最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02155號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 傅學鵬上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於臺中高等行政法院中華民國94年3月11日93年度訴更一字第21號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣交通部國道新建工程局為興建第二高速公路後續計畫西湖大甲段工程，申請徵收包括上訴人所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號等299筆土地及其地上物，經依法報內政部核准徵收後，由被上訴人於民國（下同）87年2月17日以87府地用字第11955號函公告徵收。惟上訴人所有坐○○○鎮○○段251-5、251-14、251-15（逕為分割後實際徵收地號為251-41、251-35、251-36、251-37）、251-17、251-18地號等土地（以下稱系爭土地），原係屬「共有自耕保留」尚未辦理持分交換移轉登記之土地，被上訴人遂依「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」規定，於88年9月27日以88府地權字第8800083109號函辦理包括系爭土地在內等15筆共有自耕保留部分交換移轉登記公告，公告期間30天，自88年9月28日起至88年10月27日止，上訴人等於公告期間提出不同意見書，被上訴人二次召開協議，協調時雙方仍有異議，並經查訪承領人，仍無佐證資料，乃將該申請案件駁回，復函該等土地中尚有部分土地於放領後曾移轉買賣處分其土地權利，因已涉及私權爭執，被上訴人遂於89年4月26日以89府地權字第8900032606號函請通霄鎮調解委員會予以調解，並將未領取之徵收補償費辦理保管。嗣上訴人於90年5月15日向被上訴人陳情，請求按上訴人土地登記簿之持分，核發具領系爭土地之徵收補償費同意書，被上訴人認系爭土地因涉及私權爭執，乃以90年6月26日府地用字第9000055853號函復上訴人，「應於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再行憑辦系爭土地之補償費發放事宜」否准所請。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）按「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準。」、「徵收土地地價補償費之核發對象為徵收公告當時土地登記簿記載之權利人，土地為分別共有者，由共有人按其應有部分個別領取；土地為公同共有者，除法律或契約另有規定外，應得公同共有人全體同意始得領取。」土地法第228條第1項及土地徵收法令補充規定第9點第1款分別定有明文。而所謂「權利人」除所有權人外，尚包括他項權利人，頒之「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」第9點、第11點規定尚無不合。
（二）至上訴人主張系爭土地係屬地主保留地，65年重造系爭土地登記簿所有權部登記欄時，遭被上訴人所屬苗栗縣通霄地政事務所將其註記「分割保留土地轉載換發書狀」字樣，竄改為「自耕保留土地換發書狀」字樣乙節，經被上訴人訴訟代理人李永元即通霄地政事務所課員到庭否認，陳稱係依被上訴人88年2月8日88府地籍字第8800013196號函辦理註記，並無竄改情事，復據被上訴人提出系爭相關土地放領前後對照表為證，其上記載依私有地自耕複查表系爭土地係由他共有人自耕等情，又上訴人提出民國65年之土地登記簿謄本，並無「地主保留地」之記載，上訴人此部分主張尚乏依據。按土地登記由直轄市或縣（市）地政機關辦理之，但各該地政機關在轄區另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之，土地法第39條、土地登記規則第3條第1項規定甚明。本件相關登記更正事宜應由苗栗縣通霄地政事務所辦理，在未經更正前尚不能認定其記載為虛偽。本件上訴人申請更改註記亦經苗栗縣通霄地政事務所駁回在案，有該所94年2月2日通地一字第0940000826號函附本院卷可參。本件相關之土地登記簿既已明確註記係尚未辦理持分交換移轉登記之共有自耕保留地，而被上訴人辦理共有自耕保留部分交換移轉登記，既因上訴人等共有人爭執致無從完成，則本件徵收補償費之核發對象尚有爭議，無從確定。又本件事涉私權爭執，原處分函請上訴人於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再行憑辦徵收補償費發放事宜，於法並無不合。從而，上訴人訴請撤銷並無理由，爰判決駁回上訴人於原審之訴等語。
三、本件上訴人主張：
（一）上訴人所持分之系爭5筆土地皆係分割保留土地而非自耕保留地，上訴人並無領取私有耕地放領款且迄今皆未出售於任何第三人。
