最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02197號上 訴 人 台灣肥料股份有限公司代 表 人 李金龍訴訟代理人 林志豪律師被 上訴 人 臺北市政府地政處代 表 人 甲○○上列當事人間因區段徵收領回抵價地事件，上訴人對於中華民國93年8月13日臺北高等行政法院91年度訴字第4714號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北市政府為就臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段之土地，規劃開發為新社區，乃劃分為2區區徵收，經報奉行政院民國86年3月22日台內地字第8602266號函准予實施區段徵收後，由被上訴人以86年3月25日北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告區段徵收坐落臺北市○○區○○段○○段○○○號等293筆私有土地（南港經貿園區第1區範圍）○○○區○○段○○段207之28地號等18筆私有土地（南港經貿園區第2區範圍）。上訴人係南港經貿園區區徵收範圍內南港段1小段15地號等40筆土地之原土地所有權人，於公告期間內向被上訴人申請發給抵價地，並經被上訴人核准在案。為辦理南港經貿園區區徵收抵價地分配作業，被上訴人以91年1月31日北市地五字第09130266800號函核定上訴人應領回抵價地權利價值，嗣因申領抵價地所有權人之要求，調整部分抵價地之位置，並以91年4月8日北市地五字第09131082600號函重新核定上訴人應領回抵價地權利價值。上訴人不服被上訴人重新核定抵價地權利價值，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）按土地所有權人參與區段徵收時，依平均地權條例第54條規定，除得申請發還抵價地外，並得請求徵收機關據實核定權利價值，徵收機關亦應遵守前揭規定程序核定抵價地權利價值，始為允當。本件原先以整個南港經貿園區進行規劃，嗣改為分區區徵收。上訴人於依前述規定申請領回抵價地時，對於被上訴人分區辦理會產生何種效果；分區辦理抵價地之權利價值評定，對上訴人有何影響，此皆直接影響上訴人參與南港經貿園區區段徵收所能獲取之權益等事項，被上訴人卻未曾有任何說明；上訴人亦未有機會於事前知悉分區辦理後，會產生對上訴人不利效果（未能獲得應有之抵價地權利價值），亦無陳述意見之機會。今分區區徵收核定抵價地權利價值後，造成上訴人權益損害，其核定抵價地權利價值之程序，顯有諸多不當之處。上訴人爰依前開規定請求被上訴人將南港經貿園區之抵價地權利價值分區辦理之方式，將本件第1區改為依整區評定，以期符合南港經貿園區之開發方式，並按實核定上訴人於第1區應得之抵價地權利價值。（二）被上訴人當時對於南港經貿園區土地徵收作業程序，係針對整區公告禁止移轉、分割或設定負擔後，再報請行政院核准實施區段徵收，並未區分為第1區、第2區辦理，嗣後始分成2區區徵收，惟包括整個都市計畫及細部計畫亦皆以南港經貿園區整區為基準進行規劃評估，被上訴人卻於完成細部計畫後，○○○區○○區段徵收，其理由未曾明確說明：１、被上訴人將南港經貿園區區徵收後，第1區在原先核定抵價地權利價值及發還面積比例時，其財政計畫至少須達到收支平衡，否則行政院亦不會核准實施本區區徵收。本件經精算且理論上應達到收支平衡之財政計畫，理應不再有任何變動，被上訴人在財政收入未增加之情況下，卻再增加支出1%抵價地權利價值，而該1%財政缺口如何填補未曾具體說明，顯見被上訴人之財政計畫並未依實際開發總費用及該區開發狀況進行評估，據實核定抵價地權利價值，始會產生被上訴人得任意調整抵價地權利價值，卻還可達其所稱收支平衡等不合理現象。理論上土地所有權人參與區段徵收所提供之土地，相當於投資於區段徵收之資金，發還抵價地權利價值與抵價地權利價值總額之比例或應領徵收補償費與徵收補償費用總額之比例，即為計算土地所有權人參與區段徵收應獲得利益之比例，被上訴人核定抵價地權利價值時，是否已對當事人有利及不利之情形一律注意，並按實發還土地所有權人應得之抵價地權利價值，被上訴人既未說明其法令依據，亦未說明如何計算，原處分是否正當，顯有疑問。２、查區段徵收制度財務計畫之支出項目主要為徵收補償費、其他各項救濟金、獎勵金等、公有土地作價款、公共工程費用、貸款利息、行政作業費及其他（如實際領回抵價地面積低於應領之面積，所發給之差額地價）；而收入項目則為讓售、有償撥用之地價款收入、標售、競標地上權及標租其他可建築土地及其他（如實際領回抵價地面積超過應領之面積，所繳納之差額地價），因區段徵收係一封閉性自償之財務計畫，以回收預計支出之開發費用為目的，若無法收支平衡，區段徵收計畫將無法付諸實行。