最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00207號上 訴 人 高雄市君毅正勤社區管理委員會代 表 人 甲○○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 乙○○上列當事人間因公寓大廈管理條例事件，上訴人對於中華民國93年8月31日高雄高等行政法院93年度訴字第430號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於92年7月12日，舉辦第五屆管理委員選舉，並於選舉後以92年7月13日君勤管字第484號函（下稱系爭報請備查函），將該次選舉結果新當選之管理委員會委員名單檢送被上訴人所屬都市發展局（下稱都發局）報請備查，經被上訴人於同年月28日以高市府都住字第0920040761號函（下稱系爭不予備查函）復上訴人略以其選舉之結果不予備查。上訴人遂以被上訴人之未予備查，致其無法憑以辦理如銀行印鑑變更等相關後續事宜，影響上訴人權益為由，依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起本件給付訴訟，請求被上訴人應就上訴人92年7月13日君勤管字第484號函檢送之上訴人第五屆新任管理委員會委員當選名單准予備查。
二、上訴人起訴主張：㈠按所謂「備查」，係指就已完成效力之事項，呈報主管機關使其知悉而言，尚不生任何公法上法律效果。從而，無論備查或不予備查，固均屬行政事實行為（觀念通知）之一種，惟若行政機關並無拒絕作成事實行為之權利，且該事實行為之作成與人民相關權利之行使有利害關係者，人民應得提起一般給付之訴，請求行政機關作成事實行為。經查本件上訴人以甲○○等三人為代表人於銀行開有戶頭，存放公共基金以供社區公共支出之用，凡前於選任新管理人時，上訴人均函知被上訴人所屬國民住宅處（下稱國宅處，於93年1月1日已裁併入都發局）要求核備並函復，以憑辦理銀行之印鑑變更事宜；準此，本件被上訴人拒絕上訴人之請求而不予備查，致上訴人無法憑以辦理銀行印鑑變更事宜，影響上訴人權利甚鉅，依前所述，上訴人提起本件訴訟，自有所據。㈡本件應無公寓大廈管理條例之適用，被上訴人對本件法律之適用應有違誤：⒈按「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織。」行為時公寓大廈管理條例第43條第1項定有明文，該條規定草案係「本條例施行前已建造完成之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織」；由文字從「已建造完成」修正為「已取得建造執照」可知，立法者乃將於公寓大廈管理條例施行前已建造完成之公寓大廈，排除在適用行列之外，無庸再依該條例成立管理組織，所為公共事務之推行，只要不違背住戶自治精神即可。⒉依此公寓大廈管理條例第43條第1項之歷史解釋，本件上訴人社區既於該條例84年6月28日施行前，即已建造完成並於83年8月9日取得使用執照，自無須依該條例成立管理組織，即應無該條例之適用。是被上訴人一再以上訴人規約與公寓大廈管理條例規定有違，因而拒絕備查，自於法有違。㈢退萬步言，基於住戶自治精神，公寓大廈管理條例應未禁止住戶代表制之採行：⒈按「人民團體會員（會員代表）人數超過300人以上者，得劃分地區，依會員（會員代表）人數比例選出代表，再合開代表大會，行使會員大會職權」，人民團體法第28條第1項定有明文；是對於會員人數過多之團體組織，基於會員自治之精神，該團體本即得選擇採行代表制之方式，以代表行使全體會員基於會員身分所享有之權利，尚無侵犯全體會員權利之疑義。⒉是縱上訴人社區亦應適用公寓大廈管理條例，惟基於住戶自治原則，本件上訴人組織規約既於88年6月4日經上訴人社區第一次住戶大會全體出席住戶議決通過，並經報請國宅處備查，被上訴人自應予以尊重；且住戶仍得經由參選住戶代表加入住戶代表大會，進而參與社區公共事務之決策，故此制度並無剝奪住戶之權利可言。