最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02157號上 訴 人 己○○訴訟代理人 呂光武律師被 上 訴人 臺北市政府工務局代 表 人 乙○○訴訟代理人 王如玄律師
李文健律師
參 加 人 丙○○
丁○○甲○○戊○○上列當事人間因請求徵收補償及返還不當得利事件，上訴人對於中華民國94年4月8日臺北高等行政法院92年度訴字第03489號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣本件上訴人己○○原有坐落臺北市○○區○○段2小段804（原為濱江段4小段804號）、806、806-1（原為濱江街4小段806號）地號土地，屬都市計畫劃設之「污水處理廠濱江街維護場工程（第2期）用地」範圍，前經報奉行政院民國（下同）77年6月15日台（77）內地字第607447號核准徵收，並經臺北市政府地政處以77年11月30日北市地四字第54058號公告徵收在案。嗣因飛航限建等因素，經臺北市政府重新檢討無增建污水處理設施工程之必要，報奉行政院78年10月2日台（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收在案。臺北市政府地政處於78年、79年分別函請上訴人於79年5月10日以前繳回已具領之補償價款，並告知逾期繳回者，將依民法第203條規定以週年利率百分之五加計利息。嗣該處又於88年5月28日北市地四字第00000-00000號函，再函請上訴人於89年1月10日前向被上訴人會計室繳清應繳回之地價款及利息。惟上訴人僅於89年1月10日繳回原已具領之補償費本金部分，被上訴人另訂相當期限（89年3月1日前）請其補繳相關費用，並告知逾期仍未補繳，視同未繳，將退還原繳納之本金。惟上訴人已屆期限仍未繳清相關費用，被上訴人乃依法將已繳納之本金退還上訴人。上訴人遂於89年3月14日向臺灣臺北地方法院提存所將原已具領之補償費本金辦妥提存作業，並要求被上訴人轉請臺北市政府地政處辦理產權移轉登記，嗣上訴人以被上訴人未依其請求為處分，於89年4月28日提起訴願，經臺北市政府於89年9月13日以府訴字第8908205900號作成「訴願駁回」之決定，上訴人不服，再於89年11月13日以請求土地登記事務事件為由，向臺北高等行政法院提請行政訴訟，案經該院91年2月7日89訴字第2312號判決駁回確定在案。上訴人仍未甘服，乃以撤銷徵收後，承租人之補償費應由上訴人受領，請求被上訴人返還不當得利新臺幣（下同）27,528,025元及其利息，提起行政一般給付訴訟，經原審判決駁回，遂提起上訴。
二、本件上訴人主張：
（一）平均地權條例第11條第1項、第2項規定，雖係由主管機關於發放時代為扣交，但同條第1項已明定，屬土地所有權人應給付與耕地承租人之法定義務，故其權利義務關係之主體乃土地所有權人及承租人，自屬私權之關係，主管機關代為扣交，不過係「代」土地所有權人而為。原判決將「補償地價」中之「耕地所有權現存價值」劃歸耕地所有人，「租賃權價值」劃歸承租人，而謂承租人受領的補償金非土地所有人給予的補償，顯然增加平均地權條例第11條第1項、第2項所無之內容，自屬違法。
（二）原判決疏查丁○○於調解時自承「蓋廟」之事實，亦漏未斟酌原證8號「相片二幀」，而以丁○○主觀上認為，「非不自認耕作」，遽謂不足證丁○○有不自認耕作之情事，顯有違行政訴訟法第189條第1項且不適用行政訴訟法第125條第1項規定之違背法令，亦有理由不備之違背法令。
（三）查上訴人於89年1月10日前繳清應繳回徵收價款，而未一並繳清「利息」，則上開行政處分所附條件未成就，臺北市政府地政處不必發還被徵收土地，此時被上訴人受領繳回之徵收價額，成為無法律上之原因，自屬不當得利，上訴人得請求被上訴人返還。本件土地徵收被撤銷未附任何條件，而係上開臺北市政府地政處北市第四字第8821407800號函示「返還原有土地」，附有「原告於89年1月10日前向被告繳清應繳回之土地徵收價款及利息」之條件。因而，原判決謂：「『撤銷徵收』處分，實係行政機關所為另為之附條件之授益處分，使原土地所有人有機會取回其土地，而查本案之撤銷徵收係附有原土地所有人需於期限內繳清應繳回之土地徵收價款及利息之條件而本案中，原告並未於期限內繳清，故條件根本未成就，從而原徵收處分根本並未撤銷，系爭土地自仍歸被告所有。」，顯有不依卷內資料認定事實之違誤。
