最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00211號上 訴 人 安麗日用品股份有限公司代 表 人 乙○○○送達代收人 林天財律師被 上訴 人 臺北市政府衛生局代 表 人 甲○○上列當事人間因化粧品衛生管理條例事件，上訴人對於中華民國93年9月6日臺北高等行政法院93年度簡字第510號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人未經申請核可即於網路 (網址：http://www.amway.
com.tw/product/skin/skincare01.asp)刊登「滋潤護澤乳霜SFF15．．．等」化粧品廣告，案經臺北市士林區衛生所於民國（下同）九十二年十一月二十八日查獲，復經臺北市松山區衛生所查證屬實，被上訴人即依化粧品衛生管理條例第二十四條第二項及同條例第三十條之規定，並以九十二年十二月二十二日北市衛四字第○九二三八四二○四○○號行政處分書處上訴人罰鍰新臺幣壹萬元整，並命違規廣告應立即停止刊登。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴主張：所謂「媒體經營者」乃指經營媒體事業，可提供廣告主在其所經營之媒體上登載、宣播廣告者之謂。據此，化粧品衛生管理條例第二十四條第二項之規定，依文義解釋，當然應僅限於化粧品之廠商如透過「媒體經營者」在該媒體上登載或宣播廣告時，始應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向該媒體經營者繳驗核准之證明文件。本件上訴人係於自身所設立之網站上登載上訴人公司內部一般化粧品之資訊，該等資訊縱認係屬廣告之性質，但實與在街頭散發廣告傳單之情形無異，因上訴人並非係透過「媒體經營者」登載廣告，且上訴人自身亦非屬媒體經營者，既無繳驗核准證件文件之對象，依上所述，誠無事前將所有廣告文字、畫面或言詞申請中央或直轄市衛生主管機關核准之必要。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、被上訴人則以：上訴人係未依化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准」辦理。其自身所設立之網站因無任何管制機制，使一般不特定民眾均得自由進入瀏覽，臺北市士林區衛生所於九十二年十一月二十八日亦因而進入該網站查獲違規情節。而其所辯無法向「傳播機構」繳交核准證明文件，實乃規範上訴人受託人應查明委託廣告是否合法之作為義務，倘若廣告人為上訴人，則上訴人自應依法向主管機關申請核准始得刊登。上訴人未經核准於自設之網站登載產品名稱、公司名稱、地址、電話、傳真等之行為，業與上開構成要件該當等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：查上訴人係未依化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准」辦理。其自身所設立之網站因無任何管制機制，使一般不特定民眾均得自由進入瀏覽，臺北市士林區衛生所於九十二年十一月二十八日亦因而進入該網站查獲違規情節。至是否向「傳播機構」繳交核准證明文件，係指規範廣告受託人負有應查明委託廣告者是否合法（申請核准）之作為義務而言；如具體個案並無委託廣告者與受託者之雙方關係時，廣告者自應依法向主管機關申請核准，始得刊登。是上訴人未經核准於自設之網站登載產品名稱、銷售金額、產品特色、使用方法、公司名稱、地址、電話、傳真等之行為，自屬於網路上為廣告之行為；上訴人所訴，並非可採。
五、本件上訴意旨略謂：㈠上訴人為報備在案之多層次傳銷事業，所付於直銷商之產品說明文件、理論上並不是廣告，而是內部教育訓練之文件，並非係向不特定之公眾（消費者）推銷，此種介紹公司之產品資訊，與一般所謂之「廣告」有別。詎原判決認定本件為「廣告」，理由僅為「上訴人公司自設之網站無任何管制機制，使一般不特定民眾均得自由進入瀏覽」云云，此見解不足維持甚明。因為判斷上訴人公司在自設之網站揭露之資訊是否為廣告，應視該資訊使用之文字、畫面、言詞等內容加以判斷，怎能以該資訊揭露之媒體是在網站就不問內容，一律視為廣告。如以此標準，則諸多大型法律事務所也都在自設網站內揭露該所法律服務陣容及相關資訊（律師依法不得廣告），是否也均應認定是廣告？其實網站或任何媒體都可以刊載（廣告）與（非廣告）之文字、圖畫，其區別標準端視該文字、圖書之內容而定。然原處分機關及原審徒以本件資訊揭露之媒體所在是在網站就認定上訴人有廣告行為，完全未審酌也未提及上訴人登載之資訊內容為何應視為廣告，其見解完全違反經驗法則且屬理由不備，已然違背法令。㈡化粧品衛生管理條例第二十四條第二項之規定，依文義解釋，當然應僅限於化粧品之廠商如透過「媒體經營者」在該媒體上登載或宣播廣告時，始應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向該媒體經營者繳驗核准之證明文件。