最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00252號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 乙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國93年3月10日高雄高等行政法院92年度訴字第685號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343地號土地（下稱系爭耕地），與承租人黃胡文子訂有新後字第46號耕地租約（下稱系爭租約），因租約於85年12月31日期滿，上訴人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，承租人亦申請續訂租約，經被上訴人審查後以上訴人合於耕地三七五減租條例第19條第2項規定，乃依同條例第19條第2項及第3項規定，以91年11月28日嘉新鄉民字第0910012072號函通知上訴人於文到20日內補償承租人新台幣（下同）164,843元，並於補償後檢具相關證明文件辦理終止租約，註銷租約登記，逾期則將准承租人續訂租約。因上訴人未能於期限內完成補償，被上訴人乃於91年12月25日以嘉新鄉民字第0910013536號函為核准承租人續約之處分（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭耕地於85年12月31日租期屆滿，依民法第450條第1項規定，其租賃關係已消滅並依同法第455條之規定，承租人應返還租賃物。本件被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第1、2項規定審查，於89年6月23日以89嘉新鄉民字第5975號函核定准由上訴人收回系爭土地，承租人黃胡文子未循行政訟爭程序請求救濟，已不得再事爭執。上開被上訴人之核定已告確定，又租賃關係已自86年1月1日消滅不存在，則被上訴人有責註銷系爭租約並通知訴外人回復系爭地原狀交還，上訴人收回時，依法補償，一手交地，一手交錢，不容有行政處分附款之存在，始為合理。詎被上訴人硬要先上訴人交付補償，始處理系爭耕地返還事宜，有違行政程序法第9條之規定。㈡按耕地三七五減租條例第19條第3項規定：「出租人依前項（即擴大農場經營）收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人」，並非規定出租人補償承租人後收回耕地，且是否已補償承租人並非出租人得否收回耕地之要件，則上述規定並無未收回耕地就提前補償承租人之道理。又所謂準用耕地三七五減租條例第17條第2項之規定係指承租人於終止租約或註銷租約得向出租人請求給付補償之範圍，亦係法律規定賦予承租人之請求權，不能以此為出租人未付補償即不得註銷租約或強行規定多少日內不補償承租人即處分由承租人續訂租約之論據。被上訴人以上訴人不依其指定之期限內完成補償，即准由承租人續訂租約，顯然濫用職權。㈢被上訴人引用臺灣省政府地政處74年3月30日74地六字第2229號及臺灣省政府75年3月15日75府地六字第144734號函等解釋，據以原處分否准上訴人收回耕地；惟查上開前臺灣省政府行政規則牴觸母法耕地三七五減租條例第19條第3項之規定，且違背比例原則及社會公平正義原則。又上揭臺灣省政府函釋偏袒承租人，未具法律授權，限制出租人收回自己田地使用之自由與權利，已與司法院釋字第559號、568號及第570號等解釋所揭，限制人民自由權利須授權明確之意旨相悖。況現今台灣省政府已精省，其行政規則亦隨之失效，已無適用之餘地。㈣從法理上而言，有損失才有賠償或補償問題。本件據被上訴人核算之補償費高達164,843元；惟查本件系爭耕地年地租為稻穀304台斤，自耕地三七五減租條例實施至85年止共47年，上訴人收取之地租共稻穀14,288台斤（304台斤x47＝14,288台斤）即8,57
2.8公斤。依收回耕地收件當時即86年度稻穀市價每公斤17.95元，則上訴人47年來所收地租折合現金總共153,881元（
17.95元x8,572.8＝153,881元）。是上訴人即便將47年來所收之地租全部還給承租人還要倒賠10,962元，被上訴人顯然過度保護承租人，將其租賃權以類似所有權之方式看待保護，造成出租人（上訴人）莫大之傷害。㈤耕地三七五減租條例第19條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制以及收回耕地應補償承租人三分之一土地公告現值限制，違反個案法律禁止原則，必要性原則及平等原則，顯屬違憲之法律，應不予適用：⒈自89年1月26日土地法第30條刪除，農業發展條例也修正公布後，新成立之耕地租佃不適用減租條例之同時，對減租條例限制出租人終止租約，上揭租約期滿收回自耕及強制補償承租人三分之一土地公告現值等限制出租人權利之規定，於法律制定後五十多年之今日時空觀之，是否仍符合必要性原則，合目的性原則，平等保護原則，個案法律禁止等，值得商榷。