最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第02126號上 訴 人 乙○訴訟代理人 甲○○被 上訴人 國家通訊傳播委員會代 表 人 丙○○上列當事人間因電信法事件，上訴人對於中華民國94年7月14日臺北高等行政法院93年度訴字第2009 號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件交通部(被上訴人承受交通部業務)所屬電信總局南區電信監理站於91年12月31日會同電信警察隊第三中隊執行取締非法廣播電臺勤務時，查獲上訴人在嘉義縣大埔鄉北緯23度21分32.8秒、東經120度34分15.9秒方圓處，未經核准擅自設置「活水聲廣播電臺」，違法使用調頻96.8兆赫無線頻率對外廣播，報經交通部以上訴人違反行為時電信法第46條第1項及第48條第1項規定，乃依同法第65條第1項第3款、第7款及第2項規定，以92年8月1日交授電南字第09205067730號函處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並沒入違法器材。
上訴人不服，以其僅幫助亡夫遺願接替收取臺費並支出維修費用等，每月收支平均並無多餘收入，事實上二小時僅收300元，並無臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官不起訴處分書所載二小時3萬元情事。又其使用電波頻率96.8兆赫製播節目及廣告，業經行政院新聞局91年12月9日新廣二字第000000000A號處分書處以罰鍰（下稱新聞局處分），被上訴人再予科罰，係屬一事二罰，嚴重損害人民權益，顯非適法云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴意旨復執陳詞，並主張：本件接收器及發射器係上訴人之亡夫生前所架設，上訴人非行為人，交通部自不得對上訴人處以罰鍰；至於上訴人雖依亡夫遺願幫助接替收支臺費並支出維修費用，惟與電信法第46條第1項所指「設置」或「使用」、同法第48條第1項所揭「使用」或「變更」有別；訴請將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：上訴人主張本件有一事二罰乙節，經查新聞局處分係對上訴人於91年2月21日違反廣播電視法第45條之1第1項行為之處罰，交通部則係於91年12月31日違反電信法第46條第1項及第48條第1項之行為所為處罰，其違法行為構成要件及時點均不同，顯非同一事件，自不生一事二罰之情事；另由上訴人主張非法廣播電臺係其已故配偶先前架設，上訴人僅幫助其已故亡夫遺願接替收支臺費，並支出維修費用等語乙節，可知上訴人於其配偶死亡後，仍持續違法使用非法廣播電臺及無線電頻率發射電波，故其主張顯不足採等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「電臺須經交通部許可，始得設置，經審驗合格發給執照，始得使用…。」、「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務，由交通部統籌管理，非經交通部核准，不得使用或變更…。」分別為電信法第46條第1項、第48條第1項所明定；又「有下列各款情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：…三、違反第46條第1項…七、違反第48條第1項…。」及「前項第3款至第10款情形，並得沒入其器材之一或全部…。」亦分別為電信法第65條第1項第3款、第7款及第2項所明定。㈡卷查交通部所屬電信總局南區電信監理站於91年12月31日會同電信警察隊第三中隊執行取締非法廣播電臺勤務，於嘉義縣大埔鄉北緯23度21分
32.8秒、東經120度34分15. 9秒方圓處查獲上訴人未經交通部核准使用之非法廣播電臺，使用調頻96.8兆赫無線電頻率對外廣播，當場查扣接收機及發射機具各一台各情，有偵訊筆錄、違反電信法非法器材清單、扣押物品清單等附卷可稽；上訴人於警訊時亦坦承該電台係伊先生生前所留下的，目前係伊在經營無誤（參92年2月12日偵訊筆錄第2頁）；上訴人上揭違規事實復為臺灣嘉義地方法院檢察署92年度偵字第3273號不起訴處分書理由一、二所確認（該署檢察官念上訴人無犯罪前科，素行良好，坦承犯行，並深知悔悟，爰酌依刑法第57條所列各款事項，予以不起訴處分）有不起訴處分書附訴願卷可稽。按無線電頻率為珍貴且有限之公共資源，為確保其使用秩序，避免相互干擾危及公共安全或妨害合法使用者之權益，依首揭電信法條文之規定必先經申請核准後，始得使用。上訴人未經核准，擅自使用未立案廣播電臺從事播音，並使用調頻96.8兆赫無線電頻率之違法事實明確，交通部依電信法第65條第1項及第2項規定，據以處罰，洵屬有據。㈢上訴人雖主張系爭電台係上訴人之亡夫生前所架設，上訴人非行為人，至上訴人雖依亡夫遺願幫助接替收支臺費並支出維修費用，惟與電信法第46條第1項所指「設置」或「使用」、同法第48條第1項所揭「使用」或「變更」有別，且系爭電台節目係有關公益及藝術，二小時所收取之台費僅300元，並非3萬元云云；惟查電信法第46條第1項處罰之行為，兼及未經許可，擅自設置及使用電台；同法第48條第1項所處罰行為係未經核准，擅自「使用」或「變更」無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等；本件縱如上訴人所稱系爭電台係伊之亡夫生前所架設，惟上訴人未經核准予以接續經營使用，其行為屬未經核准，違法使用廣播電台及非法使用調頻96.8兆赫無線電頻率，亦屬違反電信法第46條第1項及同法第48條第1項之規定，是交通部援引電信法第65條第1項及第2項規定，於法定裁量範圍內核處最低額10萬元罰鍰，並沒入前經查扣之管制射頻器材，並無不合。
