最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02199號上 訴 人 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○訴訟代理人 王如玄 律師
李文健 律師被 上訴 人 台灣肥料股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林志豪 律師上列當事人間因區段徵收領回抵價地事件，上訴人對於中華民國94年2月16日臺北高等行政法院91年度訴字第4035號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北市政府就臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，考量範圍內原屬農業區及工業區之土地間使用性質、使用強度、公告現值差距與都市計畫規劃情形，劃分為2區區徵收。
經報奉行政院民國86年3月22日台（86）內地字第8602266號函准予實施區段徵收後，上訴人於86年3月25日北市地五字第8620989400號公告：區段徵收範圍為臺北市○○區○○段1小段10地號等293筆私有土地（南港經貿園區第1區範圍）；另86年3月25日北市地五字第8620989800號公告：區段徵收範圍為臺北市○○區○○段1小段207之28地號等18筆私有土地（南港經貿園區第2區範圍）。被上訴人在上述2區段徵收範圍內均擁有土地，其在南港經貿園區區徵收範圍內，有南港段1小段207-28地號等18筆土地。被上訴人在公告期間內向上訴人申請發給抵價地，並經上訴人核准在案。嗣後上訴人為辦理區段徵收抵價地分配作業，針對南港經貿園區第2區部分，於91年2月7日作成北市地五字第09130322500號函，核定被上訴人應領回抵價地權利價值。
被上訴人對上訴人所為行政處分，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟。主張：（一）被上訴人將南港經貿園區特定專用區區徵收開發計畫公告並報行政院核定發還抵價地面積裁量由50%降為法定40%後，即未提具體理由亦不提法令依據，將區段徵收作業分為第1區與第2區，已預藏犧牲被上訴人權益之動機，且用以移轉補貼第1區200多位私人地主之權益，藉以減少地主抗爭，卻不顧被上訴人之合法權益，其行為（包括合併呈報核定發回土地比例、分區區徵收、合併評定抵價地單位地價等直接影響權利價值之行政裁量行為）縱使屬於行使裁量權之情形，亦明顯逾越法定之裁量範圍，且不符合法規授權之目的。（二）依照平均地權條例施行細則第6條規定，土地徵收後，土地之公告現值降低者，仍以公告時之價值為準。足見土地徵收補償費具有恆定不變之特性，否則不足以保障被徵收人之權益，亦容易增添徵收過程之困擾。依同一理由，平均地權條例第54條所稱之「以徵收後可供建築之土地折算抵付」，自應以應領補償地價之價值為準，十足折算抵付，並受該補償地價價值之拘束，不應減少價值，否則，豈不等於變相懲罰申請領回抵價地之被徵收人。上訴人任意減少抵價地之權利價值，使其低於應領補償地價之價值，除違反前述施行細則規定外，亦有違信賴利益保護原則，使被上訴人於不知情之情形下，明明信賴依法申請後，可十足領得相當於應領補償地價之抵價地，卻僅領回不足額將近新臺幣（下同）1億元之抵價地，顯有違誤至明。再者，本件區段徵收第1區地主之應領補償地價與應領抵價地權利價值相較，增值約257%。同一區段徵收作業，卻造成一部分土地增值約2倍半，一部分土地貶值近1成，顯然違反行政程序法第6條之平等原則。另本件區段徵收，在公告或通知被上訴人時，並未告知被上訴人若申請改以抵價地折付領取原補償地價時，可能有權利價值減少之虞；反而，經被上訴人與上訴人所屬人員聯絡結果，仍表示上訴人當時並未告知被上訴人改領抵價地時價值會有波動或降低之風險。從而，被上訴人基於法律規定及上訴人通知無減損土地權利價值之信賴而同意申領抵價地，自應受信賴利益之保護。（三）在政府實施區段徵收初期，上訴人依財務計畫與都市計畫細部計畫，即可估算出路線價或區段價，也就可以估算出計算抵價地之基準。由於本件第2區只有被上訴人1私人地主，被上訴人應領之權利價值遂等於第2區預定抵價地之總地價，該抵價地總地價又等於應領抵價地面積乘以單位評定地價（也就是前述計算基準）。因此，在應領抵價地面積確定（即原土地所有權人土地面積之40%），單位評定地價亦確定之情形下，權利價值早已確定，早在上訴人一開始實施區段徵收時，已可知被上訴人之權利價值低於補償地價，卻不顧被上訴人之信賴利益與法定權益，仍然違反常規先例而為分區區段徵收行為，導致被上訴人蒙受政府興辦區段徵收事業之虧損。