最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00221號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 邱晉煌上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國93年3月31日高雄高等行政法院93年度訴字第158號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人前將其所有坐落臺灣省嘉義縣○○鄉○○○段第1015、152之2、152之4地號土地（下稱系爭耕地）出租予訴外人郭進財等8人耕作，並訂有耕地三七五租約（租約字號：新他字第283號），租期於民國（下同）91年12月31日屆滿。嗣租期屆滿後，上訴人以所有收益不足以維持一家生活，於92年2月7日向被上訴人申請收回系爭耕地，而承租人郭進財等8人則亦於同年2月6日向被上訴人提出續訂租約之申請。嗣經被上訴人審查出租人、承租人雙方90年收益及支出情形，認出租人（即上訴人）收益足敷支出，乃於92年9月16日以嘉新鄉民字第0920009808號通知書核定准承租人郭進財等8人自92年1月1日起至97年12月31日止續訂租約6年。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）耕地三七五減租條例第19條及第20條以法律形式，強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定對於租期期滿承租人之續租，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之締約自由權，使耕地所有權人無法管理使用其耕地，已違反私法自治、契約自由兩大原則，侵害憲法第15條所保障之人民基本權，且有違憲法第23條及中央法規標準法第11條規定。又近年來，工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，農村人口已大量流失，依行政院農業委員會90年之統計資料顯示，目前繼續承作耕地三七五租約之承租人，約有96%以上農民絕大部分之收入並非靠承租之耕地而來，此與50年前耕地三七五減租條例制定之當時，佃農幾乎全仰賴地主之耕地以維生之情況，已完全不同，顯見現今農業對台灣之影響已輕，已無為避免緊急危難、維持社會安全而制定耕地三七五減租條例之時空背景；故時至今日，若仍適用耕地三七五減租條例限制剝奪耕地所有權人之權利，即違反比例原則。另內政部所訂「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，限制上訴人需以耕地三七五減租條例第19條第1項第2款之無效規定，為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。（二）依司法院釋字第371號解釋，上訴人提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第19、20條之規定違憲，故認上訴人之請求有理由，以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：（一）本件租約經被上訴人審查結果，上訴人即出租人90年所有收益為新臺幣（下同）1,220,043元，其全年生活費用為496,560元，收支相抵，尚結餘723,483元，是上訴人所有收益已足以維持一家之生活。上訴人既有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款情形，自不得收回自耕，被上訴人依同條例第20條，准由承租人續訂租約6年，於法並無不合。（二）上訴人雖主張耕地三七五減租條例不合時、空情境及違憲，然其並未就有無同條例第19條第1項各款之情形，提出論述。又耕地三七五減租條例係依據憲法第153條所定保護農民政策而制訂之特別法，其是否違憲，行政機關並無審查權限，被上訴人僅能依法行政，並無法逾越法令而為處分等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依司法院釋字第422號解釋及其解釋理由書，足徵耕地三七五減租條例乃係政府為改善租佃制度，並為促進農業生產，提高農民所得，所制定保護農民之法律；雖該條例第19條及第20條分別定有限制收回自耕、應續訂租約之規定，然此乃為配合國家整體農地改革之措施，及兼顧保障佃農之生存權而制定，故此等限制規定，乃立法者為具體實現憲法第15條及第153條之意旨，所為保障農民生存及奠定國家經濟發展之立法。至上訴人所稱耕地三七五減租條例已不符今日之需求及上開兩條文並未考量出租人家庭生活實際情狀，與憲法保護人民生存之基本權意旨不符，應屬片面及個案之情形，尚難據此而指摘耕地三七五減租條例第19條及第20條規定違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，而有違憲之情事。故上訴人請求聲請司法院大法官解釋，亦無必要。