最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02169號上 訴 人 欣欣天然氣股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 鄭惠蓉律師
陳威駿律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 甲○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人不服中華民國94年6月28日臺北高等行政法院93年度訴字第02472號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於民國（下同）89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）及臺北市道路設置設施物收費基準表（下稱收費基準表）。本件上訴人依收費辦法第9條規定，以90年8月13日欣工字第2226號函申報相關道路設置設施物資料後，經被上訴人所屬養護工程處以90年10月26日北市工養權字第9064921700號函復上訴人略以：「．．
．說明．．．二、關於貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收使用費。」嗣被上訴人就93年度部分，以93年3月4日北市工養字第09340000800號函通知上訴人略以：「主旨：有關貴公司已申報道路設施物，應繳93年度既設使用費案．．．說明：一、依臺北市道路設置設施物收費辦法第5條規定辦理。二、本案使用臺北市市○道路土地所需繳納使用費，自93年1月1日至93年12月31日止經核算計需1,515,864元。．．請．．於繳納期間（93年3月10日至93年4月9日止）內．．繳納；如未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20條規定辦理。…」（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審93年度訴字第02472號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：（一）依地方制度法第18條第10款規定觀之，道路使用費之收取並非直轄市自治事項，從而自治條例第66條逾越自治事項範圍，收費辦法係無法律授權且違反法律保留原則。（二）依自治條例第66條第2項前段規定，收取道路使用費亦應由臺北市議會制定收費基準，並未授權臺北市政府訂頒收費辦法。（三）自治條例第66條違反授權明確性原則，且收費標準並非僅係細節性或技術性事項，臺北市政府不得逕行訂頒收費辦法。（四）規費法已於91年12月11日公布，被上訴人如欲向上訴人收取道路使用費，應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，被上訴人所謂因規費法之訂定而補正其適法性主張，顯違反法律不溯及既往原則。（五）原處分依據之收費辦法內容諸多不當，且違反規費法之規定。（六）依據規費法第13條及公路法草案第30條規定，本件應予免徵，此屬裁量之縮減。（七）原處分違反溯及既往、誠實信用及信賴保護原則。（八）行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準，即以判決時之法令與事實，判斷原處分是否合法。（九）內政部94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」，該收費標準總說明暨條文，均足以反證，原收費辦法確無法令依據，實乃被上訴人恣意孤行，應予撤銷；更應於有市區道路條例作為依據之收費標準通過後，方可收取道路使用費，以符法制。（十）93年9月17日修正通過之收費辦法第1條、第5條、第7條規定，適足證原收費辦法無法源依據，違反法律保留原則。亦證原收費辦法有過高之不當，違反比例原則。求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）本件收費辦法係依臺北市市有財產管理規則（已修正為自治條例）第66條及地方制度法第18條第10款而訂定，收取臺北市○○道路使用費，依法自屬有據。
「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日訂定）前依法定程序制定，經臺北市議會審議通過之自治法規性質相當於自治條例。至於收費辦法係依臺北市議會決議辦理，係基於臺北市市有財產管理自治條例授權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，其法源依據及適法性應無疑義，並無違反法律授權及法律保留原則。（二）90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項後段明定自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。故於該自治條例收費基準尚未制定前，89年11月1日發布之收費辦法及其收費基準係屬有效法規命令，仍應繼續適用。另93年1月7日市區道路條例修正公布後，規定市區道路使用費收費基準由內政部定之，其修正條文之施行日由行政院定之，內政部「市區道路使用費收費標準」草案亦尚未發布施行，故本件收費辦法及收費基準之訂定並無使全國各縣市市區道路使用費收費不一致，且未有與中央立法事項重疊之情事。