最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02181號上 訴 人 甲○○○○○○訴訟代理人 洪錫鵬律師被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因消防法事件，上訴人對於中華民國94年6月28日高雄高等行政法院93年度訴字第775號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣本件上訴人之母親陳羅幼（已於民國91年12月29日死亡）於臺南縣○○鎮○○路○○○號經營安泰行，從事液化煤氣買賣業務，嗣因安泰行之販賣及儲存煤氣場所應於民國（下同）88年10月20日發布施行之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」施行後2年內完成改善，為使之符合上開辦法所規定之設置標準，陳羅幼乃商得訴外人蘇美后同意，由蘇美后提供其所有坐落臺南縣○○鎮○○○段○○○○號之「鄉村區乙種建築用地」土地（下稱系爭土地），興建液化石油氣容器儲存室設施供安泰行使用，並由蘇美后申請容器儲存室興建案，經被上訴人所屬消防局於90年5月21日完成消防安全設備圖說審查，被上訴人所屬工務局於同年6月22日核發建造執照在案。惟施工不及，未能於90年10月19日前完成改善，陳羅幼遂於90年10月23日向被上訴人申請延長改善期限至91年10月19日，惟被上訴人卻函復訴外人蘇美后，以非都市土地容許使用執行要點業於90年5月28日修正鄉村區乙種建築用地不得為液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施，故申請展延因不符地目使用編定為由，否准延展請求，訴外人蘇美后不服，循序提起行政訴訟，經原審法院91年度訴字第1114號判決將訴願決定及原處分均撤銷，並駁回訴請被上訴人應作成准予蘇美后於系爭土地之液化石油氣容器儲存室改善計畫展延之行政處分。嗣上訴人又於93年1月7日向被上訴人提出陳情，謂原審法院判決已逾5個月，惟未對安泰行之申請案重作正確之處分，經被上訴人以93年2月3日府消預字第0930005484號函復上訴人，上訴人不服，提起訴願，經內政部以93年4月21日台內訴字第0930003261號訴願決定，撤銷原處分，並命於2個月內由原處分機關另為適法之處分。被上訴人乃依該決定，以93年5月18日府消預字第0930072224號函復上訴人否准所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）被上訴人應依內政部消防署90年10月16日（90）消署預字第90E2078號函頒「液化石油氣容器儲存室限期改善處理原則」會議紀錄第2條規定同意延長改善期限，惟被上訴人僅泛稱上訴人申請之容器儲存室坐落土地不符非都市土地使用管制規定，竟未詳述否准之理由，且未就上開會議紀錄第2條所列各款考量准予延長改善期限，其所作行政處分顯有違誤；並上訴人是於內政部90年5月28日修正之「非都市土地容許使用執行要點」規定施行前即提出申請，故申請後修正之規定自不得適用於原申請案件。（二）況與本件相同情形之桃園縣利松公司，其申請建築之土地亦屬乙種鄉村建築用地，其於90年4月間申請建造執照，同年5月4日向桃園縣消防局申請審查，並於同年8月15日通過消防局審查，於同年10月12日取得建造執照，並於同年12月20日完工，報請桃園縣消防局審查消防安全設備，且核發使用執照及液化石油氣容器儲存室證明書在案；亦即桃園縣政府並未將內政部90年5月28日修正之「非都市土地容許使用執行要點」規定溯及既往適用。是就相同之本件，被上訴人自應為相同之處理，准許上訴人之展延案。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應作成准予上訴人就坐落系爭土地之液化石油氣容器儲存室改善計畫延展之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）安泰行原管理權人陳羅幼於90年10月23日申請改善計畫展延（於改善計畫書中自述將於91年10月19日期限內完成改善），乃祈企於改善期間免受被上訴人以違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」之處分，而被上訴人雖以「鄉村區乙種建築用地不得為液化石油氣容器儲存室用地」為由，不同意展延，惟被上訴人亦已體恤民情，自改善義務人陳羅幼於90年10月23日提出改善計畫申請起，至自述完成改善止，被上訴人均未以其違反前開管理辦法予以舉發、處分。