最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02147號上 訴 人 庚○○○
寅○○巳○午○○○壬○○丑○○戌○○○酉○○辰○○丁○○辛○○丙○○子○○申○未○○卯○○乙○○兼上17人共同訴訟代理人 己○○上18人共同訴訟代理人 甲○○
林石猛律師被上訴人 內政部代 表 人 戊○○訴訟代理人 陳淑芬律師
陳繼民律師
參 加 人 高雄縣政府代 表 人 楊秋興
參 加 人 高雄縣旗山鎮公所代 表 人 癸○○上列當事人間因確認公法上法律關係成立〈不成立〉事件，上訴人對於中華民國94年1月12日高雄高等行政法院92年度訴字第866號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人等上訴主張：上訴人等所有坐落於高雄縣○○鎮○○段126、127、130、191、192、192之1、192之2、192之
3、194、225、225之2、225之3、225之4、250、251、270地號等16筆土地，係位於旗山都市計畫範圍內，該計畫前經臺灣省政府民國44年4月20日府建土字第37336號令核定，並經高雄縣政府公告實施在案。惟因該計畫內容未有土地使用分區計畫，其發展均按未設定區管理執行，致計畫區內之住宅、商店、工廠、機關等混雜一起，不僅土地未合理利用，且有礙都市觀瞻與健全發展。嗣經高雄縣政府委託臺灣省住宅及都市發展局於68年間代編「旗山擴大修訂都市計畫」，並經臺灣省政府68年11月10日府建四字第107546號函核定，復經高雄縣政府68年11月22日府建都字第103266號函公告實施；因臺灣省水利局曾於57年5月1日以府建水字第34537號函公告河川區域與河川行水區涵蓋部分私有土地，上開土地經劃定為河川用地，該都市計畫說明書遂記載：楠梓仙溪之北半部（旗山橋北面部分）現有堤防東側劃設為河川用地，南半部則依土地使用現況及地形；大體上以2之2號道路以東部分，暫劃設為河川用地，俟水利局確定該部分之堤防法線位置後，如與本計畫之河川用地範圍線有出入時，再配合辦理變更計畫。嗣臺灣省水利局於76年公告水道治理用地範圍線，該計畫用地範圍並未含蓋系爭土地，故旗山鎮公所未依據上開68年都市計畫說明書，配合水道治理計畫用地範圍，辦理系爭土地都市計畫個案檢討變更。又旗山都市計畫自74年辦理第一次通盤檢討，嗣經臺灣省政府79年5月11日府建四字第149211號函核定「變更旗山擴大修訂都市計畫」，並經高雄縣政府79年6月22日府建都字第61116號函公告自同年月24日起實施，並敘明嗣後在該計畫區域內從事任何建築應依照有關建築法令規定辦理及申請建築執照，違者以違章建築論處。原計畫河川用地（含系爭土地）面積17.64公頃則變更名稱為「行水區」。上訴人等因認系爭土地依水利法規劃不○○○區○○○○道治理計畫線內，為「非行水區」，然依都市計畫法規劃為「行水區」，影響上訴人等之權利義務至鉅，為此訴請確認系爭土地行水區的法律關係不成立，合併請求損害賠償，經原審法院以判決駁回，惟（一）依都市計畫法第26條所為5年通盤檢討發布之都市計畫，並無「集中事權作用」之效力，若都市計畫涉及事項依據其他法律應由其他機關同意者，則都市計畫主管機關不得逾越其管轄權代為發布。故依水利法第4條及第63條規定，都市計畫主管機關就都市計畫涉及水利事業興辦部分，必須與水利主管機關會商，而不能取代其管轄權（廖義男著行政法之基本建制第194頁及內政部71年6月17日台內密洋營字第2219號函釋參照）。系爭都市計畫因涉及河川用地或行水區之劃設等水利事業興辦部分，而未取得水利主管機關之同意，故該部分使用分區決定即屬無效。原判決認都市計畫法與水利法之立法精神及適用範圍不同，故本件都市計畫中行水區之使用分區有其獨立功能，與水利法之行水區不同云云，然何以因都市計畫劃定之河川用地或行水區，便可依據水利法第78條針對上訴人等所有之土地進行管制使用？何況系爭土地位置原本即不在水利主管機關依據水利法所劃定之河道治理線範圍內，本不應受水利法之限制使用，故其論理顯有矛盾。