⒊本件上訴人社區為國宅，戶數高達一千六百餘戶，顯與一般公寓之組成有所不同，若言公寓大廈管理條例完全禁止以住戶代表大會取代全體區分所有權人出席之區分所有權人會議，未免強人所難而為苛法。⒋基上所述，上訴人組織規約規定住戶代表大會為上訴人社區最高權力機構，固或與公寓大廈管理條例所規定者有所出入，惟應未違反公寓大廈管理條例之立法精神，自屬有效。㈣被上訴人稱「貴社區管理委員會組織規約，仍屬公寓大廈管理條例所規定之規約，其究屬有效或無效，應由利害關係人循民事訴訟途徑主張之，並不因行政機關核備之行為而影響或改變其效力」，由此以觀，被上訴人似認為上訴人組織規約之效力應由利害關係人透過訴訟主張來認定，被上訴人並不作實質認定；惟為何被上訴人竟以上訴人違反公寓大廈管理條例為由表示「其選舉之結果不予備查」？不寧惟是，都發局更直接認定該次選舉無效，以管理委員會任期屆滿未改選而另外辦理管理負責人之選舉，前後豈非矛盾，於法未合等語。
被上訴人則以：㈠本案上訴人代表人甲○○自稱是高雄市君毅正勤國宅社區管理委員會之代表人，惟甲○○業經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）於93年2月2日判決確認其與高雄市君毅正勤社區第五屆管理委員會間之主任委員委任關係不存在在案。㈡實則，甲○○係上訴人之第四屆主任委員，該第四屆管理委員會於92年4月29日召開第四屆住戶代表大會，將該社區之組織規約第3條第4款「委員任期2年，連選得連任之，主任委員連任以一次為限。」之規定，變更為「委員任期1年，連選得連任。」並於同年5月5日以君勤管字第473號函檢送該代表大會之會議紀錄等資料，請都發局核備。案經該局以92年6月13日高市都發住字第0920004731號函復略以：「……依公寓大廈管理條例第31條第1項第1款規定，規約之訂定或變更，應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之。貴社區管理委員會組織規約第10條規定，規約之訂定或變更，應有住戶代表三分之二以上出席，以出席人數四分之三同意行之乙節，已違反公寓大廈管理條例第31條之規定。貴社區管理委員會組織規約，仍屬公寓大廈管理條例所規定之規約，其究屬有效或無效，應由利害關係人循民事訴訟途徑主張之，並不因行政機關核備之行為而影響或改變其效力。」等語。嗣該第四屆管理委員會以92年7月2日君勤管字第479號函通知都發局，定於92年7月12日辦理第五屆委員及主任委員選舉。適經社區住戶反映選舉公報內容與規約有不符之處，經都發局審認該選舉公報第參點所定委員人數42人與該社區規約規定之委員人數41人不同；及第肆點有關參選人登記資格及一般事項等規定未於現行規約中載明，核與公寓大廈管理條例施行細則第2條第2款之規定不符，乃以92年7月10日高市都發住字第0920007649號函（下稱都發局92年7月10日函）復略以：「……查公寓大廈管理條例施行細則第2條第2款有關設有管理委員會者，其主任委員、管理委員之選任、解任、權限與其委員人數、召開方式及事務執行方法。非經載明於規約者，不生效力。經查貴社區第五屆委員及主任委員選舉公報第參點說明之委員人數為42人，及第肆點參選人登記資格及一般事項等之規定，與原規約有不一致之處。職是之故，仍請 貴委員會依上開規定審慎辦理，俾免選舉無效。」等語在案。惟該第四屆管理委員會仍未依上揭都發局92年7月10日函先行召開區分所有權人會議將第五屆委員選舉公報與組織規約不一致處作修正後再辦理選舉，逕以與規約規定不符之選舉公報規定，於同年月12日辦理委員選舉，並以系爭報請備查函檢送第五屆新任管理委員會委員當選名單請都發局依慣例予以「敬悉」。案經被上訴人系爭不予備查函復略以：「……其選舉之結果不予備查。