嗣後雖改善義務人陳羅幼於91年12月29日死亡，然其死亡亦是在自述改善完成日之後，並現安泰行管理權人即上訴人在繼承安泰行財產時，已另請臺南縣中台瓦斯行（負責人李清義）提供容器儲存室供其使用，並完成設置程序，是以現行安泰行之液化氣容器儲存室已完成改善，原申請改善展延要件已不存在。（二）上訴人對原提供儲存室者（即蘇美后）之容器儲存室應不負改善權利義務，縱使需要改善，或是該建物受到使用之用途限制權利損失，亦應屬於提供容器儲存室之第三者，而非上訴人，上訴人逕自認屬為容器儲存室改善權利義務人，顯非適法。並被上訴人93年5月18日府消預字第0930072224號函決定，係向上訴人補正說明申請容器儲存室改善計畫展延案，不符合申請之要件為何，而不符合緣由並非出於安泰行，而是出於提供容器儲存室第三者，對於上訴人之權益或利益應未致生實際損失。（三）上訴人申請興建液化石油氣容器儲存室設施，縱申請期程橫跨「非都市土地容許使用執行要點」修正前、後，然基於鄉村區乙種建築用地，因人口較稠密，不宜作為危險物品（液化石油氣）儲存場所，是應以適用新修正「非都市土地容許使用執行要點」為原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭土地因其使用分區編定為鄉村區乙種建築用地，並上訴人之母陳羅幼於90年10月23日向被上訴人所屬消防局申請延長改善期限至91年10月19日之時，「非都市土地容許使用執行要點」第2點附件一「非都市土地各種使用地容許使用項目之許可使用細目及目的事業主管機關（單位）表」十、６已經內政部於90年5月28日修正為：「公用事業設施許可作液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施使用，但乙種建築用地除外。」是被上訴人以93年5月18日府消預字第0930072224號函復上訴人，否准其請，並無不合。（二）被上訴人所屬工務局係核發建造執照之主管機關，其於前揭「非都市土地容許使用執行要點」第2點附件一「非都市土地各種使用地容許使用項目之許可使用細目及目的事業主管機關（單位）表」十、６經內政部於90年5月28日修正後，仍於90年6月22日核發系爭土地建造執照，該核發處分是否合法，核屬另一問題，而被上訴人所屬消防局於審核本件上訴人申請延長改善計畫期限案，不受該核發建造執照處分之拘束，應屬無疑。而被上訴人所屬消防局將已於90年5月28日修正之法令，適用於當事人90年10月23日之申請延長改善計畫期限案，亦與法律不溯及既往原則之適用無違。（三）內政部消防署90年10月16日（90）消署預字第90Ｅ2078號函頒「液化石油氣容器儲存室限期改善處理原則」會議紀錄，其第2條第4款決議係指所涉及之土地非屬鄉村區乙種建築用地之情形，若所涉及之土地屬鄉村區乙種建築用地，內政部既已修正其許可使用細目範疇未含液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施細目項，自不得再准予延長改善計畫期限。是上訴人依上述會議紀錄，指摘被上訴人前揭否准處分違法，亦屬無據。（四）本件被上訴人否准上訴人延長改善計畫期限之處分，於法並無不合，至桃園縣利松公司案之核發液化石油氣容器儲存室證明書，是否合法，尚非本案應予審酌之範圍，況該案亦僅屬個案事件，原審法院並不受其拘束。從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）原審應審酌申請核發建造執照、申請延展、申請核發使用執照等均為各自獨立之項目，被上訴人依法應各有獨立審查之審查規定，然原審僅泛稱上訴人申請容器儲存室坐落土地，其使用分區編定為鄉村區乙種建築用地，不符非都市土地使用管制為由，逕認定被上訴人之否准延長改善計畫合法，並未就被上訴人未依法獨立審查係不符法規為詳細論述，是原判決有判決不備理由之違法。