⒉出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來，惟三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。再者，政府以公權力介入干涉三七五耕地租約，已失其合理性與必要性，且為違憲。⒊上開對三七五耕地出租人之所有權限制，程度上已使出租人收回耕地極為困難，土地無限期地無法行使「依其財產之存續狀態行使其自由使用，收益，處分之權能」，更無依其合法取得之財產權「實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」之可言（參照司法院釋字第400號解釋）。而所收租金未按實際狀況評定致迄今仍依38年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於土地公告現值逐年調高，出租人既無法自己利用土地，又無法隨著社會經濟之發展，提昇土地之收益效率，更無法自由享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用，交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮，故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於租約期滿收回自耕時，尚負有支付三分之一耕地公告現值與承租人，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失，核均屬嚴重侵害具體財產權（物或權利地位）之存續保護及財產權之制度保障，且欠缺法理依據。減租條例此部分之立法，已嚴重偏離我國法以尊重，保障私有財產權為主軸之精神。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：㈠系爭耕地前經被上訴人審核認為符合耕地三七五減租條例第19條第2項法定要件，則依同法條第3項規定，其立法意旨係因應出租人擴大家庭農場經營規模，並兼顧承租人家庭經濟生活，認為其耕地租佃關係變更之目的與同條例第17條第1項第5款規定，均係增進土地之效用，性質上相近似，故準用同條例第17條第2項規定於出租人給予承租人相當補償後，收回出租耕地，並非將收回耕地之請求變更為終止租約之請求，且「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第20條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租約期滿而當然消滅。」最高法院51年台上字第1858號判例著有明文，故上訴人主張系爭租約屆期當然消滅，於法容有誤解。㈡臺灣省地政處74年3月30日74地六字第2229號函釋略以：「……⒊經鄉（鎮、市、區）公所審查符合耕地三七五減租條例第19條第2項之規定者……依同條例第17條第2項規定標準計算承租人應領之補償費，並通知出租人於期限（20天）內補償承租人。⒋其補償承租人領取或出租人依法提存者，准予收回自耕並註銷租約。」又臺灣省政府75年3月15日75府地六字第144734號函略以：「……查耕地三七五減租條例第19條第3項規定『出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人』從而本案耕地承租人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，其是否已依法補償承租人，乃是審查其得否收回耕地之要件，該出租人如未依貴府通知於期限內依法補償承租人，自不得准其收回耕地，可准由承租人續訂租約。」又依據行政程序法第150、159、161、162條第1項規定，上述函釋性質上應屬行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，於其下達下級機關或屬官之當時，並無需踐行刊登政府公報以為發布之相關法律規定，應認其係有效下達之行政規則，依同法第161條之規定具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。故於臺灣省政府依同法第162條第1項規定廢止前揭函釋前，被上訴人於辦理相關案件自應受其拘束。㈢關於出租人應補償承租人，改制前行政法院82年度判字第2162號判決：「按耕地三七五減租條例第19條各項關於租約期滿時承租人保護之規定，其中收回耕地與補償出租人係同時為之（第3項），並無得由出租人先收回耕地確定，再另議補償費之規定，參加人再審起訴意旨及補充理由主張參加人收回耕地之處分業已確定，本件僅係補償費問題云云，顯係誤解法意所致。」已著有明文，上訴人主張係耕地三七五減租條例第19條第3項規定係賦予承租人之請求權，不能以出租人未付補償費即不得註銷租約，或強行規定多少日內不補償承租人即由承租人續訂租約，因此出租人不能收回系爭耕地，根本即無補償承租人之餘地云云，要非可採。