埋場設置時即依上開協議書第一版派人現場測量符合距掩埋場300公尺之現住戶而分別製作名冊，並據以為協議書之附件。㈡被上訴人所提出之88年1月31日「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書」未經上列13名住戶（含上訴人）簽署同意，其是否等同於協議書之一般回饋金尚有疑慮；況上開同意書將給付範圍擴及員山鄉七賢村全村住戶與距掩埋場1000公尺內之住居，顯與特別犧牲之法理不符。又宜蘭市南僑里一般回饋金發放對象僅距掩埋場300公尺內之現住戶，故被上訴人不要求員山鄉公所依「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場（距200～300）回饋清冊（七賢村）」發放，顯與協議書規定不符。㈢被上訴人將每年應全數發放予七賢村距建蘭段垃圾掩埋場300公尺內13戶住戶回饋金206萬元，轉請宜蘭縣員山鄉公所代發放，該鄉公所再交由七賢村辦公處發放，而七賢村辦公處籌組回饋金管理委員會並自行訂立分配參考方式，違法分發予七賢村各鄰里村民及村內各團體，使上列300公尺內13名住戶實際上每年僅分配50萬元等情，此有證人陳東志證述可參，且與所呈經費收支報表記載相符。惟按地方制度法第60條、宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例第4條、第7條第1項、第8條、第11條第1項前段及第19條規定，七賢村村民大會並無權限成立回饋金管理委員會，且回饋金屬300公尺內13戶住戶所有，非屬全體村民，300公尺內住戶並無授權成立回饋金管理委員會、亦未全部參與村民大會、更未全部為回饋金管理委員會之成員，且村民大會並無作成紀錄決議成立回饋金管理委員會，故回饋金管理委員會並無成立之法源基礎，則由回饋金管理委員會分配每年206萬元更無權源。至證人陳東志稱回饋金管理委員會之目的在分配回饋金亦無法源基礎。又回饋金管理委員會內300公尺13戶住戶中僅2人（即證人陳東志、程素英）為代表，其決議對其餘距300公尺內之住戶並無拘束力。㈣含上訴人在內之13戶代表於91年12月26日與被上訴人之當時代表人甲○○市長協議，該會議紀錄益證被上訴人亦知悉其先前之處置恐有失當之處。㈤被上訴人對於員山鄉公所、七賢村辦公室違法濫發使七賢村300公尺範圍外村民均有領取一般回饋金之行為，依民法第224條規定對該使用人或代理人之故意或過失應負有責任。為此，依行政訴訟法第8條第1項規定及「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」第4條第2款約定，求為判決被上訴人應給付上訴人各606,415元（原判決誤繕為60,6415元）等語。
被上訴人則以：㈠被上訴人為順利興建系爭垃圾掩埋場，對於附近村里予以金錢補助之回饋，由被上訴人之當時代表人甲○○與宜蘭縣員山鄉鄉長廖明灶、宜蘭縣員山鄉七賢村村長張凱富、七賢社區發展協會理事長林永川共同簽署「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書」，其附件為「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書」，是行政契約相對人並非上訴人。㈡由上開為「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書」第12項約定，可知被上訴人對員山鄉七賢村之義務僅係應依約定每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村206萬元，至於回饋金應如何發放係由該村自行訂定辦法辦理之。㈢至於上訴人提出「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」第4條第2款，亦無回饋金由被上訴人直接給付與上訴人之約定等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠查被上訴人為系爭垃圾掩埋場設立事宜，對於宜蘭縣員山鄉七賢村部分，於88年1月31日，由被上訴人當時之代表人甲○○與宜蘭縣員山鄉鄉長廖明灶、宜蘭縣員山鄉七賢村村長張凱富、七賢社區發展協會理事長林永川共同簽署「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書」，上訴人並非該行政契約之簽署者；被上訴人並依據上開同意書，編列預算撥款宜蘭縣員山鄉公所轉發系爭回饋金206萬元。；次查該同意書第4條所定附件即「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書」（上開同意書第4條誤植為「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形說明」）第12項約定業載明「一般回饋金以本市12月31日人口數，每人每年新臺幣130元計算，每年應給員山鄉七賢村新臺幣206萬元回饋金撥付鄉公所轉七賢村自行訂定辦法辦理。」則依該協議書之約定，被上訴人對員山鄉七賢村之義務僅係應依約定每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村206萬元，至於回饋金應如何發放係由該村自行訂定辦法辦理之，而該村關於回饋金發放之辦法如何訂定及執行，非屬被上訴人之權責，且就該債務之履行，宜蘭縣員山鄉公所或員山鄉七賢村並非被上訴人之代理人或使用人。㈡又宜蘭縣員山鄉七賢村為前開回饋金事宜成立宜蘭縣○○鄉○○村○○段垃圾場回饋金管理委員會，於第一次會議時即經委員同意：「距垃圾場300公尺內13戶回饋金為50萬元，其餘156萬元為其他住戶與社區所有。回饋金隔年分發，存摺簿內須預留100萬元以上，便於日後任何發生事情使用，戶籍在本村但不居住在本村停止發放回饋金，包括300公尺內。」有會議記錄附卷可參。