（四）臺北市政府遲至89年7月間才與各承租人簽訂耕地三七五租約，此觀被上訴人呈原審之被證1號「租約影本三份」（附於被上訴人93年9月9日答辯（二）狀）第2條約定：
「租賃期間：自民國89年7月28日至民國95年7月27日止共計6年。」自明。可見原判決認定「原承租人已依限繳回其受領之補償金後，臺北市政府亦已繼續承受耕地三七五租約。」等語，顯與卷內資料不符，並有不依民事訴訟法第125條第1項規定依職權調查事實關係之違背法令。
（五）查系爭被徵收土地未變更為非耕地，既然土地徵收案被撤銷，形同買賣。原耕地租約應類推適用耕地三七五減租條例第25條規定，對於受讓人繼續有效，據參加人自認仍為係爭土地的承租人，可見原耕地承租人未喪失其在原耕地之租賃權，得繼續務農維持生計，生活既受保護，自不得享有補償費。參加人已將屬於原告所得「補償地價」之補償費（租賃權價值）繳回被上訴人，被上訴人無法律上原因受有利益，上訴人得請求返還不當得利等語。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。本件據為請求權基礎之公法上不當得利請求權係類推適用民法不當得利請求權，其性質與民法相當，自應類推適用民法第125條關於請求權，因15年間不行使而消滅之規定。本件系爭804地號土地承租人及806地號土地承租人均於79年5月10日前將渠等自臺北市政府地政處扣交而受領之補償金全數繳回被告，故上訴人於被上訴人受領承租人徵收補償金時，為得行使其返還請求權。則自該日起算，距上訴人提起本訴請求僅13年多，尚未達15年，其時效尚未完成，先此敘明。
（二）本件上訴人係以公法上不當得利為其請求權基礎，此自以被上訴人得利，並致上訴人受損，且被上訴人得利無公法上原因為要件，即上訴人受有損害為其請求權基礎之必要條件。本件予耕地承租人之徵收補償費，係補償承租人租賃權之損失，此與給予土地所有人之補償費，係補償所有人「所有權」之損失，兩者其目的、性質迥然不同，故耕地承租人因徵收所得之補償費，自不應歸土地所有人取得。從而上訴人主張：耕地承租人之徵收補償費係屬耕地所有權人徵收補償費之一部分云云，應屬混淆，自不足採。依照平均地權條例第11條第1、2項規定，耕地所有權人應將其所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，而此應給承租人之補償金，應由主管機關直接代為扣交，而非先發給所有人後，再由所有人轉交給承租人。即出租耕地被徵收時，該耕地之所有人，只能領取徵收補償金三分之二，而上訴人確實亦已領取全部徵收補償地價之三分之二補償金（亦即於804地號土地，上訴人領得39,410,310元之補償金，於806號地，上訴人領得55,785,738元之補償金），則上訴人未受有損害，自無從請求不當得利。況查，原承租人已依限繳回其受領之補償金後，臺北市政府亦已繼續承受耕地三七五租約，而由原承租人續租系爭土地中，此有台北市政府與參加人所訂之租約在卷可稽，耕地租賃權仍於系爭土地上存續。臺北市政府所取得之系爭土地，其上現既仍有耕地租賃權之負擔，則被上訴人取得承租人返還之補償金，實質上即相當於耕地設有負擔之對價，被上訴人並無因此獲得任何利益，上訴人據以起訴亦有不合。
（三）另上訴人雖又備位主張：承租人丁○○於77年公告徵收時與其間之私有耕地租約之租賃關係，業已因承租人不自任耕作而消滅，不得享有權利，故被上訴人應返還丁○○所受之補償金8,362,100元云云，並提出原證9號之調解協議書為證。惟查：1、原證9號之調解協議書，其標的係未被徵收之840地號土地（即非系爭土地804、806地號土地），且其調解內容係達成「終止」租約之協議（協議書第2條），即表示該租約係至92年3月18日方協議終止；該協議書僅係上訴人給付和解金2百萬元予丁○○，並無任何記載系爭土地租約失效情事，且經參加人到庭陳述屬實，故該調解協議書當然不足證明在77年徵收系爭土地時，租賃關係不存在。2、另依上訴人所引之原證5號會議紀錄載明，參加人丁○○方面之意見為：「承租人耕作系爭土地