（四）「抵價地」與「徵收補償地價」之關係，就法律面、財務計畫面來看，主管機關對於價值同一性之認知以及應領權利價值，其有責任透過財務計畫及對抵價地標售地價格之預估預見之。而就都市計畫面，都市計畫法第52條規定，區段徵收範圍應由擬定計畫機關會同相關機關先行勘選，勘選後並無再分區或變更之相關程序與規定，上訴人以執行都市計畫為目的而勘選區段徵收範圍後，卻仍要再分區，訴願爭訟後，其對此一向語焉不詳、引據失當，且其分區過程欠缺合理、正當之程序。致使被上訴人權益遭受侵害。（五）上訴人提及本件實施區段徵收之面積共計約
23.22公頃，含農業區及工業區土地云云，其所指之區域應包括第1區及第2區在內。若此，其又聲稱都市計畫規劃之公共設施用地面積約15.77公頃，占全區面積17.92%，故開發總費用較高云云。換言之，上訴人在裁量決定抵價地發還比例時，是就第1區、第2區整體考慮，一併裁量由第1區、第2區地主降低抵價地發還比例（由50%降為40%），以挹注開發總費用，亦即要求被上訴人與第1區200多位地主共同承擔第1區、第2區土地改良開發的費用（不利益）。而且承擔比例是依原土地面積大小比例而分攤，以被上訴人原先在本件第2區被徵收土地約2.8公頃而觀，分攤之費用顯然不低。另外，上訴人於原訴願程序行言詞辯論時，亦當場承認第1區與第2區之財務計畫未予區分，是合併編製，顯見兩區開發之收入與支出顯屬同一系統且必須求其平衡、自償。由此可見，上訴人先是藉由將與開發總費用具連動對應關係之抵價地發還比例，一律降到40%下限，使得被上訴人所受之不利益限制與第1區等量齊觀，然後，再藉口第1區為農業區，第2區為工業區，分別辦理區段徵收，卻又在後續評定地價時，將第1區、第2區視為1區而評定，以致2區內同一使用分區之單位評定地價，分毫不差。此種不當裁量，以致兩區區徵收作業是同一財務基礎上，暗中將第2區之開發利益，移至第1區，欠缺公平性，而且明顯為差別待遇，嚴重侵害被上訴人利益。（六）上訴人於訴願程序所引用之南港經貿園區特定專用區細部計畫說明書之肆、事業及財務計畫所載之內文，其全文應為：「本計畫區之開發計畫由本府地政處專案辦理區段徵收及市地重劃整體開發，其詳細範圍以各該開發方式之計畫書核定者為準。」上訴人未提到「及市地重劃」等文字，其顯然未能充分表達該都市計畫細部計畫說明書，是授權上訴人得選擇區段徵收或市地重劃之方式開發，並非只限於區段徵收一種，而市地重劃之性質較適合於中度開發地區（例如適合工業區，而非低度開發之農業區）之區域更新，且發回土地比例較區段徵收之方式為高，上訴人若認為第2區均為工業區土地，不像第1區之農業區土地屬於低度開發區，按理應對第2區實施市地重劃，而且本都市計畫特定專用區內亦有實施市地重劃之情形。因此，上揭都市計畫並未限定（即未保留授權）必須對被上訴人之土地為區段徵收，更未限定應分為兩區實施，上訴人引用該都市計畫，並未能支持其於本件不當處分之正當性或妥適性，由此益見上訴人之裁量不當。又上訴人謂農業區與工業區土地因二者間使用性質、使用強度均有不同，致公告土地現值差距達5倍云云，惟查：分區區徵收，既屬不同區域，其立足點之差異，顯然更為事理之當然，毋庸勞煩上訴人加以裁量合併比較而改造，或甚至以奪取被上訴人利益而挹注第1區農地地主之方式幫助農業區土地增值。上訴人不顧此立足點之差異，強求齊頭式平等，裁量將區段徵收後兩區地主拉為齊頭式平等，也就是設法使得農業區與工業區取回相同面積之抵價地，但是兩者土地增值幅度差別不同，農業區增值較多，工業區無甚增值，而此增值幅度其實在幕僚作業擬定評定地價時，已可確定。此種齊頭式假平等，並非真正平等，毫無公平性、合理性可言。（七）關於評定地價部分○○○區段徵收主辦機關與評定地價幕僚作業機關均為上訴人。因此，上訴人稱其評定地價作業曾斟酌公共設施及預期發展情形云云，然而，上訴人既已投入第1區、第2區將近7成土地為公共設施，何以被上訴人土地增值幅度（不到250%，即2.5倍）不及減少發回面積之幅度（減為40%），上訴人之分區區徵收作業與評定地價作業，實有不合理與濫用裁量權之缺失。（八）平均地權條例第54條第1項規定，是強制以公告現值補償地價為原則，例外得由土地所有權人選擇（申請）以抵價地折算抵付。依其文義，以抵價地折算抵付之標準自然是公告現值。上訴人稱公告現值與權利價值毫不相關，或權利價值不必至少等於公告現值之說法，顯然乏據，而且亦忽視上述法律之明文規定。尤其，上述法律並未限定「得折算抵價」之標的為面積，反之，依其文義顯然是指補償地價與抵價地之間之折算抵付，上訴人自應受到補償地價之拘束。