最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02109號上 訴 人 花東和平溪礦業開發股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 經濟部水利署代 表 人 乙○○上列當事人間因損害賠償事件，上訴人不服中華民國94年5月18日臺中高等行政法院93年度訴字第683號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與被上訴人於民國91年4月24日簽訂「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，據以申請許可於和平溪河川區域內採取土石，委託執行期間自核定公告日起至93年6月30日止。上訴人以被上訴人於93年1月27日核准開放採取蘭陽溪之土石，致上訴人於和平溪所開採之土石滯銷，受損甚巨，請求被上訴人延展契約期限至93年10月31日止，被上訴人以93年5月25日經水政字第09350227620號函復上訴人略以：「本案和平溪砂石採取整體管理改善計畫於93年6月30日屆期後，將依相關規定全面停止採取，不再展延期限。貴公司目前如尚未執行完竣部分，請於執行期限內儘速依相關規定辦理。」上訴人不服，認其遭受土石1,208,959立方公尺之損失，按每立方公尺新臺幣（下同）40元計算，爰提起本件行政訴訟請求被上訴人應給付上訴人48,358,360元。
二、上訴人於原審起訴主張：兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，其有效期間至93年6月30日止，但被上訴人卻於93年1月27日當該項契約尚餘有5個月之期未滿，整個和平溪一、二、三區尚餘有250萬立方公尺足夠宜蘭地區使用2年之土石未採完之前，竟又另於同一縣內委由宜蘭縣政府開放蘭陽溪採取387萬立方公尺足夠宜蘭地區使用3至4年之土石量，由具有壓倒性地位之宜蘭縣政府負責自採自銷，並針對和平溪之土石經由蘇花公路運至蘭陽地區每立方公尺需要270元運費之弱點，將蘭陽溪之土石訂價為每立方公尺200元，以誘使業者就近購買蘭陽溪之土石，如此無論在數量上或價格上均已迫使和平溪之土石在宜蘭地區失去競爭力，最後迫使和平溪之土石即使每立方公尺跌價至僅有20元，仍然乏人問津，致使上訴人所執行之採區於限期屆滿時，仍尚餘有406,004立方公尺之土石，因為滯銷無法如期採運完畢而蒙受損失。另被上訴人於採區之劃分竟違反常理，誤差之大超出100%以上。從其所分配之第一區之土石量僅有1,439,661立方公尺，第二區之土石量高達2,899,096立方公尺，第三區之土石量亦高達2,399,091立方公尺，因而可以看出其中第二區之土石量較第一區多出1,449,435立方公尺，第三區之土石量較第一區多出959,430立方公尺，亦即上訴人之第一區較第二區及第三區平均短少（等於損失）之土石竟然高達802,955立方公尺。上述本不應發生但被上訴人竟使其發生之差別待遇，顯已違反行政程序法第6條規定，依據同法第149條準用民法第184條第2項規定，違反保護他人之法律，致使上訴人蒙受損害，自然應由被上訴人負賠償責任，按每立方公尺40元計算，被上訴人應給付上訴人48,358,360元等語。
三、被上訴人則以：兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，其執行期限至93年6月30日止，依契約約定上訴人不得延展契約期限，依河川管理辦法第33條之規定亦無申請展期之規定，只得新案申請。又蘭陽溪開放開採砂石，為既定之計畫，且蘭陽溪開放開採砂石亦不影響上訴人在和平溪之開採，其他2家聯管公司均能如期執行完畢，上訴人未能如期執行完畢，乃是上訴人本身之問題，與被上訴人開放蘭陽溪開採砂石無關。另有關上訴人計畫租用和平溪上游之林班地，作為砂石臨時堆置場乙節，因上訴人所擬租用土地，係位於已公告河川區域範圍外之林班地，非河川管理機關管理範圍，被上訴人所屬第一河川局自無權逾越權限核准，且相關營運堆置用地為上訴人整體營運之一環，上訴人無法獲得林班地主管單位同意租用土地，而歸責非權責單位之河川管理機關，亦屬推諉之詞等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依經濟部核定之和平溪砂石採取整體管理改善計畫書第玖項規定，及兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」第2條約定，本案核發之許可書之許可期限，至93年6月30日止，是上訴人依土石採取法第6條及第16條之規定，要求被上訴人將執行期限自93年6月30日起延至93年10月30日止，展期4個月，被上訴人予以否准，並無不合。