（二）縱認都市計畫主管機關對於土地分區使用具有劃定行水區之權限，然該計畫形成自由不可恣意為之，若構成權衡錯誤或衡量錯誤，該計畫裁量即有違法之瑕疵（陳敏著行政法總論3版第647至648頁及廖義男著公共建設與行政法理第8至9頁參照）。本件68年「旗山擴大修訂都市計畫」，逕以2之2號道路為河川範圍線，忽視臺灣省水利局57年5月1日府建水字第34537號公告之河川區域線，而79年「變更旗山擴大修訂都市計畫」，更未配合76年臺灣省水利局公告之水道治理計畫線辦理都市計畫變更，已屬衡量欠缺之情形；又依監察院內政及少數民族委員會26次第21案調查報告，本件系爭土地從未有尋常水位到達，都市計畫擬定機關卻將系爭土地劃入行水區範圍，致上訴人等所有之土地遭到限制使用，其上之房屋更因無法取得建照而遭拆除，顯然已達權衡錯誤之程度而違法。原判決對此漏未審酌，亦未說明何以不採之理由，且將「計畫形成自由」誤認為「不確定法律概念」，已構成判決不備理由之違法。（三）特定法律主體之間是否成立法律關係，其標準在於該具體事件是否已經特定或可得特定。若法律本身規範方式具體明確，毋須以行政處分或法院判決方式形成，則便可直接創設特定法律主體間之法律關係（李建良等著行政法入門2版第148頁參照）。故依68年「旗山擴大修訂都市計畫」，上訴人等所有之土地均位於行水區之土地使用分區範圍內，該分區禁止上訴人等興建任何地上物，並且不得自由使用與收益，難謂與被上訴人間無法律關係存在。然原判決卻認上訴人等與被上訴人之間並未成立公法上之法律關係，其認事用法顯有違誤。（四）水利法所稱之行水區係指已築有堤防者為兩堤間之土地，或未築有堤防者為尋常洪水位達到地區之土地，而臺灣省水利局57年公告之河川區域線含蓋部分系爭土地，然依臺灣省河川及海堤區域線劃設審查作業要點第12頁，在劃設管制區域範圍時，必須沿著私有地邊緣劃設，若侵犯到私有地，則必須於3年內徵收之（土地法第214條參照），故該河川區域線已因3年內未徵收系爭土地而失效。然臺灣省政府68年核定之「旗山擴大修訂都市計畫」及79年核定之「變更旗山擴大修訂都市計畫」等通盤檢討案，將系爭土地變更為河川用地及行水區河川區域線及行水區線，使上訴人等使用系爭土地之權利遭受剝奪，且至今逾25年未對系爭土地徵收補償，故上訴人等訴請確認與被上訴人之間公法上法律關係不成立，自屬有據。（五）現階段內政部都市計畫委員會變更系爭旗山都市計畫行水區為河濱專用區，並決議地主必須捐地20%，故可知當初之計畫不當。又土地交換亦為法律關係，此觀都市計畫法第50條之2之規定自明，被上訴人漠視上訴人等之權利，而將未徵收之公共設施預定地變更為公有公共設施用地，卻未依法給予徵收補償，且依該法第50條規定，系爭土地之使用受有限制，侵害上訴人等之權利至鉅，司法機關應有義務進行高密度之審查以維護上訴人等之權利為是。（六）都市計畫法第42條規定之水道是否包含行水區，甚有疑問，蓋司法院釋字第326號解釋認為公共設施用地不包含水利法之行水區云云，與本件非水利法公告之行水區係屬二事，且系爭土地既非天然河道，若不承認其公共設施用地之地位，則都市計畫明顯違反不利益變更禁止之原則及都市計畫法之立法精神。為此，訴請廢棄原判決，另為准如上訴人等於原審聲明之判決等語。
二、被上訴人為上訴答辯則以：（一）依司法院釋字第156號解釋理由書意旨，都市計畫之定期通盤檢討係屬行政機關對於一般人民所為之一般性措施，類於法規命令而為抽象之規定，而非行政機關針對具體事件之處理，故非行政處分，不得為行政爭訟之標的。本件上訴人等以臺灣省政府68年核定之「旗山擴大修訂都市計畫」及79年核定之「變更旗山擴大修訂都市計畫」等通盤檢討案違反法律規定，提起確認訴訟，應屬起訴不合法（本院93年度判字第1638號判決參照）。