（九）本件第2區之唯一地主即被上訴人，是以60%原土地投入成為開發成本，只領回40%土地。然而，投入開發之回收利益，並未由第2區之唯一地主即被上訴人依法獨享，反而因為財務計畫、都市計畫細部計畫與第1區同為一套，致必須與第1區200多位地主（包括被上訴人）分享回收利益。同理，第1區地主是投入60%土地參與開發，卻多得60%以上之回收利益，以致第2區土地價值應漲反跌，第1區土地價值應小漲反而大漲。上訴人以此種操作方式侵害被上訴人權益，自屬違法不當。（十）權利價值本身不具市場價值，係計算權利之基準，可將其以計算地主應領回土地之「籌碼」視之。因此，地主決定不領徵收補償費，而將土地交由政府充作一定區域範圍內之土地改良開發所需費用，其原有土地的價值（通常是公告現值）當然折算成權利價值，而使地主在開發後憑此權利價值之籌碼向政府領回土地。政府將其認為一定價值之土地予以區段徵收，卻交回價值較少之土地給地主，在此不公平之情形下，除非政府證明在開發期間地價因經濟不景氣而下跌，否則，政府當然要對不足之價值負責，不論其原因是因為土地只發還40%，不是50%；或者是區段徵收之分區規劃不當。被上訴人認為此兩種因素個別或其交互作用均可能造成地主不當之損失。本件上訴人既然不是將發還土地比例與分區區徵收兩者一併公告，被上訴人根本無從就此兩者（一為數量問題；一為質量問題）之交互作用為異議，也不知限定發還土地比例於最低之40%後，再分區區徵收會造成發還土地質量不足之損害，自無可能於分區區徵收公告時提出異議。為此請求撤銷原處分及訴願決定，若認原處分及原決定違法，但基於公益不予撤銷，則請命上訴人賠付被上訴人98,108,500元，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、上訴人則以：（一）臺北市政府為解決南港、內湖地區交通問題與促進南港經貿園區土地之合理使用，選定臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地（面積共計約23.22公頃），實施區段徵收。本區段徵收抵價地發還比例，報經內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核定為徵收私有土地總面積40%，與平均地權條例第54條第1項規定，並無不合。又依平均地權條例施行細則第70條規定，○○○區段○○○路線價及區段價係於89年10月27日經臺北市地價及標準地價評議委員會第1次會議評定通過，並報經內政部89年11月27日台（89）內地字第8974032號函同意備查在案，因此，本件區段徵收後地價之評定，完全符合法定程序。（二）關於本件土地分兩區區徵收及兩區評定地價為何相同一節，查南港經貿園區特定專用區範圍內土地，原屬農業區區徵收整理後大部分劃設為捷運內湖機廠、變電所、堤防、道路、公園等公共設施用地，小部分規劃為可建築土地，面積不足依平均地權條例第54條第1項規定，最少須發還徵收私有土地總面積40%之抵價地所需面積。又因農業區與工業區土地，二者間使用性質、使用強度均不同，致公告土地現值差距幾達5倍（農業區土地每平方公尺9,800元，工業區土地每平方公尺48,000元），若全部以一個地區區徵收，則相同面積之原工業區土地所有權人平均可領回之抵價地面積約為原農業區土地所有權人之5倍，顯不合理。為考量區段徵收之公平性與合理性，在不違反都市計畫規劃及平均地權條例規定抵價地發還比例為40%之原則下，衡酌範圍內土地原使用分區、使用性質、使用強度、公告土地現值差距及區段徵收後都市計畫規劃情形，將南港經貿園區區段徵收劃分為2個地區（每平方公尺9,800元之農業區土地劃為第1區，每平方公尺48,000元之工業區土地劃為第2區），於報奉行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號函核准後，由上訴人於86年3月25日以北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告分別實施區段徵收，依法亦無不合，並無被上訴人所稱預藏犧牲其權益之動機。另查南港經貿園區特定專用區細部計畫說明書規定，大部分系爭土地與鄰近農業區土地（第1區）於都市計畫變更後，皆為商業區及住宅區土地，因其使用分區、使用強度皆相近，且其位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施等影響地價發展之因素相似，故區段徵收後相同使用分區之土地其地價當然相近，自不應因分區區徵收而致使用分區、使用強度、位置等皆相近之土地產生懸殊之差別地價。