次查，和平溪砂石採取之區段既已於訂約前先行劃分，由上訴人等3家公司以抽籤方式決定之，再依抽得之區段與被上訴人簽訂契約及申請採取土石，自無上訴人所稱因被上訴人區段劃分錯誤，致上訴人損失可言。再者，依上訴人抽籤結果應負責執行及管理之第一區，多屬砂層，施工容易，相較於上游之多礫石河床，其採取之機械費用較低，營運管理及銷售容易，相對之完成期限較易掌控，然上訴人與被上訴人於91年4月簽訂契約後，竟然遲至92年6月始開採，較第二區慢8個月，較第三區慢6個月，故本案上訴人無法如其他2家聯管公司於計畫期限內將該區計畫範圍內土石採取完竣，顯係上訴人自行延遲所致，上訴人歸責被上訴人區段劃分錯誤，顯係推諉之詞，不足採信。再查，蘭陽溪之疏濬，於被上訴人與上訴人簽約前，即有疏濬採取土石提供北宜高速公路土石等建議，並已展開相關作業，上訴人簽約前自應審慎評估市場自由經濟競爭機制，簽約後亦可放棄申請，且蘭陽溪至93年6月30日止，僅供料不及2萬立方公尺。而本案「和平溪砂石採取整體管理改善計畫」之其他2家聯管公司之實際申請採取土石數量較上訴人多，仍能如期完成疏濬作業。可見上訴人是否能如期完成疏濬作業，與被上訴人開放採取蘭陽溪砂石無關。況兩造所訂契約書亦無約定不得再開放第2條溪採取砂石之約定，被上訴人自無違反約定可言。又被上訴人為政府機關，非屬公平交易法所稱之事業，其開放採取蘭陽溪砂石，亦無公平交易法之適用。上訴人主張係因被上訴人開放採取蘭陽溪砂石，致和平溪所採砂石被迫跌價、滯銷，最後致上訴人執行之採區無法如期採運完畢，致上訴人採取土石量不足，因而蒙受巨大損失，尚非可採。另上訴人以華聯水泥股份有限公司（下稱華聯公司）名義申請租用林班地，惟華聯公司與被上訴人間並無契約關係。且承租林班地屬林務局權限，被上訴人並無權許可租用。況上訴人與被上訴人訂定本件契約，上訴人為採取砂石，所需堆置堆砂石用地為上訴人整體營運之一環，被上訴人依契約並無配合取得之義務，上訴人無法獲得林班地主管機關同意出租土地，自與被上訴人無涉等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按兩造當初簽訂位於宜蘭縣之「和平溪砂石採取整體管理改善計劃委託契約書」時，被上訴人決定由第一河川局參與連署本約，並授權其為本約之執行機關，顯足見實際履行本約之行政機關，乃係位於宜蘭縣之第一河川局，而非臺中市之被上訴人。依據前述委託契約書第5條及第6條之規定，上訴人當時必須依約按其採區面積繳付河川公地使用費及保證金之後，始能取得其中之土石採取權，其後由於上訴人所取得之該項權利受到被上訴人之侵害，因而始依法提起請求補償之訴，足見本件乃係因為不動產之公法上權利及法律關係而涉訟。可見原審業已違背專屬管轄規定，其判決當然違背法令。次查和平溪與蘭陽溪，同係屬於宜蘭縣之第一河川局所管轄，當時因為蘭陽溪已自86年起連續禁採8年，仍然無法開放，被上訴人竟不顧平衡供需及誠信原則，於契約關係外，提前開放採取蘭陽溪之土石，致使和平溪之土石滯銷，而原審未能察見其所生之影響，卻遽而認其並無違反行政程序法第145條之情事，顯有違背經驗與推理法則，及判決不適用法規之違法。另查，從前述之事證，可見一般公權力之行使，乃係屬於不可抗力，本即不容以契約約定限制其行使，況本件兩造所訂前述委託契約書，原即不符比例原則。再者，當時本件係因為被上訴人不當行使公權力，超出上訴人之預期信賴提前開放蘭陽溪，致使宜蘭地區之料源由和平溪轉向蘭陽溪，顯已屬於情事重大之變更，上訴人因而請求展期，作為調整契約內容之方法，以挽救上訴人之損失，亦屬符合行政程序法第147條第1項前段及第2項之規定。但被上訴人為維護其開放蘭陽溪所得之利益，仍堅拒給予上訴人展期救濟之機會。依據行政程序法第149條準用民法第184條第2項之規定，被上訴人違反保護他人之法律，致使上訴人蒙受損害，自然應負賠償責任。