依司法院釋字第479號解釋，臺北市政府為執行上述自治條例所賦予「計收道路使用費」之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，就執行如何計收道路設施物使用費之「細節性」及「技術性」事項予以補充規定，於89年11月1日訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，並未逾越臺北市市有財產管理自治條例明定「計收使用費」之範疇。（三）按收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，上訴人主張本案收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。其次，本收費辦法及收費基準訂定程序亦符合規費法第10條規定，查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，其收費基準均已考量道路購置、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神；且訂定程序亦符合規費法第10條程序，即經臺北市政府同意，報議會備查並公告本辦法。（四）有關瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量而得免收使用規費範圍？查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部業依規費法第8條規定意旨「使用公有道路應收使用規費」，而分別修訂公路法第30條及市區道路條例第23條，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。（五）查「道路挖掘修復費」，係上訴人申請埋設管線挖掘臺北市道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為上訴人挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之「設施物使用費」，應屬市區道路條例第23條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者截然不同，並無重複收費，原處分亦未違反誠實信用原則及信賴保護原則。
（六）按「撤銷訴訟應以行政機關作成行政處分時之事實及法律狀態為裁判基準，行政處分作成後事實或法律狀態有變更者，並非撤銷訴訟裁判上所得審酌。」為最高行政法院92年度判字第1175號判決所指明。（七）本件上訴人主張因收費辦法修正發布，而修正前收費辦法無法源依據乙節：查本件收費辦法（89年11月1日發布）係規費法公布（91年12月11日）前發布，其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，且上訴人91年11月至12月既設使用費以同一訴訟理由所提行政訴訟案，亦經原審法院92年度訴字第3443號判決駁回上訴人之訴。各機關提供公有道路、設施予特定人使用，應徵收使用規費，屬規費法第8條第1款規定之範疇，故有關道路使用費之徵收，規費法公布施行後臺北市政府配合於93年9月17日修正發布收費辦法，應無不合。(八)上訴人主張依新收費基準所收金額僅為原處分的36%，明顯溢收64%，故於本件應無息退還乙節。查道路使用費係按年計收，93年9月17日修正後收費辦法第7條條文所稱「預收」係指93年度已先預收之年使用費，而收費辦法「修正」施行（00年0月00日生效）後，各管線單位93年度使用費倘因計費係數等修正而有溢收之情事，應無息退還而言。又依修正後收費辦法第9條規定該辦法自發布日施行，並無溯及規定，故93年度道路設施物使用費收費標準，於辦法修正生效以後，方適用新標準，辦法修正生效前，仍適用舊標準。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查「臺北市市有財產管理規則」乃地方制度法施行前經臺北市市議會審議通過之自治法規，此有臺北市議會79年8月2日議（法）字第1729號函可證，是其位階屬於地方制度法第25條之自治條例。嗣並經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，及臺北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」。揆諸地方制度法第18條第2款之規定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項，則臺北市政府訂頒「臺北市市有財產管理規則」，以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥等事宜，自非無據。上訴人指摘「臺北市市有財產管理規則」或「臺北市市有財產管理自治條例」，超出地方制度法第18條第10款之範圍，顯係不解該臺北市市有財產管理自治條例所規範之事務，尚包括地方制度法第18條第2款規定之自治事項，而非僅同條第10款之自治事項。其次，臺北市政府基於原「臺北市市有財產管理規則」第66條第2項規定「前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施」之授權，及依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議，訂定系爭收費辦法，以89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，即屬地方制度法第27條第3項規定之自治規則。該收費辦法第1條即揭示「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第2款及第27條第1項規定訂定」，是該收費辦法非無法律授權。