㈣上訴人另主張新聞局處分以上訴人未依法定程序違法使用電波頻率96.8兆赫製播節目及廣告，而處罰上訴人在案，本件行政處分與上開處分同一，一事二罰，亦有不當云云；惟查系爭新聞局處分係該局對上訴人於91年2月21日違反廣播電視法第45條之1第1項行為之處罰，而本件交通部則係對上訴人於91年12月31日違反電信法第46條第1項及第48條第1項之行為所為處罰，其違法行為構成要件、時點、處罰目的與機關均不相同，顯非同一事件，並無一事二罰情事；上訴人主張，顯有誤解，尚難採據等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨猶執前詞，並主張：㈠本件原處分與憲法第11條所保障之言論自由及司法院釋字第364號解釋所揭「使民眾平等接近使用媒體之機會」基本原則相悖。㈡自司法院釋字第503號解釋意旨以及94年2月5日公布之行政罰法第24條及第26條規定內容可知，我國亦採一事不二罰原則，詎原審認為上訴人主張本件原處分與新聞局處分有一事不二罰之情，顯有誤解，且認二者違法行為構成要件、時點、處罰目的與機關均不相同，顯非同一事件；惟查，就時間而言，系爭電台乃係持續經營，而其構成要件均為「設置或架設」並無不同，是本件原處分所依電信法第46條第1項及第48條第1項，以及新聞局處分所據第45條之1第1項所處罰之行為，均為非依法定程序架設電台，則交通部及新聞局顯然是對同一事件為二次處罰；又行政罰之機關並不須限於同一機關，原審卻認為機關均須相同（始構成一事不二罰），其見解顯有違誤。㈢上訴人繼續經營電台無非係保護亡夫所遺系爭頻率，蓋「頻率乃是亡夫的財產」，上訴人亡夫用資產取得頻道播放，上訴人繼承之，只有繳交遺產稅問題，應無違規罰鍰問題；況若認使用或架設之乃非法取得，則應追查原使用者，為何佔用國家資源，取得頻率賣與亡夫，跟後代非法並無關係，上訴人不知犯法，依行政罰法第18條規定得減輕或免除其處罰；請求將原判決廢棄改判云云。
五、本院按：㈠83年9月23日司法院大法官會議第364號解釋：「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民『接近使用傳播媒體』之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。」旨在闡述廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨佔，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會。以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民平等「接近使用傳播媒體」之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，以法律定之。本件上訴人如係經主管機關許可設立之廣播電台，因行政機關嚴格管制電波頻率，致無法申請分配使用電波頻率，本可就該申請案件循序提起訴願、行政訴訟謀求救濟。惟上訴人所經營之「活水聲廣播電台」既未依廣播電視法及電信法之相關規定取得電台架設許可及電臺執照，自無從依法得獲配電波頻率，其違法使用未立案之廣播電台以調頻96.8兆赫無線電頻率從事播音致違反上開規定而受罰，自與所謂言論自由無涉。㈡89年4月20日司法院大法官會議釋字第503號解釋則係就納稅義務人違反租稅義務之行為，涉及數處罰規定時可否併合處罰而作之解釋。依該解釋意旨，違反作為義務之行為，如同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，從其一重處罰已足達成行政目的時，固不得再就其他行為併予處罰，惟如因行為之態樣、處罰之種類及處罰之目的不同而有異，如係實質上數行為違反數法條而處罰結果不一者，其得併合處罰本不待言。其後於94年2月5日公布，95年2月5日實施之行政罰法第25條亦規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本件原審依職權調查並確認之事實為：上訴人於其夫死亡後，繼續接替其夫在嘉義縣大埔鄉北緯23度21分32.8秒、東經120度34分15.9秒方圓處，未經核准擅自設置之「活水聲廣播電台」，違法使用調頻96.8兆赫無線頻率對外廣播，於91年12月31日被交通部電信總局南區電信監理站會同電信警察隊第三中隊查獲，經報由交通部以上訴人違反行為時電信法第46條第1項及第48條第1項規定，乃依同法第65條第1項第3款、第7款及第2項規定，以92年8月1日交授電南字第09205067730號函處上訴人罰鍰10萬元，並沒入違法器材。而依原處分卷附行政院新聞局91年12月9日新廣2字第000000000A號行政處分書所載，上訴人前另於91年2月21日因未依法定程序違法使用電波頻率96.8兆赫製播節目及廣告，違反廣播電視法第45條之1第1項之規定，經該局處予罰鍰9萬元，兩者違法行為之構成要件、時點、處罰目的與主管機關均不相同，顯非同一事件，自應依上開行政罰法之規定併合處罰之，並無違背一事不二罰之原則。原判決於理由欄已就此部分既已說明綦詳，上訴人對於業經原判決詳予論述而不採之事由，再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。縱原審有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形並不相當。本件上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 21 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 12 月 22 日
書記官 王 福 瀛