而抵價地之比例及權利價值與財務計畫據以回收開發費用之標售地具有連動關係，抵價地調整必影響標售地之使用強度及價值，影響開發費用之回收。本件調整抵價地位置後，被上訴人亦自承調整後供標售之土地使用強度及區位較差，較不易標售且價格較低，不僅增加標售土地困難度，影響回收開發成本甚鉅等語云云，可知雖然上訴人之抵價地權利價值調整後提高1%，被上訴人回收開發成本較為困難，惟仍然可達於財政計畫回收成本目的，否則被上訴人不會貿然調整，顯見被上訴人先前核算抵價地權利價值時，實已暗藏不只1%之費用，縱已提高1%，仍有部分費用未據實核算於上訴人得領回之抵價地權利價值，未盡保護上訴人權利之所能，否則被上訴人之財務計畫如何仍能回收開發費用。被上訴人未依區段徵收開發後土地之增益，據實核給上訴人應得之抵價地權利價值，實已損害上訴人之權利。（三）被上訴人依臺北市議會91年3月26日議秘服字第9106213100號書函，延長受理申請合併時間至91年4月30日，以及將R5街廓預留標售土地以原面積移到R12街廓。被上訴人所屬承辦人員僅以「經預估本區段徵收開發總費用及R12街廓土地之位置、交通、預期發展等影響地價之條件後，衡酌單以標售R12街廓之預留土地（面積為原先R5街廓及R12街廓預留標售土地之和）尚可回收成本」等語帶過，惟細察其並無說明其如何得算出可回收開發成本，便簽請被上訴人之處長核示，被上訴人之處長雖同意調整，亦要求「收支應維持平衡」，可見其調整涉及財政計畫之收支平衡，絕非輕言可任意調整，本件被上訴人卻能在無任何法令依據，單憑議會顯不具任何法律上拘束力之書函，調整經由精算始得之財務計畫內容（本件調高抵價地權利價值已增加原先財務計畫所未見之支出），顯見被上訴人原先之財務計畫即未按實際開發總費用評估發還之抵價地之權利價值及面積比例，並在做出已確定之行政處分後，卻仍在無任何法令依據下違反該處分之實質上存續力，恣意變更原處分之效果，其變更顯違行政自我拘束原則，自難屬合法。（四）訴願決定認「另抵價○○於區段徵收補償地價之性質，原處分機關對於原土地所有權人負給付之義務，另依平均地權條例施行細則第70條規定，應領抵價地之權利價值係供作計算其應領抵價地面積之標準，其核定屬於非授與利益處分，原處分機關因調整部分抵價地位置而重新核定抵價地之權利價值，既未致使原土地所有權人蒙受不利，自得由原處分機關依職權裁量決定」云云，並以平均地權條例施行細則第71條第1項規定為法定裁量依據，惟：１、抵價地既屬於區段徵收補償地價之性質，抵價地之權利價值變動皆會影響上訴人所領取之抵價地價值及面積，惟其核定行為是否當然屬於被上訴人所稱之「非授與利益處分」顯有疑義。蓋核定抵價地之權利價值，既非賦予上訴人不利益或義務，當然非負擔處分，其核定既為計算上訴人所領相當於補償地價抵價地之基準，事屬確認上訴人所領補償地價值及面積之處分，應屬授予利益處分之一種，被上訴人說法，並不正確。原核定既屬授益處分且無違法之處，其廢止自應遵照行政程序法第123條規定之限制，惟本件並無該條得廢止情形，被上訴人自不得於原核定因無人訴願確定後，依職權任意調整抵價地之權利價值。２、平均地權條例施行細則第71條第1項規定係就行政機關於決定抵價地位置時，僅得依徵收目的及地方實際狀況為之，係保留行政機關行使決定權之原則，即為法律授權行政機關行使決定權之特定範圍，並非行政機關得自主、自由裁量全數決定抵價地之位置。尤有甚者，該條項規定僅限於「決定行為」，未及「重行決定行為」或「調整行為」，自非授與行政機關得依裁量權隨時重新核定抵價地之權利價值之權力。被上訴人將「決定行為」擴張為包括「重行決定行為」在內，並無法律依據可言。而且，該條項仍限制被上訴人須依徵收目的及地方實際情形規劃之，而所謂徵收之目的在本件當然是指政府依設置南港經貿園區所為都市計畫目的，區段徵收為其手段，當然受目的之限制。所謂地方實際情形是指本件土地現況與地區發展情形，逾此範圍之決定，甚至重新決定抵價地位置，均不合法。訴願決定機關據此認定被上訴人得依職權裁量決定抵價地之權利價值並未逾越法定之裁量範圍，顯有適用法規不當之違誤。３、按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」被上訴人核定抵價地權利價值時，縱依法具有裁量權，惟仍須遵守一定之程序，以及一定之基準及範圍，並非得恣意為之，且核定時亦應說明土地所有權人應得之抵價地權利價值為何及計算基準，被上訴人實際之核定應與土地所有權人應領得之抵價地權利價值相符，始能善盡保護上訴人權益及符合行政機關依法行政原則。