12 0餘年，為求地方風調雨順，民國70年間部分租約土地經地主同意蓋廟，並非不自任耕作，地主如欲收回租約土地，應予補償。」而因兩造各執一詞，當次調解之決議為：「本案經調解不成立，．．．」，更不足證莊益有不自任耕作之情事。3、況77年間公告徵收之時，該耕地租約既係依然登記在案，且就被徵收土地上有耕地租賃關係而依平均地權條例第11條規定，將徵收補償費三分之一代為扣交承租人之事，上訴人當時均係明知，而未曾異議爭執租賃關係不存在或核給上訴人之補償費，其發給補償費之行政處分亦已確定，應不得再事爭執。
（四）上訴人依據公法上之不當得利法律關係，請求返還承租人之補償費27,528,025元及其利息，為無理由，應予駁回等語。
四、本院判斷：
（一）上訴人提起本件一般給付訴訟，被上訴人不具當事人適格。
按提起一般給付訴訟，以具備因公法上原因發生之給付請求權為其要件，且在具體訴訟事件中，依法應具有權利義務主體之地位，始屬適格之當事人。由於土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，依據法定程序，剝奪私有土地之權利，而給予補償之行為。故在我國之土地徵收補償制度上，無論是依土地法第222條、第236條或土地徵收條例第14條、第19條之規定，土地徵收核准機關為內政部：而徵收補償機關則為直轄市或縣市地政機關。準此，徵收與補償係二種各自獨立但相互依存之行政處分。在土地徵收關係中，係徵收核准機關與需用土地人之申請徵收關係，以及徵收核准機關與私有土地權利人間之徵收關係等二面關係，需用土地人與私有土地權利人間除法律另有規定外，並不具有任何之土地徵收關係，至在徵收補償關係，則僅存在於補償機關與私有土地權利人間，需要土地人與私有土地權利人間要無補償關係之可言。
查需用土地人臺北市政府工務局為辦理都市計畫「污水處理廠濱江街維護場工程用地」需要，報請行政院於77年6月15日以台（77）內地字第607447號函核准徵收上訴人所有系爭土地後，由臺北市政府地政處於77年11月30日以北市地四字第54058號公告徵收。徵收程序完成後，系爭土地因受飛航限建因素影響，致無增建污水處理設施必要，乃報請行政院78年10月2日台（78）內地字第742813號函撤銷徵收，再由臺北市政府地政處分別於78年11月7日、79年4月28日二度函請上訴人於79年5月10日前繳回已具領之補償費並告知逾期繳回者，將依民法第203條規定加計利息，因上訴人逾期未繳，嗣該處又於88年5月28日以北市地四字第8821407800號函再函請上訴人於89年1月10日前自行向被上訴人所屬會計室繳清應繳回之地價款及利息。詎上訴人僅向被上訴人繳回已具領之補償費本金，而未繳其他相關費用，被上訴人乃依法將該已繳納之補償費本金退還予上訴人等情，為兩造所不爭執，且為原審判決所認定之事實。準此，揆諸前揭說明，依原審判決所認定之事實可知，本件土地徵收之主管機關為「行政院」，而徵收補償之主管機關為「臺北市政府地政處」，而被上訴人僅居於「需用土地人」之法律地位而已。其與上訴人間並不具有土地徵收，以及徵收補償之法律關係，至為明顯。雖徵收補償機關臺北市政府地政處曾最後一次於88年5月28日以北市地四字第8821407800號函通知上訴人於89年1月10日前向被上訴人（即需用土地人臺北市政府工務局）所屬會計室繳清應繳回之地價款及利息，而上訴人復依指示於89年1月10日向被上訴人繳回已具領之補償費本金（未繳相關費用），經核上開指示之法律性質，類似民法第309條之向第三人為給付，並非債權讓與，該第三人（即需用土地人）並不因而取得徵收補償主管機關之法律地位。從而上訴人依公法上不當得利之法律關係，向被上訴人（即需用土地人）訴請其應返還已受領之承租人地價補償款乙節，依上述說明，難謂已具被告適格。
（二）縱認被上訴人已具被告適格，本件亦不構成公法上不當得利。
⒈對耕地承租人之補償費，與對土地所有權人之土地補償費二者各別獨立。
按公法上不當得利返還請求權，係淵源於依法行政原則。其目的係對欠缺公法上法律原因所造成財產上變動，要求回復原狀。故具成立，必以有財產上變動，即一方受利，一方所害為必要。