原處分機關及原判決竟將系爭法條第二項擅自擴張解釋謂：「至於是否向傳播機構繳交核准證明文件，係指規範廣告受證人負有應查明委託廣告者是否合法（申請核准）之作為義務而言，如具體個案並無委託廣告者與受託廣告者之雙方關係時，廣告者自應依法向主管機關申請核准，始得刊登。」云云，其見解逾越原法條對化粧品廠商所謂之義務（法律只規定在透過媒體經營者，登廣告時才須事先申請核准），實已違背法令。㈢依行政院衛生署九十三年四月二十八日衛署藥字第０九三０三一二四九八號函業已釋示「藥物網路廣告處理原則」，認為在自家公司網站上登載產品資訊，毋須申請許可前開藥物網路廣告，而藥物較之一般化粧品而言，其對於消費者使用之影響顯然較為嚴重，而應受較嚴格之管理，始符合比例原則，就應受較嚴格規範之藥物網路廣告行為而言，其於自家公司網站刊登產品資訊，已毋須申請許可，則依舉重以明輕之法則，如屬影響較輕之一般化粧品，其於自家公司網站刊登產品資訊，自亦毋須申請許可，以符合一般法律原則。此亦足見衛生署之立場已有修正。㈣化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」之文義而言，該項所指「並向傳播機構繳驗核准之證明文件」其規範對象顯指該項規定所揭示「化粧品之廠商」，為該項明文之規定，然原審判決卻誤認為係指規範廣告受託人負有應查明委託廣告者是否合法之作為義務而言，其適用法規不當，至為顯然。㈤化粧品衛生管理條例第二十四條第一項及第二項乃規範不同態樣之行為類型，第一項所指之「傳播工具」自亦不同於第二項所指之「傳播機構」。此觀立法院於六十一年十二月二十八日第一次制定化粧品衛生管理條例時之相關會議紀錄，足證該條例第二十四條第二項確係移植自現行藥事法第六十六條第一項規定：「藥商刊播藥物廣告時，應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播業者送驗核准文件」。惟原處分機關及原判決卻未依法行事，竟謂：「廠商在任何傳播工具，如公司自行印製使用之傳單、刊物、公司內部網頁、幻燈片上所刊印之產品介紹資料，皆視同向傳播機構刊登廣告而須事前送審。」其對本條例條文所持見解，顯非的論等語，請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
六、本院查:㈠依行政訴訟法第二百二十九條第一項規定，適用簡易程序者
，以下列各款行政訴訟事件為限：一、關於稅捐課徵事件涉訟，所核課之稅額在新台幣三萬元以下者。二、因不服行政機關所為新台幣三萬元以下罰鍰處分而涉訟者。三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新台幣三萬元以下者。四、因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次或其他相類之輕微處分而涉訟者。五、依法律之規定應適用簡易訴訟程序者。又上開適用簡易程序之數額，業經司法院依據同法條第二項之授權，以九十二年九月十七日院台廳行一字第二三六八一號令增至新臺幣二十萬元，並定於九十三年一月一日實施在案。
㈡本件被上訴人係以九十二年十二月二十二日北市衛四字第○
九二三八四二○四○○號行政處分書處上訴人罰鍰新臺幣壹萬元整，並命違規廣告應立即停止刊登。有該行政處分書附卷可稽。上訴人不服，以其係於自身所設立之網站上登載上訴人公司內部一般化粧品之資訊，並非係透過「媒體經營者」登載廣告，誠無事前將所有廣告文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准之必要等語為由，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定。業據上訴人於起訴狀及補充理由狀敍明在卷（原審卷第
4 、32頁）。足見原處分之範圍，除罰鍰新臺幣壹萬元外，尚包括命上訴人立即停止刊登系爭廣告，而上訴人不服請求撤銷之標的，亦及於該「違規廣告應立即停止刊登」之處分。則本訴訟事件並非單純因不服行政機關所為新台幣二十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，尚包括因不作為之下命處分而涉訟，揆諸前開規定，自不應適用簡易程序。詎原審以本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。其適用之程序容有未洽，且損及當事人之審級利益，並影響裁判之結果。上訴人聲明將原判決廢棄，即為有理由。上訴意旨雖未執此指摘，惟原審踐行之訴訟程序有無違背法律規定，為本院應依職權調查之事項，且程序事項本應優先於實體爭議（包括訴訟事件所涉及之法律見解是否具有原則性），加以審查。爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
第四庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 17 日
書記官 彭 秀 玲