被上訴人核定抵價地權利價值時，若不服其核定，即可聲明不服。本件被上訴人為第1次抵價地權利價值核定時，並未說明其如何評定該價值，其基準為何，迄今始終未予明確說明，而僅因少數地主陳情，而該等陳情人亦非主張原核定損害渠等權利，便另為第2次之核定，由此可反推被上訴人為第1次抵價地權利價值核定時，並未按實核給土地所有權人應得之權利價值，否則怎會仍有調高1%之空間。凡此種種，皆足證被上訴人核定抵價地權利價值時，並未依財政收支平衡及兼顧土地所有權人權益之目的，據實核給，顯有裁量濫用，自不能單以第2次核定係調高權利價值，而免除其應依法行政之義務，蓋如果按實核給上訴人之權利價值為百分之百，第1次僅核定80%，縱第2次調高為90%，其調高權利價值之行為，仍為侵害上訴人之權益。被上訴人單以第2次核定較第1次核定調高1%，未說明其依據及是否已按實核給上訴人權利價值，其重新核定之行政處分顯仍有違法不當之處。本件上訴人爭執之重點在於被上訴人為抵價地權利價值核定時，未說明其裁量基準及範圍，恣意變更，由此結果可知被上訴人始終未按上訴人應領之抵價地權利價值核定之。４、被上訴人於另案主張抵價地之權利價值是一種「權益」，與補償地價毫無關聯，現卻於本件主張抵價地屬於補償地價之性質（即同一屬性），其對土地所有權人負有給付義務（即以抵價地替代給付原補償地價），其一方面稱抵價地與補償地價無涉，另一方面卻稱兩者同一性質，可互為給付之替代，豈不矛盾。（五）本件區段徵收實際開發作業尚未完成，區內土石堆積如山，道路水溝等公共設施尚未興建完成，若果真尚未實質完工，可否逕行進行抵價地及優先買回地之分配作業，不無疑○○○區段徵收作業補充規定附表所示，應於「工程施工」之後，始進行分配作業，而且分配作業一旦完成，就必須交地。因此，可一面施工，一面進行分配作業，非無疑義。而上訴人在此階段僅能由被上訴人提供之圖說研判分配作業是否合法適當，無從至現場察看各筆開發後土地之確切位置坐落及實際範圍，影響上訴人參與領回抵價地作業之權利，亦影響抵價地權利價值核定是否符合現況之判斷，於程序上應有疏誤。
（六）按行政程序法第6條規定為憲法第5條平等原則之具體實現規定，行政機關為任何行政行為皆應受該規定之拘束。本件區段徵收既然先以整個南港經貿園區為規劃考量，嗣後其分為兩區區徵收，惟第1區開發費用明顯遠高於第2區，此由大部分公共設施皆位於第1區即可明瞭，亦即第1區總開發費用較高，也因此不得不將抵價地發還比例降低為40%，卻能再調高抵價地權利價值1%，不會發生收支無法平衡之問題，顯見被上訴人在進行南港經貿園區區段徵收時，所計算出之開發費用總額及應發還抵價地之比例及權利價值，並未精算，其強分為兩區區徵收之結果，即發生如今上訴人於第1區得領回抵價地之權利價值高於補償地價，且可調高1%，而在第2區上訴人之抵價地權利價值反而低於補償地價，亦不能調整等不合理現象，足認分為兩區區徵收之結果，犧牲第2區唯一地主（即上訴人）權益，以平衡第1區區段徵收之開發費用。同樣屬於南港○○○區○區段徵收，卻無任何正當理由予以差別待遇。為此，特具體表明上訴人之請求，將兩者息息相關之區段徵收，重新合併為單區進行，以使上訴人能獲得平等之待遇。（七）現行發還抵價地式區段徵收制度，具有強制性土地合作開發事業之意義，藉由抵價地分配制度此種類似民間「合建」之土地開發方式，達到促進土地利用功效，惟終究抵價地之本質仍為徵收補償方式之一，從保障人民財產權應予保障之觀點出發，被上訴人對於抵價地權利價值之核定，自應恪盡保護原土地所有權人權益之原則，據實核定土地所有權人應得之抵價地權利價值。況區段徵收僅為手段，其目的須符合整個細部計畫，並兼顧土地所有權人之權益及財政計畫之收支平衡，以完成土地之開發。若僅為完成區段徵收，未考量其目的及土地所有權人權益之保障，顯已倒因為果，以手段戕害目的。今被上訴人顯為完成區段徵收，未慮及區段徵收僅為達成土地開發之手段，於核定抵價地權利價值時，未能恪盡保護上訴人權利之原則，事先未說明其計算依據，事後在未有任何法令依據下，對於確定之抵價地價值恣意變更，顯對於上訴人之權益始終未盡保護之所能，已侵害上訴人之權利。（八）按評估抵價地分配比例時，各級主管機關預計比例報請上級主管機關核准時，應考量因素，包括開發目的及地區特性、都市規劃品質及公共設施比例、土地所有權人受益程度、開發成本及財務計畫、已辦過農地重劃或曾以其他土地開發方式辦理之地區、已有合法既成社區、聚落或建物密集地區等因素。而抵價地之分配比例直接影響其權利價值，被上訴人為臺北市南港經貿園區區段徵收時，先未按其整區規劃開發目的，強行區分為兩區，嗣後評定抵價地權利價值時，亦未綜合考量前述因素，任意調整抵價地權利價值，縱其為調高抵價地權利價值之處分，其程序及處分內容仍有不當之處，未盡保護上訴人權益之所能等語，為此，求為撤銷原處分及訴願決定，並判命被上訴人另為適法之處分。