有關被上訴人不服應領抵價地權利價值（1,273,587,500元）較徵收補償地價（1,371,696,000元）為低一節，按抵價地之權利價值，係依平均地權條例施行細則第70條之規定，預計開發成本，斟酌街廓情況，經地價評議委員會評定其路線價或區段價，作為計算其應領抵價地面積之標準，即係供作計算「權益」之標準，與補償地價二者性質迥異；而土地公告現值係依據平均地權條例第46條及地價調查估計規則規定，調查地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，作為土地移轉及設典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，二者無論作業方式、目的與性質均不相同，並非被上訴人所稱「次年度之公告現值是以上年度評定地價為基準而衡量」。（三）被上訴人主張區段徵收後土地地價反而降低一節，按原有位於第2區區段徵收範圍被徵收土地面積為28,577平方公尺，依平均地權條例第54條規定及內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核定本地區抵價地發還比例40%之規定計算其發還抵價地面積為11,430.8平方公尺，並無違誤。另第2區區段徵收範圍內土地經規劃整理後，其抵價地之土地使用分區為商業區及住宅區，經衡酌其土地之容積率、容許使用項目、位置、交通、道路寬度、公共設施等因素，提經臺北市地價及標準地價評議委員會評定其區段徵收後地價每平方公尺分別為130,000元（商業區）及83,000元（住宅區），已較被上訴人原有位於第2區區段徵收範圍內土地地價（每平方公尺原為48,000元）為高，其增值幅度分別達271%與173%，並無被上訴人所稱第2區區段徵收後土地之路線價或區段價降低之情形。另被上訴人主張上訴人於訴願程序所引述南港經貿園區特定專用區細部計畫說明書之肆、事業及財務計畫所載內容，被上訴人認為上訴人漏列其認為關鍵之文字而應對系爭土地實施市地重劃乙節，按本計畫區區徵收及市地重劃之方式開發，其開發詳細範圍係以各該開發方式計畫書核定者為準，且按南港經貿園區特定專用區細部計畫案計畫圖內容，本計畫區開發方式分為「區段徵收」及「市地重劃」，而被上訴人所有系爭土地，係位於區段徵收範圍內，自應以區段徵收方式開發而與市地重劃無關。上訴人既係依上開規定對系爭土○○○區段徵收，並無不當，則上訴人是否全文引述前揭細部計畫說明書所載內容，並不影響系爭土地之開發方式。（四）本件區段徵收公告之公告事項五為：「凡得提出異議之人對本件公告事項如有異議，應於公告期間內，檢附證明文件以書面向本處提出，逾期不予受理。」已充分表明不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，亦符合行政程序法之規定。經查被上訴人於區段徵收公告期間內（86年3月26日至86年4月24日）並未提出任何異議，且於86年4月16日依平均地權條例第55條規定以書面向上訴人申請發給抵價地，經上訴人分別以86年7月7日北市地五字第8622073300號及86年7月11日北市地五字第8622142500號函核准在案，顯見當時被上訴人對於「劃分二個地區區徵收」並無異議。被上訴人於上訴人依據前揭確定之行政處分（86年3月25日北市地五字第8620989400號及第0000000000號公告）辦理後續相關事宜時，始一再質疑「分區區徵收」之正當性與合法性，尚欠允當。（五）本區段徵收抵價地發還比例，經報奉內政部85年12月23日台（85）內地字第8511936號函核定為徵收私有土地總面積40%，故以徵收私有土地總面積乘以40%所得之面積，即為抵價地總面積，而申領抵價地之土地所有權人所領回抵價地之面積，則是以個人應領補償地價與全部被徵收私有土地補償地價總額之「比例」依平均地權條例施行細則第70條規定計算之。換言之，供分配之抵價地總面積是一固定面積（徵收私有土地總面積40%），而申領抵價地之土地所有權人則是按其應領補償地價與全部被徵收私有土地補償地價總額之「比例」，共同分配該固定之抵價地面積，上訴人依平均地權條例第54條規定，規劃徵收私有土地總面積40%，作為抵價地總面積供申領抵價地之土地所有權人領回。且按平均地權條例施行細則第70條規定計算公式，據以計算被上訴人應領抵價地之權利價值，於法並無不合。