由此觀之，關於系爭206萬元之回饋金，上訴人亦無直接對被上訴人為請求給付之權利。㈢關於上訴人所提出之「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」，被上訴人陳稱係被上訴人與系爭垃圾掩埋場自救會長林阿柏所簽立（見原審法院94年6月8日言詞辯論筆錄），並有被上訴人88年2月9日88市清字第1498號函附卷足稽。觀此「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」，並無上訴人所主張之以回饋金清冊為其附件。且該協議書第4項回饋事項第2款係約定：「……回饋本垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍內之現住戶（經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市南橋里在垃圾場周邊300公尺內）。」第6項約定：「一般回饋金南橋里部分撥給里辦公處造冊發放，七賢村部分撥給員山鄉公所轉發。」故由此觀之，該協議書亦僅約明「經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元」及「七賢村部分撥給員山鄉公所轉發」，並無回饋金由被上訴人直接給付與上訴人之約定。縱被上訴人曾至垃圾掩埋場現場附近測量，並製作「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場（距200～300）回饋清冊（七賢村）」，因上開協議書並無以上訴人所附之回饋清冊為附件之記載，上訴人以該協議書及回饋清冊主張其有直接對被上訴人為請求給付回饋金之權利，並不足採。㈣至上訴人主張宜蘭縣員山鄉七賢村並未依地方制度法第67條、宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例規定召開村里民大會，而村里民大會亦無成立回饋金管理委員會之權限，該管理委員會之成立並無法源基礎，亦無分配回饋金之權限云云。惟查，證人即宜蘭縣○○鄉○○村○○段垃圾場回饋金管理委員會主任委員陳東志於原審法院結證稱：「……當初回饋金撥款下來時，由村長召集村民開會，會中推派9位委員，再由其中推任1位主任委員」、「當初是全部村民協調說回饋金撥下來後就要成立管理委員會，不然無法分發，是召開村民大會決定的。」等語，並有88年4月21日召開之宜蘭縣○○鄉○○村○○段垃圾場回饋金管理委員會第1次會議紀錄決議事項第4點載明「公布七賢村建蘭段垃圾場回饋金管理委員會當選委員名單。」足資證明該管理委員會係於88年4月21日之前即已成立，且係由村民大會之召開加以決定成立回饋金管理委員會，是以為決定成立回饋金管理委員會而召開之村民大會亦應在88年4月21日以前即已召開甚明。然上訴人所主張之宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例，係於90年1月5日公布施行，該法令並未規定得溯及既往，則宜蘭縣員山鄉七賢村所召開之村民大會自無援依上開自治條例之規定召開之理，上訴人上開主張亦非可採等由，駁回上訴人原審之訴。
五、本院按：㈠所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。㈡本件上訴意旨除復執於原審相同前詞外，並主張：上開「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書」未經上列13名住戶（含上訴人）授權同意，依據行政程序法第141條準用民法第118條規定，應為無權處分而無效。詎原審執意以上開無效之同意書作為判決基礎，顯然違法。而被上訴人於88年2月所完成之「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」未明確敘明契約主體為何，惟參該協議書內容，性質應屬被上訴人與特定區域人民所為協議之行政行為，依其行政目的應以系爭垃圾掩埋場週邊300公尺範圍內現住戶居民作為相對主體為適當，上訴人亦為其中之列。原審卻認定上訴人無直接對被上訴人為請求給付之權利，其認定與事實不符而有違法。請將原判決廢棄改判云云。經查，本件縱如上訴人主張上開「宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書」無效(應係對上訴人不生效力)，被上訴人給付回饋金應依「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書」辦理，惟因上開協議書係被上訴人與宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場自救會長林阿柏所簽立，上訴人與被上訴人間並未成立行政契約之關係，上訴人能否依該協議書請求被上訴人給付回饋金已非無疑，況該協議書復無如上訴人所主張以回饋金清冊為附件，而綜觀該協議書全文亦無由被上訴人直接給付回饋金予上訴人之約定。縱被上訴人曾派員至垃圾掩埋場附近測量，並製作回饋清冊，亦因上開協議書並無以上訴人所附之回饋清冊為附件之記載，所謂回饋清冊自非屬構成該協議書內容之一部分，上訴人以上開協議書及回饋清冊主張有直接對被上訴人請求給付回饋金之權利尚屬無據，原判決就此部分業已在理由欄詳予論斷，並說明因法律關係及事實均已明確，無另依上訴人聲請傳喚證人林紹東、吳明蒼、林炳煌及發函向宜蘭縣員山鄉公所查詢之必要。其認事用法與證據法則、論理法則均不相悖，亦無判決不適法規或適用不當之違法。經核上訴意旨無非係對原審證據之取捨、認定事實之職權行使任意加予指摘，復本於其主觀上歧異之法律見解，泛指原判決有適用法律不當之違誤，求予廢棄，並請求判命被上訴人應給付上訴人各606,415元，為無理由，應予駁回。
據上論結、本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 14 日
書記官 王 福 瀛