二、被上訴人則以：（一）按臺北市政府為都市發展需要，選定臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，被上訴人於區段徵收地區選定後，即依平均地權條例第53條第3項規定，報奉內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核准公告禁止土地移轉、分割及設定負擔在案。復因考量擬實施區段徵收範圍內農業區土地與工業區土地之差異性，即二者間因使用性質、使用強度均不同，致公告土地現值差距幾達5倍，其中農業區土地每平方公尺新臺幣（下同）9,800元，工業區土地每平方公尺48,000元，若全部以1個地區區徵收，則相同面積之原工業區土地所有權人平均可領回之抵價地面積約為原農業區土地所有權人之5倍，顯不合理，為求區段徵收之公平性與合理性，爰在不違反都市計畫規劃及抵價地發還比例為40%之原則下，衡酌範圍內土地原使用分區、使用性質、使用強度、公告土地現值差距及區段徵收後都市計畫規劃情形，將南港經貿園區區段徵收劃分為2個地區，並擬具2個地區區徵收計畫書報請行政院核准，案經行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號函核准後，由被上訴人於86年3月25日以北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告分別實施區段徵收，依法並無不合。上訴人所稱「報請行政院核准實施區段徵收，並未區分為1區、2區辦理，嗣後始分成兩區區徵收」乙節，實屬誤解。（二）依被上訴人86年3月25日以北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告之公告事項5之內容，已充分表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，其符合行政程序法之規定。查上訴人於區段徵收公告期間內（86年3月26日至86年4月24日）並未提出任何異議，且於86年4月16日依平均地權條例第55條規定以書面向被上訴人申請發給抵價地，經被上訴人分別以86年7月7日北市地五字第8622073300號及86年7月11日北市地五字第8622142500號函核准在案，顯見當時上訴人對於「劃分2個地區區徵收」並無異議，今上訴人始提出異議，已逾法定救濟期間。
（三）為辦理本區段徵收抵價地分配作業，被上訴人乃事先計算徵收私有土地總面積40%之土地面積，並以該面積之可建築土地作為抵價地，發交原土地所有權人領回，以確保土地所有權人領回之抵價地總面積符合抵價地發還比例；至於抵價地總地價，則係各宗規劃作為抵價地土地之面積乘以各該評定區段徵收後單位地價之總和，並據以計算各人應領抵價地之權利價值。由於土地所有權人選擇分配土地之優先順序，一般均由商業區開始選擇，依序再為住宅區、工業區，而相同使用分區中，又以使用強度較高者優先選取，分配完竣後，往往僅剩餘較為低度使用或區位較差之土地，致土地標售不易，影響開發成本回收作業甚鉅，基於平等原則，被上訴人爰依平均地權條例施行細則第71條規定，分別按不同使用分區規劃抵價地之位置，即商業區均規劃為抵價地（因都市計畫規定須整體開發）○住○區○○街廓面積比例計算應發還抵價地面積及留設供標售土地面積，供原土地所有權人選擇分配（各抵價地面積之總和即為徵收私有土地總面積40%），據以計算抵價地總地價，並以91年1月31日北市地五字第09130266800號函核定原土地所有權人應領抵價地之權利價值，於法並無不合。另抵價地屬於區段徵收補償地價之性質，被上訴人對於原土地所有權人負有給付之義務，依平均地權條例施行細則第70條規定，應領抵價地之權利價值係供作計算其應領抵價地面積之標準，其核定屬於非授予利益處分，被上訴人因調整部分抵價地位置而重新核定抵價地之權利價值，既未致使原土地所有權人蒙受不利，自得由被上訴人依職權裁量決定，且符合平均地權條例施行細則第71條第1項之規定，並未逾越法定之裁量範圍。（四）為期使原土地所有權人明瞭本區段徵收抵價地抽籤及分配之作業程序，被上訴人於91年2月19日召開本區段徵收抵價地分配作業說明會。