最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00214號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 嘉義縣民雄鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國93年4月21日高雄高等行政法院93年度訴字第161號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○號土地（下稱系爭耕地）係依耕地三七五減租條例出租之耕地，租約於民國（下同）91年12月31日租期屆滿；上訴人於92年2月7日向被上訴人提出將系爭耕地收回自耕之申請，請求依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，將系爭耕地收回自耕。嗣經被上訴人審查後，以上訴人有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款，依法不得收回自耕之情形，而以92年7月3日92民字第12327號函復，不得收回自耕，並核定由承租人自92年1月1日起至97年12月31日止續訂租約6年。上訴人不服，循序提起行政訴訟，以耕地三七五減租條例第19條及第20條強制耕地所有權人將其耕地以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，顯有剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人無法管理使用其耕地，不僅有違私法自治、契約自由及比例原則，亦有違憲情事，應為無效。且被上訴人依無效之法律規定作成原處分，駁回上訴人收回自耕之申請，自屬違法，亦侵害憲法所保障之基本人權。故上訴人請求裁定停止本件訴訟程序，並聲請大法官解釋。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應作成准上訴人收回坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○號耕地之處分等語。
二、被上訴人則以：本件上訴人對所有系爭耕地向被上訴人申請依耕地三七五減租條例第19條規定收回自耕，惟上訴人申請收回自耕時，未附其全年生活費用明細資料，被上訴人乃依內政部訂頒台灣省之最低生活費每月8,276元，核計上訴人90年全年生活費用支出9萬9,312元。另依財政部台灣省南區國稅局提供之上訴人90年綜合所得給付總額為5萬8,637元，且領老農津貼3萬6,000元，出租農地6筆所得租金2萬5,000元，合計收入為11萬9,637元，經計算其收入與支出相減結果，核計為2萬0,325元，因上訴人所有收益足以維持生活，故原處分並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條、第20條分別定有明文。
次按司法院釋字第422號解釋意旨，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定；故此乃立法者為具體實現憲法第15條及第153條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第19條及第20條規定並無上訴人所稱因違憲而無效情事。另內政部為利上述耕地三七五減租條例第19條關於耕地收回自耕規定之執行，訂頒有「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，又86年3月7日司法院釋字第422號解釋針對行政院49年12月23日台49內字第73116號令及內政部73年11月1日73台內地字第266779號函關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕用台灣省（台北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表中所列最低生活費支出標準金額之規定，因未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，宣示不再援用。內政部因而於86年8月1日邀集相關機關會商獲致結論，關於收益部分，仍以耕地租約期滿前1年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準。另關於生活費用支出部分，出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前1年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。所援引之「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」係依每年社會單位提供之「當年度全國各地區最低生活費用標準」，並參酌地域物價差異所定之標準，故在無特殊個別具體收支情形，依此標準核算出、承租人之生活費支出，尚稱合理。且上述「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」關於出、承租人生活費用之核算，並得加計房租支出、醫藥費用、災害損失及保險支出等支出費用（但須提出證明文件），核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據。查本件上訴人所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例89年1月4日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第20條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；然本件上訴人向被上訴人為系爭耕地之申請時，因未檢附有出租人90年之全年綜合所得稅各項資料及90年全年生活費用明細表，但有填具同意委託被上訴人申請90年全年綜合所得稅各項資料之委託書，有該委託書附原處分卷可按；而經被上訴人申請上訴人90年全年綜合所得稅各項資料，依財政部台灣省南區國稅局提供之上訴人綜合所得資料清單，上訴人90年全年綜合所得給付總額為5萬8,637元，且領老農津貼3萬6,000元，出租農地6筆所得租金2萬5,000元，合計上訴人收入為11萬9,637元；至於支出部分，依內政部、台北市政府及高雄市政府公布90年最低生活費標準表，台灣省之最低生活費為每月8,276元，故被上訴人乃據以核算上訴人全年生活費為9萬9,312元，並認定上訴人90年全年計尚有2萬0,325元之收入餘額等情，有上訴人90年全年生活費用明細表、財政部台灣省南區國稅局提供之資料及被上訴人審核出租人90年全年收支明細表附原處分卷可稽。而觀上訴人90年度之所得資料，可知上訴人之所得分別為利息及股利所得，另因上訴人並未提出其支出明細及相關證明文件，故被上訴人逕依台灣省之最低生活費每月8,276元，據以核算上訴人全年生活費為9萬9,312元，亦堪採取。況因所謂「家」係指永久共同生活為目的而同居之定義，故其等間之收入及支出自應合併計算，方能實際表現出租人收益是否足以維持一家生活之情況；故上述「作業須知」關於耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」之計算，乃以租約期滿前1年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額與出租人本人及其配偶與同戶內之直系血親全年生活費支出兩相比較之方式計算之；至於同一戶非屬直系血親之其他親屬或家屬部分，因其可安排性較高，且依民法關於扶養權利及義務之順位均在直系血親之後，故為避免人為之安排影響生活實況之表現，而未列入計算範圍，亦堪採取。