（二）原審未就上訴人關於被上訴人核發建造執照係合法，且被上訴人所屬消防局於審核上訴人申請延長改善計畫期限案應受該核發建造執照處分拘束之主張，詳為論述其不採之理由，逕認定被上訴人所屬消防局對上訴人申請延長改善計畫期限案，不受該核發建造執照處分之拘束，顯有判決不備理由之違法。（三）原審逕認定被上訴人所屬消防局將於90年5月28日修正之法令，適用於上訴人90年10月23日之申請延長改善計畫期限案，無違法律不溯及既往原則，卻未說明理由，是顯有判決不備理由。（四）內政部消防署90年10月16日（90）消署預字第90Ｅ2078號函頒「液化石油氣容器儲存室限期改善處理原則」會議紀錄第2條第4款決議，並未有不適用決議前已通過消防安全設備圖說審查及取得建造執照之內容，然原審未詳加調查，遽認定不適用所涉及之土地屬鄉村乙種建築用地，是原判決顯有判決不備理由之違背法令。（五）原判決僅泛稱桃園縣利松公司案屬個案事件，原審法院不受其拘束，然卻對上開桃園縣政府對上開案件適用法律不溯及既往原則，置之不論，是原判決為判決不備理由。
為此，訴請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應作成准予上訴人就坐落系爭土地之液化石油氣容器儲存室改善計畫延展之行政處分等語。
六、本院查：
（一）按「第15條所定公共危險物品及可燃性高氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分。」為消防法第42條所明定。另依消防法第15條第2項規定授權訂立於88年10月20日發布施行之公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法（下稱管理辦法）第10條、第23條及第35條則分別規定：「公共危險物品之製造、分裝、販賣、儲存或處理場所不得設於住宅區，並應符合都市計畫法及區域計畫法有關法令規定。」「可燃性高壓氣體之製造、分裝、販賣、儲存或處理場所之設置位置，準用第10條至第12條規定。」「本辦法施行前，已設置之製造、分裝、販賣、儲存或處理公共危險物品及可燃性高壓氣體之場所，其設置標準及安全管理不符合本辦法之規定者，應於本辦法施行後2年內改善完畢，逾期不改善，或改善仍不符合本辦法之規定者，依本法第42條或其他有關法律之規定處分之。前項之改善期限，如因場所、工程及設施等特殊情形，無法於期限內完成者，得於期限屆滿前，檢具改善計畫書，向當地消防主管機關申請延長改善期限，經核准者，得延長1次。但延長期限以不超過2年為限。」可知，於上述管理辦法88年10月20日發布施行前，已設置之公共危險物品或可燃性高氣體之製造、儲存或處理場所，若其位置、構造及設備有未符合上述管理辦法規定，且未於該辦法第35條規定之期限改善完畢者，即生得對該場所之管理權人依消防法第42條前段規定為罰鍰處分之法律效果。故該等場所之管理權人依消防法第42條前段所生之罰鍰責任，乃因物即該「場所」有不合管理辦法規定之性質或狀態而生之責任；是於該場所之管理權人發生變動時，主管機關自僅能就該場所管理權人變動後，該場所是否存在有違反上述管理辦法規定之狀態，命該變動後之管理權人負消防法第42條前段規定之罰鍰責任，而不得就該場所管理權人變動前，該場所違反上述管理辦法之狀態（即尚未經裁罰處分予以具體化之狀態責任），命該場所變動後之管理權人負消防法第42條規定之罰鍰責任。經查：本件上訴人係從事液化煤氣買賣業務安泰行場所之管理權人。而本件係因原安泰行場所之管理權人陳羅幼即上訴人之母（於91年12月29日死亡），生前因不及於上述管理辦法規定之期限前完成容器儲存室設施之改善，故申請被上訴人准予展延改善期限至91年10月19日，並經被上訴人依內政部之訴願決定，對繼承陳羅幼擔任安泰行場所管理權人之上訴人為本件否准延展改善期限之處分等情，為原審所確定之事實。另安泰行之場所由上訴人繼為管理權人時，即已另請台南縣中台瓦斯行提供容器儲存室供其使用，完成設置程序而完成改善一節，復經被上訴人於原審陳述甚明。可知，原安泰行場所之管理權人陳羅幼生前向被上訴人申請准延展改善期限，其目的乃為免受消防法第42條前段之違章處罰，然縱被上訴人否准延展改善期限，因於上訴人繼為安泰行場所管理權人時，該場所因已完成改善，而無違反上述管理辦法之狀態存在；並依上開所述，被上訴人亦不得就上訴人繼為安泰行場所管理權人之前，安泰行場所所存在未依限改善之狀態，對上訴人課以消防法第42條前段之違章責任；故上訴人並無因被上訴人本件之否准展延處分，而有得負罰鍰違章責任之不利益。