會中大部分原土地所有權人認為應比照基隆河大、小灣配地之案例，建議本件土地宜全部開放供所有權人優先選擇分配，並於說明會後向臺北市議會陳情，案經該議會協調後，建議調整抵價地位置。被上訴人基於保障土地所有權人權益之原則（抵價地總面積仍維持徵收私有土地總面積40%），重新評估調整抵價地位置是否會損及土地所有權人之權益後，決定以對土地所有權人最有利之方式，調整部分抵價地位置，並以91年4月8日北市地五字第09131082600號函重新核定原土地所有權人應領回抵價地之權利價值，其重新核定後之權利價值較原核定之權利價值約增加1%，亦即上訴人之權益並未減損反而提高，更無減損上訴人及本區其他申領抵價地權利人權益之情事。（五）平均地權條例施行細則第78條之1對於區段徵收之開發費用，已有明文規定，而土地所有權人應領抵價地之權利價值，係作為計算其應領抵價地「面積」之標準，其非屬上開法令所明文規定之開發費用，上訴人所稱「增加支出1%的抵價地權利價值」、「調高抵價地權利價值已增加原先財務計畫所未見之支出」等語，亦屬誤會。另上訴人請求將第1區區徵收，重新合併為單區進行一節，經查被上訴人業依前揭已確定之行政處分（86年3月25日北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告）繼續辦理徵收補償、抵價地分配等後續相關事宜；南港經貿園區區徵收抵價地分配作業已於91年7月30日辦竣，並於92年2月12日辦竣抵價地所有權移轉登記予土地所有權人（第2區區段徵收抵價地亦已於92年4月22日辦竣所有權移轉登記在案），上訴人所請，顯非適宜。（六）區段徵收係國家基於特定目的事業之需要，對於一定區域範圍內之土地，全部予以徵收，並重新規劃整理，以促進該地區之建設發展，達成土地整體開發利用之一綜合性土地開發事業，由於開發時程較一般公共工程長，為使申領抵價地之原土地所有權人得以確定其領回抵價地之標示、面積及便於移轉、交易、抵押貸款等用途，故區段徵收各項作業，主管機關自得視實際情形同時進行，並相互配合，以期早日完成該地區之開發，而上訴人所稱之區段徵收作業補充規定所示實施區段徵收之作業程序表，僅係圖示作業流程，被上訴人自得視實際作業情形予以調整或同時進行，且本件依規定於工程施工之後，始進行分配作業，亦符合規定，並無不妥。（七）區段徵收作業補充規定第7點第4款規定係基於抵價地分配公開及公平原則，每一個土地所有權人之地位均為平等，不宜因被徵收土地價值之高低而給予大地主抽籤選地之優先選擇權，否則對於小地主而言實屬不公，故上訴人要求給予抽籤選地之優先選擇權，尚非所宜等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序方面：１、臺北市政府為都市發展需要，選定臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，被上訴人於區段徵收地區選定後，即依平均地權條例第53條第3項規定，報奉內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核准公告禁止土地移轉、分割及設定負擔在案。２、被上訴人衡酌諸情，將南港經貿園區區段徵收劃分為2個地區，並擬具2個地區區徵收計畫書報請行政院核准，案經行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號函核准後，由被上訴人以86年3月25日北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告分別實施區段徵收，此有上開公告可知，上訴人所稱「報請行政院核准實施區段徵收，並未區分為1區、2區辦理，嗣後始分成兩區區徵收」乙節，實屬誤解。嗣被上訴人亦依前揭已確定之行政處分繼續辦理徵收補償、抵價地分配等後續相關事宜；南港經貿園區區徵收抵價地分配作業已於91年7月30日辦竣，並於92年2月12日辦竣抵價地所有權移轉登記予土地所有權人（第2區區段徵收抵價地亦已於92年4月22日辦竣所有權移轉登記在案）。３、上開分區區段徵收，係屬一般處分，上訴人對於該一般處分，自應於收受或知悉時起於法定期間內依法聲明不服。前揭被上訴人86年3月25日北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告之公告事項5之內容，已充分表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，已符合行政程序法之規定。