被上訴人於91年11月28日嘉新鄉民字第0910012072號函要求上訴人「於文到20日內補償承租人，檢具補償完畢之證明文件及台端等耕地租約書送本所民政課辦理終止租約，註銷租約登記﹔逾期未完成補償時，准由承租人續訂租約」，性質上為行政程序法第93條第2項之附款，並未違背法律保留原則，被上訴人引述前揭臺灣省政府相關函釋之內容，雖未主張其係行政處分之附款性質，惟其內容性質核與前述論證並無不同，亦未逾越法律授權之範圍，於法有據。耕地三七五減租條例第19條第3項已斟酌租佃雙方權義、促進社會公共利益之必要而為立法權衡，上訴人認為前述函釋牴觸母法耕地三七五減租條例第19條第3項之規定，違反比例原則及社會公平正義原則云云，顯屬誤解，等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一者不得終止：……經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。尚未收穫農作物之價額。
終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」分別為耕地三七五減租條例第19條第1、2、3項及第17條第1項第5款、第2項所明定。耕地三七五減租條例第19條第3項既是規定出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地時，準用「第17條第2項規定補償承租人」；因此條規定之收回原因核與同條例第17條第1項第5款規定之終止租約原因無涉，且條文又是稱準用第17條第2項規定「補償」承租人，故耕地三七五減租條例第19條第3項所稱之「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定甚明。又依據司法院釋字第128號解釋：「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」之意旨，可知耕地三七五減租條例第19條所規範之耕地收回制度，係透過行政機關以核定之行政處分方式為之，是關於依據耕地三七五減租條例第19條第2項規定之收回耕地與同條第3項規範之補償間，是否並非主管機關核定准予收回所應考量，實非無疑。尤參諸耕地三七五減租條例於72年就該條例第19條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地，係為配合國家整體農地改革之措施所為相應性修正之立法緣由；再佐以平均地權條例第76條第1項「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」及第78條第1、2項「依第76條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人或會同該土地之承購人，檢具土地建築使用計畫書圖，以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，及估計其為改良土地所支付之費用，與尚未收穫農作物之價金，並通知領取。其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」之規定，暨同條例施行細則第99條規定：「依本條例第78 條規定終止租約之土地，應於承租人領取補償費或補償費依法提存後，由直轄市或縣（市）主管機關逕行辦理終止租約登記。」即以承租人領取補償費或補償費已依法提存作為行政機關介入辦理租約終止登記之前提之規範；自應認主管機關於出租人符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回自耕之事由時，亦應於出租人完成依據同條第3項規定之補償後，主管機關始得為准予收回之行政處分，如此方符合耕地三七五減租條例第19條之立法目的。㈡又按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」「出租人有左列情形之一者，處一年以下有期徒刑或拘役：違反第17條第1項規定終止租約者。違反第19條規定收回自耕者。違反第20條規定拒絕續訂租約者。」為耕地三七五減租條例第20條及第22條所規定。是耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定；而此第20條應續訂租約之規定，明白表示耕地租約於租期屆滿時，除已經同條例第19條准收回自耕外，於承租人願繼續承租之情況下，出租人均應續訂租約，且縱出租人拒絕續訂租約，其租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅（最高法院51年台上字第158號判例參照）；亦即承租人可填具續訂租約申請書，附同原訂租約，向耕地所在地鄉鎮市區公所單獨申請續訂租約。是於耕地租賃契約租期屆滿時，出租人得否收回自耕，除有承租人不願續租之情事外，需經由主管機關依據耕地三七五減租條例第19條規定為核定或調處之行政處分准收回自耕者，始得收回自耕；而未經准收回自耕者，即均應續訂租約，否則依同條例第22條規定，違反者尚應負刑事責任。