原審竟誤認其並無不當，顯有判決適用法規不當之違法。再查，上訴人為挽救滯銷未採之土石免於損失，計劃租用和平溪附近土地作為臨時堆置場，惟當時已無私有土地可租，始轉而委由華聯水泥公司出面，欲租用和平溪上游北岸之公有林班地作為臨時堆置場，另請求立法委員林春德國會辦公室進行協調，林務局依森林法第8條第1項第2款規定，認應由第一河川局以水利用地之需要申請臨時撥用或租用，然後再行轉租與上訴人所屬華聯水泥公司，惟卻為該局拒絕，最後迫使上訴人所餘滯銷且又無地堆置之未能如期採完之406,004立方公尺之土石全部損失。依行政程序法第149條準用民法第184條第2項規定，被上訴人應負賠償責任。原審既未察上訴人與其所屬法人股東華聯水泥公司所具有之高於契約關係之組織關係，又誤引林務局93年1月6日內容過時之文件，而漏引其後於93年4月20日經由立法委員林春德國會辦公室之協調會紀錄，更誤認行政契約之締約機關對於締約人民並無協助之義務。顯示其認事用法有違經驗與推理法則，及判決不適用法規之違法。又查，被上訴人於和平溪實施聯管之河段於規劃採區時，竟將和平溪上游原有5家非法排放污水、污泥及廢料之洗石場及砂石廠，全部劃入上訴人公司之採區。因其污染嚴重，髒亂不堪，以致使上訴人採區之土石被人視為料差難採。且被上訴人任意使3家聯管公司之採區所分配之土石量發生1倍以上之誤差。根據複測結果，上訴人公司平均短少之土石高達802,955立方公尺。顯見被上訴人為差別待遇。至於當時所謂之抽籤，僅係在抽分其中之區位，而非在抽分其中土石量之多寡，即使係被上訴人有意利用該項抽籤，以掩飾其所預為之土石分配之差別待遇，但亦不得即據此認為上訴人已同意其分配量。因此，由於被上訴人違反行政程序法第6條，所為差別待遇，致使上訴人蒙受巨大之損失，依據同法第149條準用民法第184條第2項之規定，自然應負賠償責任。原審既未察被上訴人針對和平溪3家聯管公司，為何卻規劃為5個採區，顯見其並未真正以其中兩座並非等距之橋樑為界將之劃為3個採區，又其既已劃分為5個採區，為何卻不能調整採區面積，使3家聯管公司之土石量達到均等之要求。復未察被上訴人當時係以抽分區位之抽籤，以掩飾其預為之土石分配之差別待遇。更未察被上訴人於本案中一再製造不利於上訴人之差別待遇，顯見原審認事用法有違經驗與推理法則，及判決不適用法規之違法。此外，本件兩造所訂前述委託契約書，其有效期間係至93年6月30日止，當被上訴人於93年1月27日乘該項契約尚餘有5個月之期間，和平溪之土石尚餘有250萬立方公尺未採完之前，竟然不顧公平交易及平衡供需原則，於契約關係外另又委由宜蘭縣政府開放採取蘭陽溪之土石387萬立方公尺，並由宜蘭縣政府自採、自銷，由被上訴人參與分配其利益。因此，依據公平交易法第2條第4款規定，本件既係由被上訴人提供商品委由宜蘭縣政府從事交易行為，應即構成本法所稱之事業團體，已構成同法第5條第1項所定之當地之獨占事業。被上訴人已違反同法第10條第1款、第24條規定，從而依據同法第31條、第32條第2項規定，上訴人就前述被上訴人於契約關係外，委由宜蘭縣政府不當行使公權力，提前開放蘭陽溪，致使上訴人因為滯銷而受損失之406,004立方公尺之土石，以及因為被上訴人作業錯誤，發生不應短少而短少之土石量，致使上訴人蒙受802,955立方公尺之土石損失，依據被上訴人開放採取蘭陽溪之土石，於每立方公尺獲利200元中所分得40元之收益，計算其損害額，合計被上訴人應補（賠）償給付上訴人土石1,208,959立方公尺，按每立方公尺40元計算共為48,358,360元之損失。原審未察誤以為被上訴人開放採取蘭陽溪之土石並非營利行為，即遽而認其並無公平交易法之適用，其認事用法顯有違背推理法則，及判決不適用法規之違法等語。
六、本院按：行政訴訟法第15條所謂因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，係指因不動產而發生之公法上權利或法律關係之爭訟而言。本件兩造於91年4月24日訂立之「和平溪砂石採取整體管理改善計畫委託契約書」，核其性質為行政契約，依該行政契約之內容係被上訴人委託上訴人河道整理及採取砂石。上訴人依行政訴訟法第8條第1項後段之規定，提起本件行政訴訟請求被上訴人損失補償及損害賠償，乃係本於契約涉訟而提起，與不動產無關。上訴人主張本件係因不動產之公法上權利或法律關係而涉訟，專屬不動產所在地管轄云云，尚無足採。