嗣90年5月1日「臺北市市有財產管理自治條例」第66條第2項明文：「前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用」，即已預慮在關於收費辦法之法制未備前，可能出現無法可資適用之空窗期，而在臺北市市有財產管理自治條例中明示未制定新法前之過渡時期，依「原使用費計收基準」計收。即系爭收費辦法之適用乃基於臺北市市有財產管理自治條例之規定，而非臺北市政府在臺北市市有財產管理自治條例頒布後，另外違法制定之一套辦法，上訴人指系爭收費辦法非以自治條例訂定，違反「臺北市市有財產管理自治條例」第66條第2項之前段，應係未釐清系爭收費辦法及該臺北市市有財產管理自治條例之法規沿革，所生誤解。再者，系爭收費辦法基於原臺北市市有財產管理規則第66條第2項之授權而訂定，系爭收費辦法即為該條項所指之「使用費計收基準」，則「臺北市市有財產管理規則」經更名為「臺北市市有財產管理自治條例」後，臺北市市有財產管理自治條例之第66條第2項後段所稱「『原使用費計收基準』繼續適用」，當係指系爭收費辦法，此為文義解釋所當然。上訴人主張縱依臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項後段予以解釋，也僅能涵攝到系爭收費辦法第7條之「收費基準表」，而不及於其他云云，亦不可採。此外，系爭處分所適用之法令，乃93年9月17日修正前系爭收費辦法中有關費用之收取對象、計算方式等規定，與辦法中第6、10、11條有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等相當於行政罰之規定無涉，於本件自無庸審酌上開規定之適法性。上訴人指摘上開規定侵害人民之營業自由云云，實與本件無關。從而上訴人主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺法律之授權，違反法律保留原則，臺北市市有財產管理自治條例第66條不符授權明確性原則，應屬無效云云，尚難採據。（二）查收費辦法係於89年11月1日發布施行，係於91年12月11日規費法公布施行前所訂定；而依規費法第10條第1項第2款規定：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之」。被上訴人主張臺北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本，此有臺北市政府93年度臺北市道路養護預算表可參；又公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價；故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之5為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌88年12月交通部運輸研究所編製「公路用地使用費收取與運用管理辦法」一文中，所載國內有關國有土地及市有土地之租金率為百分之5至10；另該收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。又為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成「收費基準委員會」共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會及行政院備查並公告各情，有臺北市政府工務局養護工程處88年7月7日及88年7月29日研商「臺北市市○道路使用費計收基準」會議紀錄、臺北市市○道路使用收費基準審議委員名單及審議委員會89年3月3日及3月9日會議紀錄、臺北市政府89年11月20日府法三字第8910622900號函、同日府法二字第8910622901號函可憑。是被上訴人抗辯系爭收費辦法，與規費法之精神並無違背，堪予採認。上訴人主張系爭收費辦法違反規費法之精神，被上訴人所為系爭處分未及注意行政程序法第9條規定，對上訴人有利、不利情形一律注意云云，自不可採。（三）瓦斯業者是否為規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」規定，得予免徵之範圍內？查瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部分別依規費法第8條規定意旨使用公有道路應收使用規費，修訂公路法及市區道路條例如下：1、92年7月2日修正公布公路法第30條第2項中段規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理」，其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理」。又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。此亦有公路法部分條文修正草案、公路用地使用費徵收辦法訂定草案總說明可憑。2、93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第一項第二款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」。及內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費，此有市區道路條例部分條文修正草案條文對照表、市區道路使用費收費標準草案可按。準此，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；是被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量。上訴人主張其為瓦斯業者，應免被徵收使用費，亦不可採。