㈢經查，系爭租約於85年12月31日屆滿，上訴人雖以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，惟承租人亦已申請續訂租約，此有私有耕地租約期滿續訂租約申請書附原處分卷可稽，是承租人並無不願繼續承租之情甚明，揆諸上開說明，系爭耕地租約當非因租期屆滿而告消滅，上訴人主張系爭租約已因租期屆滿而消滅云云，自非可取。㈣本件上訴人係依耕地三七五減租條例第19條第2項關於擴大農場經營規模之規定，請求將系爭土地收回自耕，故於符合該條項之收回要件時，依同條第3項規定，應準用同條例第17條第2項規定補償承租人，而此所謂「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定，至主管機關於出租人符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之收回耕地事由時，則應於出租人依據同條第3項規定完成補償後，始得為准予收回之行政處分，是被上訴人函請上訴人應於文到20日內依耕地三七五減租條例第19條第3項規定補償承租人164,843元後始得將系爭耕地收回，逾期將准由承租人續訂租約，核與耕地三七五減租條例第19條第2項第3項之規範意旨相符，且所定補償之期限，亦與上訴人所應補償之金額相當，揆諸上開說明，自屬有據。上訴人訴稱被上訴人並無命其應先補償承租人後始得收回耕地之法律依據云云，即非可採。㈤另被上訴人雖曾於89年6月23日以89嘉新鄉民字第5975號函復上訴人及承租人，略以：「……本案經重新調查結果，承租人黃胡文子及同一戶內直系血親85年綜合所得總額168,000元……承租人收益足以維持一家生活，出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，符合耕地三七五減租條例第19條第1、2項規定，請台端雙方自行協調並檢附依法補償完畢之有關證明書及耕地租約書於89年7月5日前送本所以憑核定。」，惟核其內容，僅係陳述上訴人合於擴大家庭農場經營規模之要件，並請租佃雙方協調補償事宜而已，其並非核准上訴人可不先補償而准其收回自耕甚明，此從函文末段敘明雙方應檢附依法補償完畢之證明送被上訴人核定等詞，益徵明瞭。是上訴人訴稱被上訴人前於89年6月23日已核定上訴人收回系爭耕地，且因承租人對之未予爭執而告確定，故被上訴人應核准上訴人收回系爭耕地，並註銷系爭耕地租約云云，自屬誤會，要非可取。㈥末查，上訴人於收受被上訴人前述91年11月28日嘉新鄉民字第0910012072號函後，並未於20日之期限內將被上訴人通知之補償金額補償承租人，故被上訴人以原處分准承租人續訂租約，即無違誤等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠耕地三七五減租條例對出租人之財產限制過多，使負有過度負擔，造成上訴人之權利損失大於立法所生目的，有違比例原則。要言之，該條例第17條第2項第3款所定出租人應補償承租人三分之一之補償費規定，並無法源基礎。司法院釋字第422號解釋係從生存權角度論述，並未直接論及耕作權是否為基本權利。況保護農民乃政府重責，不應將保護成本全部轉嫁予出租人負擔，出租人並無義務保障承租人之生存權與工作權。㈡平均地權條例第76條、第78條之規定，與本件準用耕地三七五減租條例第17條第2項之規定，二者適用範圍不同。且本件仍為耕地使用，非為建築基地或非耕地使用，上訴人毫無獲利，被上訴人所定補償已逾上訴人之負擔，極不合理，綜上，耕地三七五減租條例為違憲法律，應不予適用；縱令有效，依現行規定，原處分及訴願決定均違誤不當，原審遞予維持，亦有違法，應予廢棄等語。
五、本院按：㈠按耕地三七五租約期滿時，出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回出租耕地自耕者，耕地三七五減租條例第19條第3項既已自定其補償之原因要件，並規定效果準用第17條第2項補償承租人，因此，原審由該法條之立法意旨，認主管機關於出租人符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回自耕之事由時，應依同條第3項規定補償承租人後，始得為准予收回之行政處分，從而出租人是否已依法補償承租人，乃審查其得否收回耕地之要件，出租人如未於期限內依法補償承租人，自不得准其收回耕地，如承租人申請續訂租約，應准承租人之申請，經核並無違誤，上訴人主張出租人是否補償承租人並非收回耕地之要件云云，尚非可採。㈡司法院釋字第580號解釋，雖稱：「72年2月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」等語，然查釋字第580號解釋公布迄今未滿2年，立法機關又未修正耕地三七五減租條例第19條第3項準用之規定，原判決認為仍應適用，尚無違誤。從而上訴意旨執以指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 27 日
書記官 王 福 瀛