（六）南港經貿園區特定專用區細部計畫說明書規定，本件大部分系爭土地與鄰近農業區土地（第1區）於都市計畫變更後皆為商業區及住宅區土地，因其使用分區、使用強度皆相近，且其位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施等影響地價之因素相似，故區段徵收後相同使用分區之土地其地價當然相近，自不應因分區區徵收而致相同使用分區、使用強度、位置相近之土地，產生懸殊之差別地價。次查本件於○○區段○○○路線價及區段價之估計作業時，為期南港經貿園區內相同使用分區、使用強度土地之地價不至相差過於懸殊，爰參酌鄰近市地重劃區區徵收區相同使用分區、使用強度土地）之重劃後地價據以估計區段徵收後地價，並依平均地權條例施行細則第70條規定，放89年10月27日提經臺北市地價及標準地價評議委員會第1次會議評議通過，並報經內政部89年11月27日台（89）內地字第8974032號函同意備查在案，因此，本件區段徵收後地價之評定，完全符合法定程序。至於區段徵收後評定地價，係依平均地權條例施行細則第70條之規定，預計開發成本，斟酌街廓情況，經地價評議委員會評定作為計算原土地所有權人應領抵價地權利價值及面積之標準。換言之，先以各抵價地之評定地價總額作為抵價地總地價，依平均地權條例施行細則第70條規定之計算公式計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值，再按該權利價值除以選擇分配之抵價地評定單位地價，所得之面積即為領回抵價地之面積，故區段徵收後評定地價之性質，主要係供作計算上開「權益」之標準，與補償地價二者性質迥異；而公告土地現值係依據平均地權條例第46條及地價調查估計規則規定，調查地價動態，繪製地價區段圖○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，作為土地移轉及設典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。因此，前述「區段徵收後評定地價」與「公告土地現值」二者無論作業方式、目的與性質均不相同，故無法比較。再查現行法令並無「應領抵價地權利價值須高於應領補償地價」之規定，且發還原土地所有權人領回之抵價地面積確為被徵收土地總面積之40%，本件自符合前揭報奉內政部核定之抵價地發還比例（即徵收私有土地總面積40%）。（七）依平均地權條例施行細則第80條規定：「出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，不足由實施平均地權基金貼補之。」即區段徵收作業係屬財務自償性、自負盈虧之作業，如有盈餘，則撥充實施平均地權基金，如有虧損，則由實施平均地權基金貼補。故基本上，區段徵收作業係以追求收支平衡為原則，惟因都市計畫擬定當時，通常係採預估方式規劃未來遠景並研訂計畫，致其區段徵收財務收支是否能夠達到平衡，則須視實際執行情況而定，囿於區段徵收作業時程較為冗長，先前預估之開發費用及未來標售土地之收入，往往受時空環境之變動及市場景氣之榮衰等因素影響，導致預期之計畫與實際執行結果不盡相同。另查南港經貿園區區段徵收範圍內計有堤防、河道○○○區○道路、公園、變電所、捷運機廠等公共設施用地，其面積約占全區土地面積之66.8%，縱然分區區徵收，第1區公共設施用地面積約占全區土地面積之67.38，第2區公共設施用地面積占全區土地面積之比例亦高達64.52，因此第1區及第2區所須興闢之公共設施比例均高達6成以上（亦即第1區及第2區所負擔之開發費用相當），並非將區段徵收範圍內大部分公共建設劃第1區，而由第2區分攤其開發費用。基上所述，本件被上訴人於原審之訴顯無理由等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前也必須遵守固定之作業程序。這些程序原則上未對外發生法律效果，而可解為「在作成行政作為（主要是指行政處分）前之內部前置作業」，不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。但在多數情形，行政任務之前置性作業，並非全屬「不生對外法律效果之機關內部作業程序」，而可能已發生外部法律效果，此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政處分。固然在行政爭訟法制的設計上，針對撤銷訴訟或課以義務訴訟，是以每一單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象，但在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分是以某一個前行政處分作為基礎，即使該前行政處分已因法定訴願（或訴願先行程序）不變期間之經過而告確定，因此發生形式上之羈束力，法院仍可審查該前行政處分之合法性。