（四）上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質；系爭收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而系爭收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，上訴人並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。上訴人謂原處分違反誠信原則及法律不溯及既往、信賴保護原則云云，容非可採。（五）系爭處分中關於93年9月至12月部分之收費處分已經被上訴人自行廢止，另依修正後收費辦法另為處分，詳如首段所述。是以，系爭處分之一部（即93年9月至12月部分之使用費）效力業已解消，上訴人如對被上訴人重為之處分有所爭執，應另循訴願程序尋求救濟，非於本件所得併予主張。因此，系爭處分中關於93年1至8月份道路使用費之部分，依系爭收費辦法作成，並無違誤；至關於93年9至12月部分因經被上訴人自行廢止而解消，已無以審查。原處分依法並無違誤，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）查收費辦法第1條即明訂其依據為地方制度法第18條第10款，並非依據地方制度法第18條第2款，而地方制度法第18條第10款並無規定道路使用規費之收取，亦屬直轄市自治事項，故臺北市市有財產管理自治條例第66條不得將徵收道路使用費列入規範，從而臺北市政府依據臺北市市有財產管理自治條例第66條而訂定收費辦法，屬無法律授權並違反法律保留原則。是以，原判決就地方制度法第18條第10款規定、91年4月18日行政院經濟建設委員會都字第0910001666號函，以及規費法第1條規定，道路使用費之收取非屬直轄市自治事項主張，未為說明不採之理由，乃判決不備理由。又原判決逕以地方制度法第18條第2款規定，認為臺北市議會就市有財產管理得制定自治條例，推論臺北市市有財產管理自治條例第66條得制定道路使用費之收取見解，乃法規適用不當，應予撤銷。（二）原判決不查收費辦法之內容，更未交代何以不採上訴人所指摘系爭臺北市市有財產管理自治條例第66條有違反授權明確性原則，而規避法律保留原則，實有判決不備理由及不適用法規之違法。（三）雖原判決理由二（五）稱：「系爭處分…與辦法中第6、10、11條有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等相當於行政罰之規定無涉，於本件自無庸審酌上開規定之適法性」云云，但系爭收費辦法既非適法職權命令，據此辦法作成之行政處分自屬違法，故原判決顯有判決不適用法規與適用不當之違法。（四）原判決認「依臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項後段所稱『原使用費計收基準』繼續適用，當係指系爭收費辦法，此為文義解釋所當然」云云，已超出文義解釋範圍外，將該條項後段擴張推論為「收費辦法全部為有效法規命令」，有判決不適用法規及適用法規不當之違法。（五）上訴人當初在開挖道路埋設管線時，以及之後維修管線時，就「影響交通流暢或道路空間利用」情形，均已繳納特定金額之道路修復工程費，而取得挖掘並使用道路之權限。上訴人所從事之公用煤氣事業型態，係如未能繼續使用道路底下鋪設之瓦斯管線，就無從經營生存，而依收費辦法第10條，上訴人如不依原處分繳納道路使用費，除將受加倍收取使用費之處分，並將遭受強制拆除瓦斯管線設施之處分，以致上訴人如不依原處分繳納道路使用費其實就只能選擇停業，上訴人根本別無其他可選擇方案，被上訴人之舉嚴重危及上訴人之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，故原判決所謂「系爭收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，上訴人並不致因此受不測之損害」云云，有判決理由矛盾，適用法規不當之違法。又，原判決既認規費法已經施行，卻稱「未依規費法訂定之收費辦法及其收費基準未牴觸規費法精神，而屬適法」，則有判決理由矛盾及適用法規不當之違法。（六）原判決認規費法第13條係「得」免徵，並未考量瓦斯為民生所必須之公共使用性質，而符合該條「公共利益」之規定，實則已符「裁量縮減至零」之情形，被上訴人有義務選擇該唯一之無瑕疵決定即免徵上訴人之道路使用費，有判決不適用法規及適用不當之違法。又查，「市區道路條例」修正條文草案第6條規定：「基於…營利分享及公共利益原則，道路使用費之課徵，應依管線設施事業財務結構，以適當折扣率減徵，其收費數額以不超過該事業營業成本百分之一為原則。」其草案說明乃：「道路使用費為租金性質…為避免使用費課徵過高，影響事業營運能力，爰規定收費數額之上限。」由此，更可彰顯原收費辦法未考慮公用民營事業營運能力之不合理處。（七）臺北市政府於93年8月27日審議通過新收費辦法，減少64%之收費，即新舊收費標準前後差距金額達64%，適可證原處分違反比例原則之最小侵害性原則，但原判決未予詳察，則有判決不適用法規或適用不當之違法。其次，依「實體從舊從優原則」，以及通說認為法律有變更致原判決與新法規不符時應以新法規為標準判斷原判決之合法性，因新通過之收費辦法僅為本件原判決所依據舊辦法的36%，相差總額高達64%，從而以新收費辦法為準審酌原判決，即有不適用法規與法規適用不當之違法。