……」等語，即係依公寓大廈管理條例第31條第1項第1款規定，認為住戶規約之變更係屬區分所有權人會議之權責，而上訴人未經區分所權人會議擅自變更規約內容，且未依社區規約辦理第五屆管理委員選舉，被上訴人乃依國民住宅社區管理維護辦法第5條第3款規定，本於主管機關之權責，就上訴人社區未依規約及公寓大廈管理條例規定選舉產生之管理委員會委員名單不予備查，於法並無不合。㈢按系爭不予備查函僅一觀念通知，不生任何法律效果，即不因是否予以備查而異其效力，則上訴人逕提起本件行政訴訟，欠缺訴訟利益，於法顯有未合。次查上訴人於銀行開戶放存社區公款，係供社區公共支出使用，為維護社區全體區分所有權人之權益，在上訴人管理委員未合法產生前，存放社區公款之印鑑，當不應任由非合法當選之人辦理變更。是上訴人訴稱被上訴人系爭不予備查函致渠無法辦理如銀行印鑑變更等事宜，侵害上訴人權利甚鉅云云，與事實不符，核不足採。㈣另查「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織。」行為時公寓大廈管理條例第43條第1項定有明文，則上訴人稱渠社區於83年8月9日已取得使用執照，無該條例之適用而不用成立管理組織，係有誤解法律，則上訴人稱渠社區組織規約於88年6月4日經上訴人社區第一次住戶大會決議通過，應予以尊重乙節，自無從採憑等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。若行政機關之作為或不作為，並未損害上訴人之權利，自應認人民對該管行政機關所為行政救濟之權利保護要件不存在。經查：⒈「直轄市……國民住宅主管機關權責如下：……國民住宅社區管理組織之輔導及管理。……其他有關國民住宅管理及維護執行事項。」「直轄市及縣（市）國民住宅主管機關應輔導國民住宅社區住戶成立社區管理組織，並得委託其辦理國民住宅社區維護工作。」分別為國民住宅社區管理維護辦法第5條第3款、第7款及第6條所明定。另國宅處曾以90年10月22日高市國宅管字第7394號函釋略稱：「委員會應訂定社區規約及組織章程並經區分所有權人會議議決後，報請國宅處備查，……修訂時亦同。」另按「……『公寓大廈管理條例』之公布施行，係為加強公寓大廈之管理維護，以提昇居住品質，該條例及其施行細則已明定住戶之權利義務、管理組織等相關事項。獎勵民間投資興建之國民住宅其管理維護性質與一般公寓大廈無異，自應依該條例規定成立管理組織辦理管理維護工作。」亦有內政部86年1月4日台內營字第8509141號函釋可參。被上訴人既屬國民住宅社區之主管機關，且對於社區管理組織負輔導其成立及管理之權責，則國民住宅社區管理委員會，仍應受被上訴人之輔導管理且有公寓大廈管理條例之適用。⒉第按公寓大廈管理條例係於84年6月28日經總統令公布實施（嗣89年4月26日及92年12月31日各修正一次），依84年6月28日公布實施之該條例第43條第1項（即現行第55條第1項）規定「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織。」查上訴人社區係於上開條例公布施行前之83年8月9日取得使用執照，則其建造執照之取得自較該使用執照之核發日為早，符合修正前公寓大廈管理條例第43條第1項所定「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈」，應依該條項規定成立管理組織始屬適法。⒊且由上訴人社區於上開條例公布施行後之88年6月4日召開第一次住戶大會即區分所有權人會議所制定之卷附規約第6章第20條附則中載明自「88年8月1日起生效」，另第13條復規定：「管理委員會之職權准依公寓大廈管理條例第34條規定辦理」，第15條規定：「本社區住戶若未依規定繳交管理費者，請准依公寓大廈管理條例相關規定辦理，並依法執行催告」及第22條載明：「本會（管理委員會）組織完成後，須遵守政府法令，維護住戶全體權益……」，亦足認上訴人88年6月4日制定規約管理維護該社區住戶之公共事務時，係在公寓大廈管理條例通過施行之後，且該社區之住戶係參酌公寓大廈管理條例之立法精神制定其規約甚明，則上訴人主張該社區並無公寓大廈管理條例適用，無須依該條例規定成立管理組織，顯有誤解。