（二）原地號251與分割新地號251-5、251-14、251-15、251-17、251-18等土地共有人不一。又分割新地號5筆土地登記簿所有權部欄第一行均註記分割保留土地轉載換發書狀字樣，並非註記自耕保留土地換發書狀字樣，足以得知上開5筆土地係屬地主保留地，而非地主自耕保留地。關於上開註記係因為實施耕者有其田一年後，現耕農民承買第10條規定地主保留之耕地時，得向政府申請貸款，其貸款辦法，由省政府擬訂報請行政院核定之，地主保留之耕地出賣時，現耕農民有優先購買權（同條例第12條）等緣故。
查65年重造後系爭土地登記簿所載內容，均係照舊簿有效部分移轉，有系爭土地65年1月重造後土地登記謄本標示部登記次序壹備考欄記載為證。但查，重造系爭土地登記簿所有權部登記欄之原因均遭竄改成自耕保留土地換發書狀。按地主保留土地與自耕保留土地兩者所指對象不一，規範條文不同，且屬於第10條保留土地者方享有同條例第12條規定之待遇，故被上訴人所屬苗栗縣通霄地政事務所於65年重造土地登記時未照舊簿有效部分確實轉載，而自行竄改為自耕保留土地，本不得對抗上訴人等其他共有人。
（三）被上訴人就上開事證皆不爭執，僅表示系爭土地為自耕保留地，原審不就上訴人所提出事證判決，反而以系爭土地依臺灣省苗栗縣土地登記簿附記登記次序壹，其他登記事項欄已各載明「本筆係自耕保留地，在未辦理持分交換登記前不得設定及移轉」，為兩造所不爭執，並有土地登記簿影本在卷可證。而所謂「共有自耕保留部分」者，依共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點第2點規定係指「於民國42年間，經政府依實施耕者有其田條例規定，徵收共有出租耕地，其中出租部分徵收後，自耕保留部分，未辦交換移轉登記之耕地」而言。系爭土地報請內政部核准徵收後，被上訴人於87年2月17日以87府地用字第2955號函公告徵收，但因原屬共有自耕保留尚未辦理持分交換移轉登記之土地，被上訴人遂依「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」規定，於88年9月27日以88府地權字第8800083109號函為共有自耕保留部分交換移轉登記公告，公告期間上訴人提出不同意書。被上訴人二次召開協議，因仍有異議，乃將該持分交換移轉之申請案件駁回。89年4月26日被上訴人並以尚有部分土地於放領後曾經移轉、買賣、處分其土地權利，已涉私權爭執，以89府地權字第8900032606號函請通霄鎮調解委員會予以調解，且將未領取之徵收補償費辦理保管於台灣土地銀行苗栗分行，同時並於保管通知書內所附之補償費保管清單備註欄註明：「本筆係自耕保留地在未辦理持分交換登記前不得設定及移轉。」有保管通知書附被上訴人「行政訴訟案原卷」（即其發回前答辯狀附件七）可考。嗣上訴人於90年5月15日以陳情書請求被上訴人核發由其按土地登記簿之持分具領系爭土地之徵收補償費同意書，經核上開答復被上訴人以90年6月26日府地用字第9000055853號函復：因涉私權爭執，請上訴人於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再行憑辦系爭土地之補償費發放事宜，經與內政部80年5月31日台內地字第932407號函訂頒之「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點」第9點、第11點規定尚無不合，實有無視卷內上訴人提出事證資料，違背行政訴訟法第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽」。
（四）依土地法第43條條規定，依本法所為之登記有絕對效力，所謂登記有絕對效力，係為保護因信賴登記取得土地權利之第三人而設，就本件徵收上訴人所有系爭土地，為政府徵收，政府地位似同第三人以被徵收土地之土地登記簿謄本記載之土地權利人為被徵收人，被上訴人是代政府機關發放補償金，豈可否定土地登記簿謄本記載公信力。原審違背土地法第43條規定，認定被上訴人90年6月26日府地用字第9000055853號函復因涉私權爭執，請上訴人於訴請司法機關判決確定應有持分後，再行憑辦系爭土地之補償費發放事宜尚無不合，就上訴人所提出事證資料，未予斟酌率爾駁回，誠屬率斷且違背土地法第43條規定，為違法判決等語。
四、本院判斷：
（一）按土地徵收係指國家因公益需要，舉辦公共事業依法定程序剝奪私有土地之所有權，而對其所受之損失給予相當補償之行為之謂，因而土地徵收具有對人對物處分之性質。由於徵收完成後之法律性質，是原始取得，所有附著於被徵收土地上之一切權利，不以土地所有權為限，尚包括其他土地權利在內，均歸於消滅。故徵收補償機關對何關係人之何種權利，因土地徵收之結果歸於消滅致受損害，而有受徵收補償之權利，自不能不予顧及，以保障其權益。惟因我國係採司法二元化國家，私法爭執由民事法院審理，公法爭議，歸由行政法院審判，是徵收補償機關對土地徵收關係中有關私權之爭執，祗能為形式上之審查，至其具體之私權爭執，仍應訴請民事法院解決。