次按土地徵收之法律性質為原始取得，徵收完成後，所有附著於被徵收土地之一切權利，不以土地所有權為限，尚包括其他相關權利在內，均歸於消滅。徵收補償機關對上該權利因土地徵收之結果，所致受之財產損失，均負有給付補償之義務。至若徵收補償機關對耕地承租人租賃權損失之補償，依平均地權條例第11條第1項、第2項之規定，係採用「代位總計各別分算代償」之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，業據司法院釋字第579號解釋在案。因而耕地承租人所受領之租賃權損失補償，與被徵收土地之所有權損失補償，係屬各別存在之請求權。
查系爭被徵收之土地，有耕地承租人丙○○、丁○○、戊○○及甲○○等人，上開耕地承租人於系爭土地被徵收後，共受領租賃權補償費27,528,024元（即本件系爭金額），而上開耕地承租人於系爭土地經行政院撤銷徵收後，已將其原所受領之補償費繳回等情，為兩造所不爭，復為原審判決認定屬實。則上訴人主張：承租人所繳回之補償款，係屬其土地補償費之一部分，被上訴人未隨同其原繳回之本金一併退還，當然獲有利益，伊受有損害乙節，揆諸上述說明，殊非可採。
⒉原土地徵收關係之效力，仍然存在，本件無欠缺公法上原因之可言。
按合法之授益處分除具有：㈠法規准許廢止者；㈡原處分機關保留行政處分之廢止權者；㈢附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者；㈣行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者；㈤其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之；至若非授予利益之合法行政處分，除廢止後仍應為同一內容之處分或依法不得廢止者外，亦得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。然不問係合法授益處分或合法非授益處分之廢止，其廢止之效力，原則上係自廢止時或自廢止機關指定較後之日時起，失其效力，此與違法行政處分之撤銷之效力，原則上，係溯及既往失其效力者尚屬有別。此項合法行政處分之廢止要件與效力之法理，已為90年1月1日施行之行政程序法第122條、第123條、第125條及第118條所明定。
查系爭土地經行政院77年6月15日台（77）內地字第607447號函核准徵收後，由臺北市政府地政處77年11月30日北市地四字第54058號公告徵收，徵收完成後，因受飛航限建因素影響，乃報請行政院78年10月2日台（78）內地字第742813號函撤銷徵收（實為廢止原徵收處分之意）等情，為原審所認定之事實。由於土地徵收，係指國家因公益需要，為興辦公共事業，依法定程序，剝奪私有土地權利之行為，是其性質，核屬非授益之合法行政處分，依行為時行政處分廢止之法理，自得由原處分機關（即徵收核准機關）行政院廢止之，惟行政院廢止該徵收處分後，雖未定其失效之時點，然參酌嗣後內政部87年8月18日台（87）內地字第8708382號函訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」第2點第3項，以及內政部88年6月4日台（88）內地字第8807089號函釋意旨，似應認以「原被徵收土地所有權人繳回徵收價款時」為原繳收處分失效之起算時點，以確保雙方當事人之權益。則依上述說明，本件上訴人既未依徵收補償機關指定之日期繳回其已具領之地價補償費與相關費用，原土地徵收處分之效力，應認尚屬存在，兩造間並無欠缺公法上原因之可言。上訴人依公法上不當得利之法律關係提起本件給付訴訟，殊非有據。雖上訴人事後於89年3月14日自行向臺灣臺北地方法院提存所提存其自認應繳回之補償地價款，然依最高法院39年台上字第1355號判例意旨，應認不生清償之效力，併此敍明。
（三）上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其依調查證據之結果，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，與對證據取捨之指摘，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 25 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 27 日
書記官 邱 彰 德