（二）內政部為執行耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第3款，於審核出租人所有收益是否足以維持一家生活，及出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據時，對於出租人與承租人之收益與支出審核標準，乃參照司法院釋字第422號解釋理由書之意旨，於86年8月1日邀集相關機關會商，獲致「出、承租人生活費用審核標準」及「出、承租人收益審核標準」之結論，內政部並將上開結論，以86年9月5日（86）台內地字第8687938號函通知各縣市政府依照辦理。嗣內政部於91年9月26日復依據耕地三七五減租條例第5條、第19條、第20條、臺灣省耕地租約登記辦法第7條與第10條、臺北市耕地租約登記辦法第12條、高雄市耕地租約登記自治條例第15條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等規定訂頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其中就出、承租人收益及生活費用審核標準均有詳細規定，以作為臺灣地區各鄉（鎮、市、區）公所處理91年底租約期滿，出租人申請收回耕地及承租人申請續訂租約之依據。又內政部訂頒之上開作業須知，係主管機關本於其固有職權，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權所訂頒之行政規則，且未違反耕地三七五減租條例第19條及第20條相關規定，自得予以適用。（三）本件系爭耕地租約於91年12月31日租期屆滿，期滿後因上訴人向被上訴人申請收回系爭耕地，另承租人郭進財等人亦向被上訴人申請續訂租約。嗣經被上訴人審查租約期滿時，上訴人（即出租人）本人及其配偶與同一戶內直系血親計有上訴人、魏雪卿、魏存邦、魏禕成及魏珮如等5人，90年度全年綜合所得額為613,803元，另魏雪卿、魏存邦及魏禕成為有謀生能力但無固定收入之人，依行政院勞工委員會最近1年（86年）公布之基本工資每人全年為190,080元，合計共570,240元，又上訴人90年領有老農津貼36,000元，是上訴人90年全年全戶收入核計為1,220,043元；另關於生活費用部分，上訴人係設籍於臺灣省嘉義縣民雄鄉，其所申報之90年全戶全年生活費用明細，乃依據內政部、臺北市政府及高雄市政府公布之90年最低生活費標準表之臺灣省最低生活費每人每月8,276元申報，核計上訴人90年全戶全年生活費用為496,560元。經計算其收入與支出相減結果，其收益尚大於生活費用723,483元，顯能維持一家生活，洵堪認定。從而，上訴人既有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款不得收回自耕之情形，則被上訴人依同條例第20條，准由承租人自92年1月1日起至97年12月31日止續訂租約6年，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）司法院釋字第422號解釋內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務，就出租人應受憲法第15條保障之財產權有無受到侵害全無論及，且縱然耕地三七五減租條例在此具體案例適用下合乎憲法保障人民生存權之規定，但並不表示該法律其他條款均達合憲之要求，原判決將上開司法院解釋意旨斷章取義，作為駁回上訴人之訴之理由，顯有曲解司法院解釋之違誤。況依憲法第15條，人民之生存權固在保障範圍內，然在保障同時亦應適用平等原則，焉能為保障部分人民之生存權而侵害另一部份人民之財產權，耕地三七五減租條例違憲50多年，原審卻僅以上開司法院解釋內之耕地三七五減租條例為保護農民之法律，即認定上訴人之權利無保護之必要，實對上訴人失之過苛。（二）雖憲法第153條賦予國家制訂保護農民之法律，然國家於實施三七五減租後即實施耕者有其田政策，本可解決租佃問題，卻因執法者之怠惰造成不平等的三七五租佃問題延續至今，在土地改革完成後，耕地三七五減租條例的立法目的即不存在，對任何出租人之限制皆屬無必要之違憲。又司法院釋字第422號解釋作成後，土地法第30條刪除及農業發展條例修正公布，即新成立之耕地租佃不適用三七五減租條例，而改採自由租佃政策，國家就憲法第153條，先後採用三七五減租條例及農業發展條例之矛盾立法，顯見國家對於佃農政策已在租金和租期上不再有任何保障，耕地三七五減租已非憲法第153條之保護農民之法律，反而已違反憲法第23條之規定。（三）耕地三七五減租條例剝奪所有權人對其私有耕地財產之直接使用、管理及締約自由之權利，違反私法自治、契約自由兩大原則而侵害憲法第15條之財產權；又耕地三七五減租條例對耕地出租人長期過度之限制達其使用、收益之不自由，無異剝奪出租人之財產權，且出租人既無法自己利用土地，又無法隨社會經濟發展，提升土地之收益效率，更無法享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用，實已侵犯到土地所有權之本質內容。