（八）查內政部目前於94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」，該收費標準總說明暨條文均足以反證，原收費辦法確無法令依據，實乃被上訴人一方恣意孤行，應予撤銷；更應於有規費法及市區道路條例作為依據之上開收費標準通過後，方可收取道路使用費，以符法制。（九）原判決認「系爭處分之一部（即93年9月至12月部分之使用費）效力業已解消，上訴人如對被上訴人重為之處分有所爭執，應另循訴願程序尋求救濟，非於本件所得併予主張。」云云。但查，94年1月27日北市工養權字第09460271100號函僅係重新核算原處分93年度使用費9-12月部份金額，故9-12月份之調整並非一新行政處分，原處分當時已繫屬原審，自應由原判決加以審酌93年度使用費處分，原判決不察未予審查，有判決不適用法規及適用法規不當之違法。且縱或屬另一行政處分，亦應依訴願法第61條規定逕移送管轄機關，原判決未予指明，亦有判決不適用法規及適用法規不當之違法。
六、本院按：地方制度法第18條第10款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．。」又規費法第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則90年5月1日修正）第1條第1項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。
」第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為臺北市政府工務局。」第3條規定：「本辦法所稱道路，係指臺北市政府管理之公有道路。」第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經臺北市政府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經臺北市政府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第7條第1項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息5%金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」本件臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及基準表。本件上訴人依收費辦法第9條規定，以90年8月13日欣工字第2226號函申報相關道路設置設施物資料後，經被上訴人所屬養護工程處以90年10月26日北市工養權字第9064921700號函復上訴人略以「．．．說明．．．二、關於貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收使用費。」嗣被上訴人就93年度部分以93年3月4日北市工養字第09340000800號函通知上訴人應繳93年度既設使用費，自93年1月1日至93年12月31日止為1,515,864元，上訴人不服，提起訴願、行政訴訟。經原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回其起訴，經核並無違誤。上訴人提起本件上訴，仍執上開上訴意旨主張。經查直轄市就其自治事項，為執行自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。本件臺北市道路設置設施物收費辦法所規定事項，並無逾越相當於自治條例位階之臺北市市有財產管理規則或修正後之臺北市市有財產管理自治條例明定之「計收使用費用」之範疇，尚難謂為無效，亦無違反法律保留及授權明確性原則。次查上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，基於「使用者付費原則」，依收費辦法規定繳納使用費，亦難謂原處分違反誠信原則、法律不溯既往及信賴保護原則。又該收費辦法之收費基準表所訂計價金額，係以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準，其制訂過程並曾廣邀國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及相關人員組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告，足見該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背；另查公路法與市區道路條例均認應繳交使用規費，而未將瓦斯等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於臺北市○○○道路使用費，於法並無不合。訴願決定就此部分，予以維持，亦無不合，因併予維持，並駁回上訴人在原審之訴，經核於法尚無違誤。次按本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則。又依地方制度法第18條第2款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．二、關於財政事項如下：．．．(四)直轄市財產之經營及處分。」依此規定，屬於臺北市市○道路，其經營及處分即屬臺北市自治事項。所稱「經營及處分」，包括保管、維護、使用、出租、出借、出售或報廢等事項，臺北市市○道路提供上訴人使用而收取使用費，尚屬上開「經營及處分」之範圍。本收費辦法第1條雖漏列地方制度法第18條第2款規定為其依據，惟不影響於臺北市得依其法定職權或基於自治條例之授權，得訂定該辦法之適法性。