㈣次查公寓大廈應向地方主管機關報備之事項，綜觀行為時公寓大廈管理條例及其施行細則規定，係指本條例第26條第1項規定之起造人召開第一次區分所有權人會議訂定規約，本條例施行細則第14條規定之互推召集人一人召開第一次區分所有權人會議訂定規約者之事項而言。至公寓大廈成立管理組織後管理負責人、主任委員或管理委員有異動時，須否向管理機關申請報備，則法無明文。另細繹相關之國民住宅條例及其施行細則與國民住宅社區管理維護辦法等規定，亦無關於國宅社區管理委員會主任委員或管理委員異動須向管理機關報備之規定。查本件上訴人於92年7月12日辦理第五屆管理委員會委員選舉後，以系爭報請備查函檢送第五屆新任管理委員會委員當選名單請都發局依慣例予以「敬悉」，被上訴人雖以系爭不予備查函復其選舉之結果不予備查。然依前揭說明，被上訴人既無受理管理委員會委員異動事項報備之法律義務，則上訴人要求被上訴人應就其陳報之系爭事項，為准予備查之行政行為，亦顯無所據。又按所謂「備查」（或「備案」、「報備」），指下級機關或公私機構、個體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂；上級機關或主管機關則不必另為其他作為。且備查之性質，與所陳報事項之效力無關。本件上訴人既係依「慣例」將其第五屆新任管理委員會委員當選名單陳報該國民住宅監督主管機關之被上訴人，使其知悉該事實之經過，依上開說明，被上訴人於受理該陳報事項後，本無對上訴人作成准否備查行政行為之義務，且有無作成備查行為，對受監督事項已作成行為之效力本不生影響。縱被上訴人於系爭復函中，對於上訴人選任第五屆管理委員會委員之選舉過程與結果表示法律意見，並為不予備查觀念通知，要屬基於職權範圍內，為實現對國民住宅社區管理維護之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議等不具法律上強制力之方法，促請上訴人遵守公寓大廈管理條例等相關規定，以免違法之行政指導而已，上訴人所為系爭選舉乃屬私權範圍，是否適法有效，仍應依私權法律關係決定，並不因行政機關有無核備而影響或改變其效力。則上訴人以被上訴人之不予備查通知，影響其權益為由，提起本件訴訟，請求被上訴人應為准予備查之作為，尚非有據。㈤至上訴人主張系爭不予備查函，致使上訴人無法於第四屆社區管理委員會任期屆滿後辦理印鑑變更，影響上訴人權益云云；然查，上訴人第四屆主任委員甲○○未依公寓大廈管理條例第28條及第31條第1項第1款規定，以書面載明開會內容通知各區分所有權人，逕於92年4月29日召開第四屆住戶代表大會，將該社區之組織規約第3條第4款「委員任期2年，連選得連任之，主任委員連任以一次為限。」之規定，變更為「委員任期1年，連選得連任。」並依該違背法令之無效規約第3條第4款規定當選為第五屆主任委員，其當選乃屬無效，業據訴外人即上訴人第五屆委員王順濤向高雄地院民事庭起訴，並經該院以92年度訴字第2077號民事判決確認甲○○與上訴人間之委任關係不存在在案，有該民事判決書影本在卷可參。又上訴人第五屆管理委員會於系爭選舉適法性訴訟確定前，雖尚難合法產生，然如前所述，被上訴人本於其監督職權，業已以上訴人第四屆任期係至92年7月31日止，該管理委員會未於任期屆滿前依相關規定辦理選舉，都發局乃依內政部營建署建管協字第00090號函令及依國民住宅社區管理維護辦法第5條第3款之規定，於92年10月17日依職權公告辦理上訴人社區管理負責人推選，且於92年10月25日選舉，由訴外人宗建陵當選該社區管理負責人，並於93年3月2日命第四屆管理委員會辦理移交，由該管理委員會管理負責人接管中，亦有都發局92年10月29日高市都發住字第0920012837號公告在卷足憑，對上訴人社區之管理運作，顯無影響，自無上訴人主張之因被上訴人函復選舉結果不予備查，無法辦理銀行印鑑變更等事宜，有侵害上訴人社區管理之權益可能，上訴人此項主張，亦不足採等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨略以：㈠本件被上訴人對於上訴人報請備查函並無「不予備查」之權限，被上訴人竟作「實質審查」，並正式函復上訴人「不予備查」，自非適法，上訴人自得提起一般給付之訴，請求被上訴人作成「敬悉」或「准予備查」之事實行為。