而依上訴人91年度戶籍謄本所載，其戶長為上訴人，其餘同戶之子女魏雪卿、魏存邦，及魏存邦之子女魏禕成、魏珮如，係與出租人上訴人為同一戶內之直系血親，另同戶之繼母魏游碧月，因屬家屬，核非前述應合併計算之收益支出之家人，則本件出租人上訴人所有收益是否足以維持一家生活者，依前揭「作業須知」規定應與其子女魏雪卿、魏存邦及孫子女魏禕成、魏珮如合併計算；而依稅捐稽徵機關核發之90年度綜合所得清單，上訴人本人收入5萬8,637元（均為利息及股利所得，不含因承租系爭土地獲得之收益），且領老農津貼3萬6,000元，出租農地6筆所得租金2萬5,000元，合計上訴人收入為11萬9,637元；而其戶內人口其女魏雪卿收入分別為股利及利息所得6萬2,887元，又因魏雪卿係00年0月00日出生，尚未年滿55歲，參諸勞動基準法關於退休之規定（勞動基準法第53條及第54條），應認仍具勞動能力，應加計其全年基本工資19萬0,080元，合計魏雪卿收入為25萬2,967元；其子魏存邦及其孫子女魏禕成、魏珮如90年全年綜合所得給付總額為49萬2,279元（含魏存邦之股利、利息所得，魏禕成之股利所得及魏珮如之薪資、利息及股利所得），又因魏存邦係00年0月00日出生，魏禕成則為00年0月00日出生，均已滿18歲尚未年滿55歲，參諸勞動基準法關於退休之規定（勞動基準法第53條及第54條），應認仍具勞動能力，應再加計魏存邦及魏禕成2人每人全年基本工資各19萬0,080元，總計收入為38萬0,160元，合計魏存邦、魏禕成及魏珮如90年全年收入為87萬2,439元；總計上訴人與其子女魏雪卿、魏存邦及孫子女魏禕成、魏珮如90年全年收入為124萬5,043元。至於上訴人全戶之支出情形，因上訴人未檢附相關生活費用明細表，依上述生活費用之計算標準，每人為每月8,276元，每人全年生活費為9萬9,312元，核計上訴人該戶90年全年生活費用支出計為49萬6,560元，故上訴人全戶90年全年收入費用餘額計尚有74萬8,483元之收入餘額；綜上，不論以上訴人個人（被上訴人因認與上訴人同戶之子女魏雪卿、魏存邦亦為另筆耕地三七五租約之出租人，並亦請求收回耕地自耕，乃將其3人分別計算）或按前揭「作業須知」認定之上訴人全戶，計算上訴人之收入支出情形，上訴人全戶之收入皆顯已足以維持其一家生活，是本件上訴人有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所規定不得收回自耕之情事甚明。故原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人作成准上訴人收回系爭坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○號耕地之處分，為無理由，應予駁回。資為其判決之論據。
四、上訴人上訴意旨略謂：司法院釋字第422號解釋意旨僅就具體事項所為，雖有論及耕地三七五減租條例保護農民之法律，然其內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務。縱耕地三七五減租條例在此具體案例適用下固合乎憲法保障人民生存權之規定，惟並不表示該法律其他條款均達合憲之要求，原判決將前開司法院釋字解釋意旨斷章取義，顯有曲解之違誤。又司法院釋字第422號解釋係於民國86年作成，89年1月26日刪除土地法第30條，農業發展條例亦同時修正公布，因此，新成立之耕地租佃已不適用三七五減租條例，而改採自由租佃政策，故三七五減租條例已非屬憲法第153條保障農民之法律。又耕地三七五減租條例第19條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制過當，致出租人無法利用土地，嚴重影響該土地所有權之利用及交易價值，且收回耕地應補償承租人3分之1土地公告現值亦欠缺法理依據，暨同條例第20條對私有耕地以公權力干預，強制續訂租約等，亦違反個案法律禁止原則，必要性原則及平等原則，顯屬違憲之法律，應不予適用。且出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家實施保障農民生活之政策而來，三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務之主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，實有違憲法平等原則等語。
五、本院按：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」耕地三七五減租條例第19條第1項定有明文。次按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第20條定有明文。又耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減租條例第20條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第23條規定之比例原則及第15條保障財產權之規定尚無不符。」司法院業已著成釋字第580號解釋。是以上訴意旨謂耕地三七五減租條例第19條第1項第2款及第3款規定違憲，為無效之法律，並停止本件訴訟程序聲請釋憲云云，自無可取。又按72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第17條第2項第3款關於租約期限尚未屆滿而農地因土地編定或變更為非耕地時，應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之規定，乃限於依土地法第83條所規定之使用期限前得繼續為從來之使用者，方有其適用。土地法所規定之繼續使用期限，係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款，耕地出租人如欲於期前終止租約，減租條例第17條第2項第3款即賦予補償承租人之義務，乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為之限制，尚無悖於憲法第15條保障財產權之本旨。惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，有關機關應衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討修正。72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。亦經司法院同號解釋在案。本件上訴人並非依耕地三七五減租條例第19條第3項規定請求收回系爭耕地，自不生應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之問題，上訴意旨以補償承租人作為終止租約有違憲之虞，揆諸上開解釋意旨，固非全無所據，然因與本件爭點無涉，不影響本案判決結果，亦難認有理由。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 鄭 小 康法 官 林 茂 權法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
書記官 彭 秀 玲