因為只要行政處分未經法院審查作成實體判決，該處分即無「既判力」可言，其處分確定所生之「形式羈束力」，只對行政機關及處分相對人產生「有限制的」羈束作用，但行政法院仍不受拘束，而可對其合法性進行全面審查。綜上，法院於本件有權檢驗「作為判斷原核定權利價值處分合法性前置基礎的區段徵收處分（即行政院台（86）內地字第8602266號函之徵收處分）」。（二）一個開發計畫可否分區區徵收，可自區段徵收之本質觀之，即必須把區域範圍外之土地使用現況當成一個已知數，而把區域範圍內作為規劃對象之變數。如果區段徵收範圍外之土地本身也是待規劃之變數時，收入成本之計算模式即無法確定（因為成本與收入均可能受區段徵收範圍外之週邊土地使用計畫之影響，以致無法獨立計算）。只有在極為例外之情況下承認，例如：１、計畫開發面積過大，無法一次完成而有分段進行之必要，此時從時間之觀點言，區段徵收範圍以外之區域，可以暫時視為一個已知數來看待。２、政府基於行政效能目標之考量，為了避免抗爭，願意犧牲自己之利益，而採取分區徵收之方式（分區徵收之結果一定會犧牲某一部分地主之利益，詳後例說明）。惟前開例外處理方式皆與區段徵收之法制設計不符，僅能視為極端之例外。在上述第1種之情形，如果採行此等分區區段徵收之方式○○○區段徵收之間，時間相隔必須夠長，才能明顯區區徵收之變數與已知數。甚至在有關開發費用之計算上都要把前階段之開發費用，列入後一階段開發成本之一部，以充分反應不同地主間分擔開發成本之公平性。而在上述第2種情形，更不能以犧牲一部分私有土地地主之方式行之。簡言之，此例外案例，區段徵收幾乎已屬違法，只能在另有極其急迫之行政目標有待達成之情況下，才能採行，而且採行結果絕不能犧牲私人利益。因此，被上訴人在同一時段內，針對同一開發計畫，於重疊之時間內實施2個區段徵收，明顯違法。而且因為此等違法之前行為，才造成被上訴人分得之抵價地公告現值反而低於其原來得領取之徵收補償金額之結果，依原審判決附表所示之3例（分別為「合併區段徵收」、「分區區段徵收而開發費用依土地面積分攤」及「分區區段徵收而開發費用依土地地價分攤」），足以說明，只要開發之效益無法分割而平均分攤於開發之土地上，分區開發之結果即非公平，且不利於地價較高之地主，違反區段徵收整體規劃，同一區域內申請抵價地地主「共負開發成本、且共享獲利」之立法本旨。另本件是在同一期間內同時為第1區、第2區之開發，並無上述「都市計畫範圍過廣，而有分期開發」之時間差異特徵存在，又係以犧牲地價較高私有土地地主之方式為之，與上述之「臨界案例」明顯不同，根本違反區段徵收之基本法理，自非合法。事實上僅由上訴人自承決定本件分區徵收之理由（即「考量第1區之農業用地與第2區之工業用地在公告土地現值差距5倍，相同面積之第2區工業用地所有權人（即被上訴人）平均可領回之抵價地較第1區農業用地所有權人為多」），明顯可見其忽略「區段徵收之獲利分配本來即是以私有土地之地價總值為準」之基本法理，由此可見原處分所立基之前階段處分顯然違法。（三）上訴人雖謂其係以平均地權條例第54條第1項、第2項及平均地權條例施行細則第70條第1項、第2項以及平均地權條例施行細則第78條之1第1項第3款，為行政處分之依據，惟以上規定內容，於如原審判決附表所示之例而言，只規範A群或B群地主間之內部分配標準，而不及於公、私土地地主間以及公、私土地地主與開發費用支出者之分配標準。而公、私土地地主以及與開發費用支出者之區段徵收獲利分配標準，於現行平均地權條例及其施行細則中則未加規定，但從整個區段徵收之法制結構觀之，卻必須加以規範。即：１、平均地權條例第54條第1項規定，只有抵價地面積之限制，並沒有對抵價地總地價為限制。２、抵價地之位置由權責機關決定，私有土地地主沒有置喙之餘地。如果公、私土地地主以及與開發費用支出者之區段徵收獲利分配標準，可由權責機關自由裁量，則理論上言之，權責機關可以找單位地價最低之土地予申請抵價地之私有土地地主，如此一來，整個區段徵收之公平機制即行喪失，區段徵收法制不應讓權責機關享有如此大之權利。從而，公、私土地地主以及開發費用支出者之區段徵收獲利分配標準，在現行法制下，乃是一個法律漏洞，有待司法來加以填補。因此在找法過程中，基於上述區段徵收之基本法理，至少在紙上作業階段，開發後全區土地之公告現值應該高於開發之前全區土地公告現值加上開發費用之總額，在此意義下，抵價地之公告現值應該比原來徵收土地之補償費金額為高。準此，本件原處分顯然違反上開法規範，自應予以撤銷。至於撤銷後應如何加以補救之問題○○於區段徵收之專業性，應由上訴人全面檢討現行法制體系，尋求完整之規範體系，以為符合法制設計之處置等詞，為判斷基礎，因而撤銷原處分及訴願決定。