另出租人所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量，迄今仍依38年之評定標準定租，顯已不合時宜，而出租人於租約期滿收回自耕或三七五減租條例第19條第3項情形時，尚負有支付扣除土地增值稅後餘額3分之1耕地公告現值予承租人，此係嚴重侵害具體財產權之存續保護及財產權之制度保障，已嚴重明顯牴觸憲法第15條、第22條及第23條之規定，依憲法第171條第1項應為無效。況縱認承租人確有特別照顧之必要，依憲法增修條文第10條第5項，應屬國家之憲法義務，三七五租約耕地之出租人並非農民生活保障義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則，政府以公權力干涉三七五耕地租約，已失其合理性及必要性；故耕地三七五減租條例所欲達成之目的已失其所據而屬違憲之法律，又縱承認其目的，然對人民所附加之限制亦失其必要性，其強令出租人負擔亦與憲法有違，而不能拘束當事人，今租約期限既已屆滿，被上訴人應准許上訴人收回耕地。（四）依司法院釋字第422號解釋，耕地三七五減租條例之立法目的係保護佃農之生存權，該條例第19條第1項第3款限制承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回耕地即同此旨，然同條例第19條第1項第1、2款限制出租人收回耕地之條件卻造成出租人必須淪為貧民且比承租人更貧窮下才能收回耕地，顯然已背離保護佃農的本旨、目的，且限制手段過於嚴苛而有侵害人權之實，故該等限制應無正當性且不符比例原則，亦即本件上訴人於租期屆滿時申請收回耕地，應針對承租人生活收入情形加以調查即可，若承租人之生活已不依此耕地，即應准上訴人收回耕地。綜上，耕地三七五減租條例第19條第1項第2款違憲，請依司法院釋字第371號解釋，以裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋。為此，訴請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，並准上訴人收回坐落臺灣省嘉義縣○○鄉○○○段第1015、152之2及152之4地號等3筆耕地等語。
六、本院查：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條第1項、第20條分別定有明文。又「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減租條例第20條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第23條規定之比例原則及第15條保障財產權之規定尚無不符。」復經司法院著有釋字第580號解釋在案。
（二）經查：本件上訴人非為擴大家庭農場經營規模，而以系爭耕地與承租人間之耕地租約租期業已屆滿，不願繼續出租為由，於92年2月6日向被上訴人申請收回系爭耕地，惟承租人亦申請續訂租約，而依上訴人全戶，包含其配偶及同一戶內之直系血親之收益情形，其顯能維持一家生活，故有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定不得收回自耕情形等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，核其事實認定與法無違，則依前述耕地三七五減租條例規定，上訴人即不得將系爭耕地收回自耕。且依前述司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第19條第1項，規定耕地租約期滿時出租人不得收回耕地之3款情形，及同條例第20條保障承租人續約權利之規定，均與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定意旨無違，故原審判決援引耕地三七五減租條例第19條第1項第2款及第20條規定，認原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請，並無不合，其法律適用即與應適用之法令及解釋無違背，上訴意旨以上述耕地三七五減租條例規定係屬無效為由，指摘原判決違法，並無可採。另上訴意旨關於耕地三七五減租條例第19條第3項出租人擴大農場經營規模收回耕地應補償承租人之規定，亦屬違憲之指摘，因與本件上訴人係屬非為擴大家庭農場經營規模，而有同條例第19條第1項第2款情形，故遭否准收回之爭議無涉；上訴人雖據以指摘，因與原判決結論無影響，本院即無再予審究之必要；又前開司法院解釋既已作成，故上訴人請求本院停止審判，向司法院大法官聲請解釋一節，亦無必要，均併此敘明。
（三）綜上所述，原判決以原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請，及訴願予以維持之決定，均無不合，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原審判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 林 茂 權法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
書記官 張 雅 琴