而上訴人於區段徵收公告期間內（86年3月26日至86年4月24日），並未提出任何異議，且於86年4月16日依平均地權條例第55條規定以書面向被上訴人申請發給抵價地，經被上訴人分別以86年7月7日北市地五字第8622073300號及86年7月11日北市地五字第8622142500號函核准在案，顯見當時上訴人對於「劃分2個地區區徵收」之上開行政處分並無異議，現上訴人越過異議及訴願程序，逕於提起本件行政訴訟時，始為訴之聲明請求「將第1區區徵收，重新合併為單區進行」乙節，顯不合法，且上訴人迄今始提出異議，應已逾法定救濟期間，更屬不合法。從而，上訴人所為「劃分2個地區區徵收」之主張，係屬違法，原審自無從審酌，本件應以上開具存續力之「劃分2個地區區徵收」行政處分效力為基礎而為論述。（二）實體方面：１、依南港經貿園區特定專用區都市計畫主要要計畫說明書所載內容，即都市計畫係規定南港經貿園區之土地開發方式，具有法規範之效力，固不得作為行政爭訟之標的，至於各詳細開發範圍之各該開發方式之計畫書核定者，則為一般處分，應得為爭訟之標的。２、被上訴人以91年1月31日北市地五字第09130266800號函核定上訴人應領回抵價地權利價值為553,745,943元，該核定權利價值之處分，係屬一般處分，且抵價地既屬於區段徵收補償地價之性質，抵價地之權利價值變動皆會影響上訴人所領取之抵價地價值及面積。蓋核定抵價地之權利價值，既非賦予上訴人不利益或義務，當然非負擔處分，其核定既為計算上訴人所領相當於補償地價抵價地之基準，事屬確認上訴人所領補償地價值及面積之處分，應屬授予利益處分之一種，被上訴人稱核定權利價值之行政處分非授與利益處分，並非可採。３、按訴願法第57條關於提起訴願補送訴願書之30日期間之規定，應係訓示期間，受理訴願機關對未提出訴願書者，應於依同法第62條命補正後而未補正者，始可依同法第77條第1款規定為不受理決定，此從訴願法第62條規定之通知命補正之20日期間，並非法定期間，而係訴訟實務上所謂之裁定期間。在受理訴願機關依同法第77條第1款規定為不受理決定之前，訴願人已依同法第56條補正訴願書者，或訴願書不合法定程式但不影響訴願要件者，雖未遵限補正，均不影響訴願之效力（行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第24條，另司法院院字第710號、第1880號解釋均釋示甚詳），訴願人在訴願期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議、（再）申請之名義或以任何形式為之，均應視為合法提起訴願，原處分機關自應依訴願法第58條規定之程序處理，該行政處分均非已逾法定救濟期間，即不具形式存續力。４、被上訴人以91年1月31日北市地五字第09130266800號函核定上訴人應領回抵價地權利價值後，被上訴人並於91年2月19日召開第1區段徵收抵價地分配作業說明會。經部分原土地所有權人認為應比照基隆河大、小灣配地之案例，建議本件土地宜全部開放供所有權人優先選擇分配，並於說明會後向臺北市議會陳情，此有臺北市議會91年2月27日議秘服字第9106137700號函附91年2月25日在臺北市議會工務委員會會議室之陳彥勳等陳情案會議紀錄可稽，該次會議並有被上訴人之職員蔡啟贊、楊明玉參加，顯見在91年1月31日北市地五字第09130266800號函核定上訴人應領回抵價地權利價值行政處分之法定救濟30日期間內，確有部分原土地所有權人為不服之意思表示，自應視為提起訴願，則被上訴人91年1月31日北市地五字第09130266800號函核定上訴人應領回抵價地權利價值處分，並無形式存續力，被上訴人為原處分機關，自得於收受或知悉上開臺北市議會91年2月27日函之不服意思表示後，重新審查原處分是否合法妥當（參照訴願法第58條第2項）。上訴人主張91年1月31日北市地五字第09130266800號函行政處分業已逾救濟期間，非有法定理由不得撤銷或廢止云云，殊不可採。５、玆被上訴人以91年4月8日北市地五字第09131082600號函重新核定原土地所有權人應領回抵價地之權利價值為559,652,421元，則91年1月31日北市地五字第09130266800號函遭更改之部分，係經被上訴人自行撤銷而不存在，是以下所應審究者為，上訴人重新核定之抵價地權利價值有無違法。依平均地權條例第54條第1項規定，經上級主管機關核准者，土地所有權人申請領回可供建築之抵價地總面積之比例，得為徵收私有土地總面積40%。本區段徵收抵價地發還比例，報經內政部85年12月23日台內地字第8511936號函核定為徵收私有土地總面積40%。