（二）內政部81年3月21日台內營字第8170875號函釋與司法院釋字第326號解釋之見解相符，而高雄縣政府於68年間委託臺灣省住宅及都市發展局代編「旗山擴大修訂都市計畫」，復經旗山鎮及高雄縣政府都市計畫委員會審議在案，自應對都市計畫委員會之專業及獨立之審議判斷予以尊重；且高雄縣政府將都市計畫委員會審議通過之都市計畫案，對外予以公布實施，係依照都市計畫法之相關法定程序為之，並無違法之處。（三）都市計畫法與水利法各有其立法目的，主管機關亦不相同，故都市計畫主管機關擬定都市計畫或定期通盤檢討時，就行水區之劃定，並非必定要與水利主管機關所認定之行水區一致始為合法。原判決就此已於判決理由中一一析論，並無上訴人等所稱之判決不備理由或適用法規不當之違法。且上訴人等未具體指摘原判決有何違法之處，僅以不同之法律見解作為上訴之理由，已違背行政訴訟法第242條之規定等詞置辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依司法院釋字第156號解釋意旨，擬定都市計畫之機關依都市計畫法第26條規定為5年定期通盤檢討，將一定地區內之土地使用作規劃，此項檢討後所作之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，且非針對具體事件之處理，核其性質乃屬法規命令而非行政處分（廖義男著論行政計畫之確定程序第365至423頁、改制前本院82年度判字第2260號判決及89年度裁字第437號裁定參照）。本件臺灣省政府68年核定之「旗山擴大修訂都市計畫」及79年核定之「變更旗山擴大修訂都市計畫」等通盤檢討案，雖將系爭土地變更為河川用地及行水區，惟其係屬於行政機關對於一般人民所為之一般性措施，類於法規命令而為抽象之規定，而非具體之法律關係。至於因都市計畫經劃定為河川用地或行水區，主管機關為保護水道，禁止在行水區為建造、種植、堆置、挖取、設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物或足以妨礙水流之行為等相關限制，則是水利法第78條等相關法令對行水區所為之限制，亦非具體的法律關係。單純因上開都市計畫及水利法之規定，規範人民土地之利用，因國家與人民之間，僅有法律規定其一般關係，而欠缺必要之具體化，尚不足以成立法律關係（陳敏著行政法總論4版第212、281頁參照）。故本件上訴人等能否因有上開都市計畫之存在，即得訴請確認系爭土地為行水區之法律關係不成立，容有疑義。（二）縱認系爭土地因有上開都市計畫存在，上訴人等即與主管機關間存在公法上之法律關係，惟都市計畫法與水利法之立法精神及適用範圍不同，依內政部81年3月21日台內營字第8178075號函釋意旨，水利主管機關所劃設之水道治理計畫線、行水區或河川區域，於都市計畫主管機關擬定都市計畫或定期通盤檢討時，固可以作為劃設河川用地或行水區之參考依據，然為達都市計畫之目的，主管機關仍得對土地使用作合理之規劃，非謂都市計畫劃設行水區未依水利主管機關公告之水道治理計畫線、行水區或河川區域擬定計畫，該都市計畫即屬違法，該函釋且經司法院釋字第326號解釋所肯認。故上訴人等一再以系爭都市計畫未依臺灣省政府公告之水道治理計畫線、行水區線、河川區域線之範圍劃設河川用地及行水區，該都市計畫明顯違法云云，顯然誤解都市計畫法及水利法之立法精神及規範目的，自不足採。（三）依都市計畫法第3條規定，主管機關得對土地使用作合理之規劃。而是否合理係屬不確定法律概念，因行政機關適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之適用者所為之評價難期一致，法律邏輯上亦非僅有一種正確答案，是考量行政機關有較多之專業知識及經驗，更能處理具體之行政問題，基於對其專業能力之尊重，乃不得不賦予行政機關對於某些具體個案有判斷餘地，行政法院於該具體個案，對於行政機關之判斷應予尊重，僅能為有限度之審查（陳敏著行政法總論3版第200頁以下參照）。故依司法院釋字第553號解釋闡述之行政法院對不確定法律概念之審查密度標準，本件高雄縣政府於68年間委託臺灣省住宅及都市發展局代編「旗山擴大修訂都市計畫」，並經旗山鎮及高雄縣政府都市計畫委員會審議在案，復經臺灣省政府核定後，由高雄縣政府公告實施；又旗山都市計畫於74年辦理第一次通盤檢討「變更旗山擴大修訂都市計畫」，亦經旗山鎮及高雄縣政府都市計畫委員會審議在案，復經臺灣省政府79年核定後，由高雄縣政府公告實施。