四、本院按：平均地權條例施行細則第70條規定「實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路○○○區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、實際領回抵價地之地價。‧‧‧（第1項）。前項計算公式如附件五（第2項）。」前開附表五則規定：「預計抵價地之總面積、預計抵價地之總地價、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積、原土地所有權人實際領回抵價地地價之計算公式：一、預計抵價地之總面積＝申領抵價地總面積+優先買回土地總面積。二、預計抵價地之總地價=Σ各宗預計抵價地之面積×各該土地評定之單位地價。三、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值=二式×（該所有權人被徵收土地應領補償地價÷區段徵收補償地價總額）。四、原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地面積=三式÷該土地評定之單位地價。五、原土地所有權人實際領回抵價地之地價=該所有權人實際領回抵價地面積×該抵價地評定之單位地價。」又「土地所有權移轉，其移轉現值超過原規定地價或前次移轉時申報之現值，應就其超過總數額依第三十六條第二項之規定扣減後，徵收土地增值稅。」「區段徵收之土地，依第五十四條第一項、第二項規定以抵價地補償其地價者，免徵土地增值稅。但領回抵價地後第一次移轉時，應以原土地所有權人實際領回抵價地之地價為原地價，計算漲價總數額，課徵土地增值稅‧‧‧。」平均地權條例第38條第1項、第42條之1第2項亦定有明文。經查：（一）臺北市政府就臺北市○○區○○段1小段及橫科段橫科小段原屬農業區及工業區之土地，規劃開發為新社區，考量範圍內原屬農業區及工業區之土地間使用性質、使用強度、公告現值差距與都市計畫規劃情形，劃分為2區區徵收。經報奉行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號函准予實施區段徵收後，上訴人於86年3月25日北市地五字第8620989400號公告：區段徵收範圍1為臺北市○○區○○段1小段10地號等293筆私有土地（南港經貿園區第1區範圍）；另86年3月25日北市地五字第0000000000號公告：區段徵收範圍為臺北市○○區○○段1小段207之28地號等18筆私有土地（南港經貿園區第2區範圍）。被上訴人在上述2區段徵收範圍內均擁有土地○○○區區段徵收範圍內所有土地均屬被上訴人所有，被上訴人在公告期間內向上訴人申請發給抵價地，並經上訴人核准在案。嗣上訴人為辦理區段徵收抵價地分配作業，針對南港經貿園區第2區部分，於91年2月7日作成北市地五字第09130322500號函，核定被上訴人徵收補償地價為1,371,696,000元，應領回抵價地權利價值1,273,587,500元等情，為原審依法認定之事實。（二）依上訴人於受理訴願機關行言詞辯論時所提出之抵價地權利價值計算方式所載，其計算抵價地權利價值之方法為：一、抵價地發還比例：40%。二、徵收私有總面積：28,577平方公尺。三、抵價地總面積=28,577平方公尺×40%=11,430.80平方公尺。四、可建築土地：商業區：
6911.30平方公尺（評定單位地價每平方公尺130,000元）。
住宅區：10,797.10平方公尺（評定單位地價每平方公尺83,000元）以上共計17,708.40平方公尺。五、為利原土地所有權人領回較高使用強度之土地，乃將商業區土地6,911.30平方公尺全部供作抵價地，惟尚須發還抵價地4,519,50平方公尺，遂以住宅區土地4,519,50平方公尺一併供作抵價地，故抵價地總面積共計11,430.80平方公尺。六、被徵收土地所有權人為台肥公司1人，抵價地總面積=11,430.80平方公尺；抵價地總地價=Σ（各宗抵價地之面積×各該抵價地評定之單位地價=（6,911.30×130,000）+（4,519×83,000）=898,469,000+375,118,500=1,273,587,500（元）；原土地所有權人應領抵價地之權利價值=抵價地之總地價×該所有權人被徵收土地應領補償地價÷區段徵收補償地價總額=1,273,587,500×（1,371,696,000÷1,371,969,000）=1,273,587,500元。