次按「耕地承領人辦竣承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。」實施耕者有其田條例（82年7月30日廢止）第22條第1項定有明文。又「關於民國42年實施耕者有其田時，部分出租部分自耕之共有耕地，其地籍上雖未辦理分割，但實際上其共有人間均已自行協議分管，由各分管之共有人自耕或出租，其屬出租部分，已就分管出租面積依法辦理分割徵收放領予現耕農民承領，該出租部分之土地所有權全部，並由出租之共有人受領該項徵收補償地價。由於出租共有人對上開共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有，並應於上述出租部分經徵收放領移轉登記之同時，將殘餘自耕保留部分之耕地所有權，一併依照實施耕者有其田條例第22條規定，逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有。惟當時實際執行上，對於上開殘餘自耕保留部分之耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有，以致其土地登記簿之記載，仍維持徵收放領前之共有權利持分狀況，而使自耕共有人之權益蒙受損害。為解決此一問題，前經台灣省政府報奉行政院台43內7512號令核示略以應將上述自耕保留部分之耕地所有權須逕辦土地權利變更登記為自耕共有人單獨所有之內容，先行通知各權利人，俟無異議後，再憑逕辦移轉登記。．．．」內政部65年10月9日
(65)台內地字第697215號函釋甚詳。因而實施耕者有其田之結果，部分徵收部分自耕保留之土地，未辦妥逕為交換移轉登記之前，其土地所有人之登記與事實不符，係因實施耕者有其田條例徵收出租耕地，而地主自耕保留部分未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有所致，故地政機關乃於土地登記簿其他登記事項欄記載：「因實施耕者有其田部分徵收部分自耕保留，未辦妥逕為交換移轉登記之前，不得移轉或設定。」字樣。是以類此情況，未辦妥交換移轉登記，乃係主管機關辦理實施耕者有其田之程序未完結所致，與各共有人私權移轉土地未辦理登記程序之情況截然有別，且其相關權利人之權益既已註明於土地登記簿，發放徵收補償費時自不能不顧及其權益。
查本件系爭土地究係「共有自耕保留地」或係「分割保留地」，業據原審法院通知被上訴人訴訟代理人陳永元（即通霄地政事務所課員）到庭證述確依被上訴人88年2月8日88府地籍字第8800013196號函辦理，並無將「分割保留土地轉載換發書狀」，竄改為「自耕保留土地換發書狀」字樣屬實，原審法院並依證據法則認定被上訴人所提出之系爭相關土地放領前後之對照表等公文書為真正，而以上訴人所提出之民國65年之土地登記簿謄本，並無「地主保留地」之記載，認上訴人之主張為不可採，且參與「土地登記由直轄市或縣市地政機關辦理之，但各該地政機關在轄區另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之，本件相關登記更正事宜應由苗栗縣通霄地政事務所辦理，在未經更正前尚不能認定其記載為虛偽」，況「本件上訴人申請更正註記亦經該地政事務所駁回在案」等情，據以認定系爭土地確屬「共有自耕保留地」，而非上訴人所主張之「分割保留地」。經核其認事用法以及對證據之取捨，並無違背經驗法則，自無違誤。上訴人仍執前詞，斤斤指摘系爭土地確係「分割保留地」乙節，自非可採。
次查交通部國道新建工程局為興建第二高速公路後續計畫西湖大甲段工程，申請徵收包括上訴人所有系爭土地在內之土地共計299筆土地及其地上物，經內政部87年1月6日台（87）內地字第8613067號函核准徵收後，由被上訴人於87年2月17日以（87）府地用字第11955號函公告徵收，因上訴人所有系爭土地，係屬「共有自耕保留」，尚未辦理持分交換移轉登記之土地，遂依「共有自耕保留部分交換移轉登記作業要點規定」，於88年9月27日以（88）府地權字第8800083109號函辦理公告，上訴人等於公告期間內提出異議，被上訴人2次召開協議，雙方仍有異議，且經訪查承領人，仍無佐證資料，乃將該申請案駁回，復函該土地中尚有部分土地於放領後曾移轉買賣處分其土地權利，已涉及私權爭執，於89年4月26日以（89）府地權字第8900032606號函請通霄鎮調解委員會予以調解未果，並將未領取之徵收補償費辦理保管等情，既為原審所認定之事實。準此，本件相關之土地登記簿既已明確註記系爭土地係尚未辦理持分交換移轉登記之共有自耕保留地，而被上訴人辦理共有自耕保留部分交換移轉登記，因上訴人等共有人之爭執致無法完成，顯見上訴人等共有人對系爭土地之私權確有爭執，此項私權爭執無法藉由行政機關予以調查處理，至為明確。從而，原審判決以被上訴人以本件徵收補償費之核發對象尚有爭議，無從確定，涉及私法具體爭執為由，乃函請上訴人於訴請司法機關判決確定其應有持分後，再憑辦理徵收補償費之發放事宜，並無違誤為由，而核駁上訴人在原審之訴。經核其認事用法，揆諸上述說明，並無違反「共有自耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」第11點之規定，更無違反土地法第43條規定之可言。上訴人主張：被上訴人應依土地登記簿之規定，按其之應有部分核發補償費，原判決有違反土地法第43條規定云云，純屬其一己之主觀見解，殊非可採。
（二）上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 25 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 27 日
書記官 邱 彰 德