上開計畫既係由專業及獨立行使職權之成員合議機構即各級都市計畫委員會審議及核定，渠等對該特定地區之地理環境、經濟狀況、居民型態等詳為調查審視後，始得對該地區之管理及使用作一完整之規劃，揆諸前開說明，對於各該都市計畫委員會之審議決定應予尊重。從而上訴人等主張河川用地○○○區○○○道治理用地範圍線劃設云云，既不足取，而系爭土地經臺灣省政府核定為行水區，亦無違反都市計畫法及水利法等相關規定，上訴人等訴請確認系爭土地行水區的法律關係不成立，並請求損害賠償，為無理由，應予駁回等語，作為其判決之論據。
四、本院查：按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，．．．」固經司法院釋字第156號解釋在案，惟觀該號解釋之理由書則謂：「．．．都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。．．．」等語，準此，都市計畫之個別變更，因係直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，其具有行政處分之性質，要不待言；然倘擬定都市計畫之機關依都市計畫法第26條規定為5年定期通盤檢討，將一定地區內之土地使用作規劃（參都市計畫法第3條、第4條），此項檢討後所作之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，且非針對具體事件之處理，核其性質乃屬於法規命令而非行政處分，其性質是一種法規，不得直接對之爭訟。本件上訴人所爭執之台灣省政府68年核定之「旗山擴大修訂都市計畫」及79年核定之「變更旗山擴大修訂都市計畫」等通盤檢討案，雖將系爭土地變更為河川用地及行水區，惟其係屬於行政機關對於一般人民所為之一般性措施，類於法規命令而為抽象之規定，而非具體之法律關係。至於因都市計畫經劃定為河川用地或行水區，主管機關為保護水道，禁止在行水區為建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為等相關限制，則是水利法第78條等相關法令對行水區所為之限制，亦非具體的法律關係。單純因上開都市計畫及水利法之規定，規範人民土地之利用，揆諸前揭說明，國家與人民之間，如僅有法律規定其一般關係，而欠缺必要之具體化時，尚不足以成立法律關係。上訴人主張已因系爭都市計畫之通盤檢討所為變更，使上訴人所有之土地均位於行水區之土地使用分區範圍內，該分區禁止上訴人等興建任何地上物，並且不得自由使用與收益，難謂與被上訴人間無法律關係存在云云。惟查系爭都市計畫之通盤檢討，雖將上訴人系爭土地變更為河川用地及行水區，其僅係屬於行政機關對於一般人民所為之一般性措施，類於法規命令而為抽象之規定，而非具體之法律關係，已如前述，上訴人尚不能因有上開都市計畫之存在，即得訴請確認系爭土地為行水區之法律關係不成立，至倘上訴人如另為具體之請求，惟因上開通盤檢討案所為對系爭土地為限制，致為被上訴人對其請求為否准，具體形成上訴人權利受損之行政處分，上訴人始得予以救濟，從而系爭都市計畫之通盤檢討，因僅具對不特定人為一般性之規範，尚未達可為爭訟性之救濟程度，上訴人遽為請求確認該公法上法律關係不成立，與法自為不合，本件上訴人既不得請求確認系爭土地行水區之法律關係不成立，其復請求被上訴人對因變更系爭土地為行水區，造成上訴人之損害而請求賠償，自亦為無理由，本件原審判決駁回上訴人之訴，其所採理由與本院所認固未盡相同，惟結論尚無二致，仍應予以維持，而本件上訴人既不得提起本訴，其為其餘之實體上之主張，本院自無再予審酌之必要，附此敘明。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
書記官 郭 育 玎