被上訴人事先計算徵收私有土地總面積40%之土地面積，並以該面積之可建築土地作為抵價地發交原土地所有權人領回，以確保土地所有權人領回之抵價地總面積符合抵價地發還比例；至於抵價地總地價，則係依平均地權條例施行細則第70條規定，按各宗規劃作為抵價地土地之面積乘以各該評定區段徵收後單位地價之總和，並據以計算各人應領抵價地之權利價值，並無不合。而區段徵收之計畫，事涉專業判斷規劃，自應允行政機關有其判斷餘地，法院就抵價地之位置及最小建築單位面積等事項，自應尊重行政機關依平均地權條例施行細則第71條第1項規定所為判斷，而採低密度之法律保留。由於土地所有權人選擇分配土地之優先順序，一般均由商業區開始選擇，依序再為住宅區、工業區，而相同使用分區中又以使用強度較高者優先選取，分配完竣後往往僅剩餘較為低度使用或區位較差之土地，致土地標售不易，將影響開發成本回收作業，被上訴人乃依平均地權條例施行細則第71條規定，分別按不同使用分區規劃抵價地之位置，即商業區均規劃為抵價地○住○區○○街廓面積比例計算應發還抵價地面積及留設供標售土地面積，供原土地所有權人選擇分配，據以計算抵價地總地價，並以91年1月31日以北市地五字第09130266800號函核定原土地所有權人應領抵價地之權利價值，被上訴人之判斷，於法並無不合，上訴人就該91年1月31日北市地五字第09130266800號函亦未為不服，顯見上訴人對上開使用區分規劃抵價地位置，並無不利。上訴人於本件行政訴訟始稱「被上訴人第一次核定時並不確實妥適」云云，並非可信。被上訴人在抵價地總面積仍維持徵收私有土地總面積40%之範圍，重新評估調整抵價地位置是否會損及土地所有權人之權益後，決定以對土地所有權人最有利之方式，調整部分抵價地位置，亦即以最佳區位之土地作為抵價地供土地所有權人領回，而留設較為低度使用或區位較差之土地供臺北市政府標售。易言之，原先留設標售土地之使用強度及區位較佳，可標售較高價格；調整後供標售之土地使用強度及區位較差，較不易標售且價格較低，不僅增加標售土地之困難度，影響回收開發成本，此業經被上訴人具狀陳述在卷，並有被上訴人原審附件6之調整情形表可稽。以上措施係為保障土地所有權人權益，其重新核定後之權利價值較原核定之權利價值約增加1%，亦即上訴人之權益並未減損反而提高，此有被上訴人原審附件8之計算方式可按，上訴人亦不爭執，是以被上訴人於91年1月31日核定抵價地權利價值後，調整部分抵價地之位置，並以91年4月8日北市地五字第09131082600號函重新核定上訴人應領回抵價地權利價值，更無減損上訴人及本區其他申領抵價地權利人權益之情事。上訴人徒以已具形式存續力之「劃分第1區及第2區區徵收」行政處分為立論基礎，爭執合併計算對其不利云云，殊屬誤解。復查平均地權條例施行細則第78條之1對於區段徵收之開發費用，已有明文規定，而土地所有權人應領抵價地之權利價值，係作為計算其應領抵價地面積之標準，其非屬上開法令所明文規定之開發費用，上訴人所稱「增加支出1%的抵價地權利價值」、「調高抵價地權利價值已增加原先財務計畫所未見之支出」等語，亦屬誤解。區段徵收係國家基於特定目的事業之需要，對於一定區域範圍內之土地，全部予以徵收，並重新規劃整理，以促進該地區之建設發展，達成土地整體開發利用之一綜合性土地開發事業，由於開發時程較一般公共工程長，為使申領抵價地之原土地所有權人得以確定其領回抵價地之標示、面積及便於移轉、交易、抵押貸款等用途，故區段徵收各項作業，主管機關自得視實際情形同時進行，並相互配合，以期早日完成該地區之開發，而上訴人所稱之區段徵收作業補充規定所示實施區段徵收之作業程序表，僅係圖示作業流程，被上訴人自得視實際作業情形予以調整或同時進行，且本件依規定於工程施工之後，始進行分配作業，亦符合規定，並無不合，訴願決定遞予駁回，亦無違誤等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：平均地權條例施行細則第70條規定：「實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、實際領回抵價地之地價。‧‧‧（第1項）。前項計算公式如附件五（第2項）。」前開附件五則規定：「預計抵價地之總面積、預計抵價地之總地價、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積、原土地所有權人實際領回抵價地地價之計算公式：一、預計抵價地之總面積= 申領抵價地總面積+優先買回土地總面積。