詎原審竟認系爭不予備查函對於上訴人第五屆管理委員選舉結果之法律效果不生影響，據而駁回上訴人原審所請，其推論顯違論理法則。㈡又按如行政機關所為觀念通知已成為「行政先例」或「行政慣例」，則該行政機關即應受「行政自我拘束原則」之規範，對於相同或同一性事件不得為相異處理。查關於公寓大廈成立管理組織後，「管理負責人、主任委員或管理委員」有異動時，須否向管理機關申請報備乙節，雖然公寓大廈管理條例、國民住宅條例及其施行細則與國民住宅社區管理維護辦法等規定，均無明文規定。惟被上訴人先前對於上訴人之相關函文均以「敬悉」回覆，此處理方式已形成行政先例或慣例，依前所述，被上訴人即不得為相異處理。詎原判決竟認被上訴人就上訴人本件起訴事件，「依法」本無作成准否備查行政行為之義務，上訴人之請求即不應准許云云，即有不適用「行政自我拘束原則」或適用不當之違法。㈢原判決認系爭不予備查函僅為一觀念通知之行政指導，係為促請上訴人遵守公寓大廈管理條例相關規定，以免違法云云。惟經查其作成「不予備查」之行政行為後，其一連串主動、積極介入上訴人第五屆管理委員選舉之行政作為觀之，顯非只是單純之「行政指導」，而是作為其後續發動一連串行政作為前之「行政處分」，就此而言，原判決顯有違誤。㈣上訴人雖非以提起「撤銷訴訟」方式對於系爭不予備查函聲明不服，而係以「給付訴訟」方式請求被上訴人應「准予備查」。然權利之行使屬當事人之自由，上訴人擬以何種方式達成權利救濟方式，無礙於原判決是否違背法令之判斷。請求將原判決廢棄改判或發回等語。
五、本院按：行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方政府機關，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，得提起給付訴訟」，足見提起一般給付訴訟，須有公法上之請求權，且得以該訴訟直接行使該權利者為限。又「公法上之請求權」，係指依法規或一般行政法原則，可請求為有利給付之特定行為之主觀公權利。而所謂「備查」，參照地方制度法第2條第5款規定，係指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。準此，備查之准否與所陳報事項之效力無關，且上級機關或主管機關對該陳報事項不必另為其他作為。本件上訴人雖將其第五屆新任管理委員會委員當選名單陳報被上訴人，使其知悉該事實之經過，被上訴人於受理該陳報事項後，雖以「系爭不予備查函」就上訴人選舉之結果不予備查，然依上開說明，被上訴人之不予備查對上訴人舉辦第五屆管理委員選舉是否適法有效，並不因此而變更，亦即，上訴人第五屆管理委員選舉是否有效仍應依私權法律關係決定。足見上訴人對被上訴人依法規或一般行政法原則，並無公法上之請求權，從而，其依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件訴訟，請求被上訴人應就上訴人92年7月13日君勤管字第484號函檢送之上訴人第五屆新任管理委員會委員當選名單准予備查，即非有據。況原審就上訴人之主張為不足採，業於判決理由內詳為論述，經核並無不合，上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，提起上訴，指摘為違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
第四庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 17 日
書記官 王 福 瀛