另本件之改善期限准否延展，本與上訴人得否就系爭土地上建造之容器儲存室取得容器儲存室設施證明無涉；況原安泰行場所之管理權人陳羅幼生前申請延展改善期限之容器儲存室因係坐落鄉村區乙種建築用地土地上，不符非都市土地使用管制規定，故依管理辦法規定，被上訴人亦不得發給該容器儲存室設施證明書一節，復據被上訴人於原審陳述在卷；可知，上訴人亦不因被上訴人之准予延展本件改善期限，而享有當然可取得該容器儲存室設施證明書之利益。至該容器儲存室建造執照之核發是否適法，上訴人是否因之得為損害賠償之請求，亦與本件之准否延展改善期限無涉；故上訴人並無因被上訴人否准延展改善期限而有何權利或法律上利益受損害，是其於原審提起本件訴訟，自欠缺訴之利益，先予敘明。
（二）又縱認上訴人有提起本件行政訴訟之利益；惟按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。又內政部90年5月28日修正發布之「非都市土地容許使用執行要點」所以規定：鄉村區乙種建築用地不得供為液化石油氣及其他可燃性高壓氣體容器儲存設施之使用，乃基於鄉村區乙種建築用地之人口較稠密，為維護居民公共安全，乃限制其不得作為液化石油氣或其他可燃性高壓氣體等危險物品之儲存場所；準此，此法規之修正，目的顯是為禁止該原未限制之事項；故關於人民申請事件涉及「非都市土地容許使用執行要點」此一規定者，雖其申請是在此要點90年5月28日修正發布前，依上開所述，如其行政程序是在該要點修正發布後始終結者，依上開所述，自仍應適用修正後之新規定；且此亦不生所謂法律溯及既往適用之問題。經查：本件係因原安泰行場所之管理權人陳羅幼生前得訴外人蘇美后同意，由蘇美后提供其所有系爭土地興建液化石油氣容器儲存室設施供安泰行使用，並由訴外人蘇美后申請容器儲存室興建案，且經被上訴人所屬消防局於90年5月21日完成消防安全設備圖說審查，被上訴人所屬工務局於同年6月22日核發建造執照。嗣原安泰行場所之管理權人陳羅幼因該興建案趕工不及，乃於同年10月23日向被上訴申請准予展延容器儲存設施改善期限，惟經被上訴人以該申請展延改善期限之容器儲存室因係坐落鄉村區乙種建築用地上，與上述修正後之「非都市土地容許使用執行要點」規定不合，故予以否准等情，為原審所確定之事實。可知，訴外人蘇美后固於「非都市土地容許使用執行要點」於90年5月28日修正發布前，即已就系爭土地上之容器儲存室興建案經被上訴人所屬消防局完成消防安全設備圖說審查，然此係關於訴外人蘇美后於系爭土地上申請容器儲存室興建案行政程序之一環，核與本件關於上述管理辦法之改善期限准否延展一事，核屬不同之行政程序，故原審認被上訴人援引原安泰行場所管理權人陳羅幼申請延展時即修正後之「非都市土地容許使用執行要點」規定為據，並無法律溯及既往適用情事，自無不合。況縱認本件之延展改善期限申請案亦屬上開訴外人蘇美后所為容器儲存室興建申請案之同一行政程序，則依上述中央法規標準法第18條規定，亦應適用修正後之「非都市土地容許使用執行要點」規定，故上訴意旨再執法律不溯及既往原則為指摘，自無可採。再依前述管理辦法第35條規定，改善義務人固得因場所、工程及設施等特殊情形，於期限屆滿前，檢具改善計畫書，向當地消防主管機關申請延長改善期限；然本條既規定改善義務人申請延展改善期限，應檢具改善計畫書，足見是否准予延展期限，本條是授予主管機關有審酌改善計畫書之內容，以決定是否准予延展及准予延展期間之裁量權；故該容器儲存室已否取得建造執照，對主管機關准否延展改善期限之決定，並無行政處分之構成要件效力；是原審判決以被上訴人斟酌作為安泰行容器儲存室之系爭土地不合設置規定，且本件改善期限准否延展，並不受建造執照已否核發之拘束，而認原處分予以否准，並無不合，即與前述管理辦法第35條規定無違，亦無上訴意旨所稱不備理由之違法情事。另行政自我拘束原則之適用，原則上以行政機關另案之行政行為係屬適法為前提，故原審判決認本件不受另案之拘束，亦無不合。此外，原審判決亦已就上訴人關於「液化石油氣容器儲存室限期改善處理原則」會議紀錄之主張部分，何以不足採取，予以指駁甚明。故上訴意旨再就原審判決已詳為論述事項，執其一己之歧異見解，指摘原判決違法，自無可採。
（三）綜上所述，原審判決將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書記官 張 雅 琴