因本件區段徵收區，原所有權人僅被上訴人1人，則被上訴人預計領得之抵價地地價等於其實際領回抵價地之地價，即為1,273,587,500元。又依平均地權條例施行細則第70條附表5規定之第四式、第五式計算之結果，被上訴人實際領回抵價地之地價亦同為1,273,587,500元。（三）本件被上訴人原有之土地於區段徵收前之總地價為1,371,696,000元，區段徵收後，成為1,273,587,500元，由此觀之，被上訴人之權利已受有損害。又如系爭土地未經區段徵收，其後有移轉行為而應課徵土地增值稅時，揆之平均地權條例第38條第1項規定，應以原地價1,371,696,000元作為基礎計算漲價金額；而於區段徵收後，若有移轉情形，則應依同條例第42條之1規定，以原地價1,273,587,500元為基礎計算漲價金額，則因本件原處分所計算之抵價地權利價值，必將造成漲價金額之提高，影響土地增值稅課徵金額，而有損害被上訴人之權利，此項結果，自已違反區段徵收不影響原土地所有權人之基本原理。由上訴人所提出之計算方式皆合於平均地權條例施行細則第70條規定觀之，肇致不利被上訴人之原因應係出於評定單位地價錯誤所致。此項錯誤既已導致本件抵價地權利價值之核定錯誤，則原處分已無法維持。（四）上訴人提起上訴雖主張：１、行政院86年3月22日台（86）內地字第8602266號函之行政處分，並非本件撤銷訴訟之訟爭標的，況該處分已因訴願不變期間已經過，上訴人並未提起訴願而告確定。則該行政處分既未經訴願程序，依「訴願前置主義」之法制，自不能成為撤銷訴訟之審查訟爭標的，原審判決對非屬法院審查之標的自行介入審查並予推翻，自有違反訴外裁判禁止（參照行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條）及訴願前置主義（行政訴訟法第4條）之違背法令違誤。２、行政院前開核定區段徵收之處分，早已因訴願期間經過而具有「形式存續力」，即不得再以通常之救濟途徑加以變更或撤銷，而當事人於當時既未表示不服，且已無法再對該函以通常救濟途徑聲明不服；況其亦已有「構成要件效力」，法院本應加以尊重。然原審判決在全未交待該函有何具有行政程序法第128條所指之例外事由情況，卻自行介入審查推翻該行政處分，自有判決不備理由與不適用法規及適用不當之違背法令違誤。３、南港經貿園區是否分2區區徵收之事項，係行政機關依平均地權條例第53條，考量規劃開發範圍內原屬農業區及工業區間使用性質、使用強度、公告現值差距與都市計畫規劃情形，所作之行政裁量；即法律並無禁止分2區區徵收之規定，且分2區區徵收之行政處分，亦與平均地權條例第53條之規定相符，因此「是否分2區區徵收」實為行政機關依法律規定，在為達成行政目的範圍內所得裁量之事項。然觀原審判決理由，乃是自行創設區段徵收所涉及之「經濟分析規則」為計算，而認行政院台（86）內地字第8602266號函所為分2區區徵收處分，為「不划算」，即以此認該處分為違法。就此原審判決係以違反「法理」（經濟分析的利害衡量）為由推翻行政機關依「法律」所作成之裁量處分，顯有理由矛盾及不適用法規之違背法令違誤。更有甚者，以法院所造之「法理」，使行政機關依「立法院之法律」所為之行政裁量行為，因此而受違法之宣告，則將對行政機關因信賴現行法所為之一切裁量處分，均受有不確定是否違法之疑慮，將對整體法秩序之安定性，產生影響，行政機關亦將陷入不知應依何「法」行政之困擾，此顯與權力分立原則及其下之法治國原則相違。４、原審判決並未說明該行政院前開函之行政處分有何逾越權限或濫用權力之瑕疵，卻自行介入認為分2區區徵收「不划算」，所以不可以分2區區徵收，其實際上乃對行政機關之裁量處分作是否妥當的「合目的性」及「政策適當性」之審查，而非「違法性」審查，而有理由不備及未依行政訴訟法第201條規定之違背法令違誤等語。（五）惟上訴人所述各節，俱與本院前開理由論述無關。又依原處分計算之結果，被上訴人取回之抵價地面積與法定應取得之抵價地面積相同，就此而言，固無不合，然就其價值言，則有減損，有如前述。上訴人就本件被上訴人關於地價之權利，未能指明何以未有損害，仍無從認其所主張原處分對被上訴人並無不利一節為可採。（六）綜上所述，本件上訴人所為原處分尚有未合，訴願決定未予糾正，同有未合。原審就原處分與訴願決定併予撤銷，所持之前述理由，雖與本院所述不同，惟其結論則無二致，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，應認為無理由。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 29 日
書記官 阮 桂 芬