又上開委託契約書「立契約書人」欄已載明被上訴人（以下稱甲方）、上訴人（以下稱乙方）等語，本件兩造為契約當事人，至為顯然。經濟部水利署第一河川局僅以「執行機關」地位於契約文末連署，自非系爭契約之主體。上訴主張本約之行政機關乃設於宜蘭縣之第一河川局，原審法院無管轄權云云，亦屬無稽。次按行政程序法第145條第1項所稱行政契約關係外公權力行使之損失補償，及第147條第1項所稱情事重大變更，均須以行政契約成立後，因不可歸責於當事人之事由，且非當時所得預料者為要件。本件被上訴人於原審狀陳：各河川之疏濬採取土石，均有其獨立性，蘭陽溪之疏濬，於被上訴人與上訴人簽約前（90年間）即有疏濬採取土石提供北宜高速公路土石等建議，並已展開相關作業等語；上訴人於原審言詞辯論亦陳明：「被告規劃蘭陽溪開採計畫已3年」等詞（見原審卷第133頁），足見上訴人明知蘭陽溪開採計畫於本件行政契約訂定之前業已進行。查本件「和平溪砂石採取整體管理改善計畫書」第捌項「其他配合事項」，其第３點及第４點規定：「請宜蘭、花蓮兩縣砂石公會及臺灣省石礦公會訂定業者參加聯管公司之資格，以公平、公開方式儘速整合成立各聯管公司，由水利處與整合成立之聯管公司簽訂至93年6月30日止委託執行與合作管理計畫合約書，．．．報經濟部水利處第一河川局核轉水利處審核同意後執行。」、「經由整合成立聯管公司後，即可提出實施計畫並奉核定後執行土石採取。」而上訴人為本件輔導成立三家聯管公司之一（上訴人起訴狀事實欄1，原審卷第5頁參照），其對於河川土石採取應具豐富經驗，且就蘭陽溪開採計畫之進行既已知悉，簽訂系爭行政契約前自有充分時間評估相關風險，及市場自由競爭機制。是則開放蘭陽溪採取土石，並非上訴人於簽訂系爭合約前所難預料之情事。從而原判決認定本件並無違反行政程序法第145條及第147條規定，核無違背經驗法則或適用法規不當之可言。再按行政程序法第149條明定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關規定。」查當事人意思表示合致者，契約即屬成立，此觀民法第153條第1項規定之意旨自明。本件兩造簽訂之系爭契約書第2條明定：「委託執行期限：本契約有效期限自訂約日起至93年6月30日止，乙方（即上訴人）不得藉任何理由延展契約期限，實際採取時間以核定之開發管理實施計畫為準，倘因採取砂石河段無砂石量可採或其他不可抗力因素須終止契約時，乙方同意終止契約，並不得要求任何賠償。」上訴人於簽約時對該契約並未提出任何質疑，自願與被上訴人訂立系爭契約，即應依契約所載履行，不得為契約不符之請求。上訴人於契約成立後，違反依契約內容而為履行義務或行使權利，其單方要求展期而變更契約內容，既未經被上訴人同意，自非法之所許。另被上訴人就河平溪河段規劃分配採取區段，其採取難易度及採取土石數量，縱有不同，然上訴人應本其專業經驗詳加評估，且簽約後亦可放棄土石採取之申請，乃於契約期限屆滿後，始主張差別待遇，尤屬無稽。另按行政程序法第144條規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關得就相對人契約之履行，依書面約定之方式，為必要之指導或協助。」考其立法意旨乃為防止行政機關濫行行政指導或協助，爰規定其僅得依書面為之。從而行政契約所未明定者，行政機關不得介入他造當事人履行契約之方式。本件系爭契約書第3條明定：「（乙方即上訴人）其採取料由乙方自行處理」，原審認定行政契約之締約機關對締約人民並無協助義務，洵無違誤。上訴人所引立法委員林春德國會辦公室之協調會議，有關提供上訴人砂石臨時堆置場用地之記錄，尚難據為有利於上訴人之認定。原審就該紀錄漏未指駁，固欠允洽，然於判決之結果不生影響，原判決仍應予以維持。其他上訴論旨復就原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨均無足採，上訴人猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
第二庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 劉 介 中法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
書記官 張 雅 琴