二、預計抵價地之總地價=Σ各宗預計抵價地之面積×各該土地評定之單位地價。三、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值=二式×（該所有權人被徵收土地應領補償地價÷區段徵收補償地價總額）。四、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積=三式÷該土地評定之單位地價。五、原土地所有權人實際領回抵價地之地價=該所有權人實際領回抵價地面積×該抵價地評定之單位地價。」由前開規定可知，區段徵收之原土地所有權人申請並經核准領回抵價地者，其應領之抵價地權利價值若增加，其實際領回之土地面積將隨之增加，其抵價地之地價亦隨之增加，對照於未增加前言，自無不利。經查：（一）臺北市政府為就臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段之土地，規劃開發為新社區，將前開土地劃分為2區區徵收，經報奉行政院86年3月22日台內地字第8602266號函准予實施區段徵收後，由被上訴人以86年3月25日北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告區段徵收坐落臺北市○○區○○段1小段10地號等293筆私有土地（南港經貿園區第1區範圍）○○○區○○段○○段207之28地號等18筆私有土地（南港經貿園區第2區範圍）。上訴人係南港經貿園區區徵收範圍內南港段1小段15地號等40筆土地之原土地所有權人，於公告期間內向被上訴人申請發給抵價地，並經被上訴人核准在案。為辦理本件區段徵收第1區抵價地分配作業，被上訴人以91年1月31日北市地五字第09130266800號函核定上訴人應領回抵價地權利價值為553,745,943元，上訴人對之並未聲明不服；嗣因其他申領抵價地所有權人之要求，調整部分抵價地之位置，並以91年4月8日北市地五字第09131082600號函重新核定上訴人應領回抵價地權利價值為559,652,421元等情，為原審依法認定之事實。（二）依前開規定及說明，本件上訴人應領抵價地之權利價值原為553,745,943元，其既未表不服，則經調整為559,652,421元，對上訴人言係屬有利處分，被上訴人所為並無不合；本件上訴人因前開權利價值之調整，並未受有不利，其主張原處分對其不利因而提起本件行政訴訟，自屬無理由。（三）上訴人提起上訴雖主張：１、被上訴人就本件南港區經貿園區區徵收抵價地權利價值核定，於91年3月3日因上訴人未提起訴願而確定，然被上訴人僅憑臺北市議會91年2月27日議秘服第0000000000號函附91年2月25日陳情案會議記錄，便予以重新核定，惟臺北市議會之書函是否得為行政機關變更行政處分之依據，有待推敲。蓋原判決既認上訴人就91年1月31日北市地五字第09130266800號函未為不服，此部分處分自應於法定期間屆滿而確定，被上訴人自不得於無法律依據情形下，恣意變更已確定之行政處分。又縱認第一次核定抵價地權利價值處分，其他相對人向臺北市議會聲明不服後，縱得視為提起訴願而未確定，因此被上訴人得自行變更原處分，然其重新核定過程中亦應通知上訴人表示意見，卻未通知上訴人表示意見，依訴願法第28條及第31條規定，其效力自不應及於上訴人，其他原行政處分之相對人聲明不服，亦不應影響上訴人部分已確定之效力，被上訴人僅因部分相對人聲明不服即為全部處分之變更，卻未遵法定程序辦理，其重新核定程序顯有違法不當之處，原判決疏未審酌，先認定原處分未確定，被上訴人自得重新審查，而對於被上訴人任意撤銷、變更對於上訴人已確定之處分，且違法將重新核定處分效力擴及於上訴人部分，置而不論，原判決顯有不當適用訴願法第31條規定之違背法令。２、原判決對於上訴人主張被上訴人未明確揭示其核定抵價地權利價值之裁量基準範圍，並恣意重新核定，顯有裁量濫用或瑕疵之違法，關於此點為何不採，原判決僅略謂重新核定未減損上訴人權益，以及被上訴人依平均地權條例施行細則第71條第1項具有裁量權一語帶過，顯有判決不備理由之違背法令云云。（四）惟本件原處分既對上訴人係屬有利，訴願決定予以維持，則被上訴人或訴願決定機關作成原處分或訴願決定之程序，縱有未遵守保護上訴人之相關規定，亦難認原處分或訴願決定有何違法；原判決就此未對原處分與訴願決定予以糾正，或為理由之說明，均與本件結論不生影響，亦難認為不合。（五）綜上所述，本件上訴人所述，並無足採，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 29 日
書記官 阮 桂 芬