又依90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條規定，在自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用，故89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法仍可繼續適用，原處分依該辦法所為收費，自無違法；且修正前之臺北市市有財產管理規則第66條，就利用公有道路，亦有計收使用費之規定，而臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款則將市區道路之管理，劃歸被上訴人職掌，是系爭收費辦法及收費基準自屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，且上開收費辦法經臺北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，即刊登於臺北市政府公報（89年冬季第22期），並分別以89年11月20日府法三字第8910622900、8910622901號函送臺北市議會及行政院備查，其訂定程序符合地方制度法第27條第3項之規定。又上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響市區道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在，而收費辦法規定自施行日起2年內免收使用費，亦係向將來收取使用費，難謂其為溯及收費。系爭收費辦法及其收費基準雖於規費法施行前已訂定，依訂定過程考量之事項，仍符合規費法第10條第1項第2款規定之精神及規定之程序。另依公路法及市區道路條例及市區道路使用費收費標準之規定，均未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定免徵使用費之範疇。依中央法規標準法第18條規定，本院62年判字第507號及72年判字第1651號判例，本件被上訴人適用修正前之收費辦法，尚無上訴人所指適用法規不當之情形。上開收費辦法之法源依據及制定程序，均符合法律規定，而該收費辦法之生效日期為89年11月3日，則自該日起即有其適用。再查系爭收費辦法係規費法公布（91年12月11日)、市區道路條例第23條施行（93年1月7日修正，94年1月1日施行）前所發布（89年11月1日），其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，已如前述，雖臺北市政府於93年9月17日發布修正上開收費辦法已修改其法源依據為規費法第8條第1款規定，惟不影響於修正前該收費辦法之適法性。又依內政部94年3月25日訂定市區道路使用費收費標準第6條明定該標準94年1月1日起施行。惟本件被上訴人係依臺北市道路設置設施物收費辦法收取上訴人使用臺北市市區道路93年1至8月期間之使用費，經核並無不合。上訴人在原審主張上開收費辦法違反法律保留原則、授權明確原則、法律不溯及既往原則；信賴保護原則、比例原則及誠信原則，應屬無效云云，核無足採，業經原審一一指駁，論述綦詳，毋庸再予贅述。另查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，故上訴人訴稱所謂成本資料應考量被徵收使用費者之經營狀況及成本資料乙節，顯屬誤解。又收費辦法依規費法第11條規定檢討修正並調整收費基準，乃因時勢變更而修正，上訴人據以指摘修正前之規定有不當之處，要無可採。至於法院審酌原處分是否違法之判斷基準時點，應以處分時法為準，此蓋因處分後法令變更，非原處分機關處分時所得預見，除法令另有明定外，自不得認原處分有違法適用法律，上訴人主張依「實體從舊從優原則」，本件93年1至8月部分，亦應適用93年9月17日通過之新收費辦法云云，要無可採；至所引本院57年判字第95號判例「商標核准註冊以前，尚屬準備註冊之程序，必自註冊之日始取得商標專用權。申請註冊之商標，在註冊程序未終結前，法律或事實有所變更時，主管機關應依變更後之法律或事實處理。」與本件情形不同，並無適用餘地。上訴意旨另就原判決認「系爭處分之一部（即93年9月至12月部分之使用費）效力業已解消，上訴人如對被上訴人重為之處分有所爭執，應另循訴願程序尋求救濟，非於本件所得併予主張。」部分主張94年1月27日北市工養權字第09460271100號函僅係重新核算原處分93年度使用費9-12月部份金額，故9-12月份之調整並非一新行政處分，原處分當時已繫屬原審，自應由原判決加以審酌93年度使用費處分，原判決不察未予審查，有判決不適用法規及適用法規不當之違法一節，查系爭處分中關於93年9月至12月部分之收費處分，即因有依新修正之收費辦法重行計算，俾資合法之必要，則被上訴人94年1月27日北市工養權字第09460271100號函說明「一、依93年9月17日修正後臺北市道路設置設施物收費辦法第7條規定辦理。二、關於貴公司已繳93年度使用費，收費辦法修正後經本處核算溢收新臺幣282,231元．．」，即非屬因計算錯誤而為之更正，原判決認定原核定之該部分使用費業經被上訴人自行廢止，另依修正後收費辦法另為處分，系爭處分中該部分之效力業已解消，上訴人如對被上訴人重為之處分有所爭執，應另循訴願程序尋求救濟，非於本件所得併予主張，並無不合，上訴人主張為該重新核定調整並非一新行政處分，有判決不適用法規及適用法規不當之違法云云，要無可採。至於上訴人其餘述稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之主觀歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第二庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 劉 介 中法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書記官 莊 俊 亨