最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00272號上 訴 人 長興化學工業股份有限公司代 表 人 高英士訴訟代理人 王奕棋 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳慧博 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人不服中華民國93年8月5日高雄高等行政法院92年度訴更字第80號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為行政院環境保護署（下稱環保署）公告應上網申報之事業機構，其路竹廠所從事製造、加工及銷售之印刷電路基板、工業用合成樹脂等產品所產生之廢液屬有害事業廢棄物，應委託甲級有害廢棄物清除、處理機構依規定清除、處理。詎上訴人為規避環保機關之稽核，雖與領有甲級事業廢棄物清除、處理許可證之清除、處理機構昇利化工股份有限公司（下稱昇利化工公司）簽訂「次級溶劑買賣」之書面契約，然實際上卻任由昇利化工公司不依許可內容處理其上揭之有害事業廢棄物，致污染環境。民國（下同）89年7月22日，被上訴人接獲民眾檢舉，指稱雲林縣二崙鄉自強大橋附近之尚群通運股份有限公司（下稱尚群公司）停車調度場後方空地（雲林縣○○鄉○○村○○路1之61號土地）遭人傾倒有毒事業廢溶液，乃會同臺灣雲林地方法院檢察署檢察官至前揭傾倒地點稽查採樣，並將採樣送請環保署檢驗所（下稱環檢所）檢驗結果，該不明廢溶液含有甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性或半揮發性之有機廢溶劑。嗣臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）根據該檢驗結果，認定系爭有害事業廢棄物係上訴人路竹廠所產生，乃將相關涉案嫌疑人依公共危險罪名提起公訴。而被上訴人旋亦依行為時廢棄物清理法（下稱廢清法）第34條規定，以系爭89年9月7日89府環訴字第8936022837號函，通知上訴人應於89年9月30日前，就上開停車調度場上之污染，完成改善。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，乃提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人所為命上訴人清除傾倒於○○鄉○○村○○路○○○○號停車調度場之「廢化學物質」，其主要依據為環保署89年8月17日（89）環署廢字第0047044號函之檢測報告，惟該檢測報告，充其量僅能證實傾倒於「系爭地點」之廢棄物之成分而已；環保署並未同時前來上訴人之路竹廠，取樣檢測因生產過程所生之廢液，並與前述系爭地點之「廢化學物質」加以互相檢驗比對；被上訴人僅憑環保署之前述檢測報告，即認定「廢化學物質」來自上訴人公司路竹廠而為不利上訴人之處分，顯屬依據不完全之資料作成決定，依本院77年度判字第811號判決意旨，其裁量自屬有瑕疵。被上訴人另一處分依據，係高雄地檢署起訴書上所載之事實，然檢察官之起訴事實僅為有懷疑之事實，並非終局確定之事實，被上訴人未待司法機關之裁判，即率爾認定二崙鄉農地之污染係上訴人路竹廠之製程廢水，確屬遽斷。再據檢方公布查扣傾卸廢溶劑之油罐車檢樣檢驗報告結果，羅守寬等人傾倒於雲林縣二崙鄉自強大橋旁之有機溶劑，顯非上訴人製程產生之廢水極為明確。其次依財團法人工業技術研究院（下稱工研院）之檢測報告，其中成分及濃度均有極大之差異，並非來自上訴人。另依涉嫌偷倒廢溶劑之油罐車司機徐復國等人，在89年7月26日調查筆錄所稱可知，該惡臭之廢溶劑顯然應係來自昇利化工工廠，而與上訴人路竹廠之製程廢水無關。此外，上訴人路竹廠之廢棄物係委由昇利化工公司清除、處理，此有原審法院90年度訴字第1354號確定判決可憑。據此，上訴人並未違反廢清法第34條規定，況且，被上訴人迄今並未舉證證明系爭廢棄物係來自上訴人路竹廠所產生，故上訴人不負清除處理之責。再者，本件限期改善之行政處分，其送達上訴人之時間為89年9月8日，依此計算，上訴人縱依處分書之內容加以改善，亦僅有22日之時間，依卷附所載有關土壤清除裝桶之事務，被上訴人係委由訴外人總運廢棄物清理股份有限公司（下稱總運公司）施作，總運公司係於89年7月18日開工，實際完工日期為89年10月12日，並於89年12月18日始由被上訴人驗收，即總運公司所為裝桶運離暫存工作即已施作近3個月始完成，則被上訴人要求上訴人於短短20天內要完成裝桶運離、地面覆土填平、種植植被等全部改善工作，似無期待可能，顯然不符合比例原則，而有違法裁量之情形，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：經查，由環保署89年8月17日89環署廢字第0047044號函所附檢測報告得知，該不明廢棄物含有甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性及半揮發性之有機廢溶劑，且達數千ppm，被上訴人除依廢清法第20條及第22條之規定告發及移送地檢署偵辦外，另被上訴人依據廢清法第34條之規定，立即採取緊急應變措施，並完成高污染濃度土壤緊急暫儲存工作。隨後環保署89年9月2日，傳真被上訴人有關高雄地檢署89年度偵字第17191、17109等號上訴人公司、昇利化工公司等涉有公共危險等罪起訴書，顯示相關污染行為人均供稱該廢溶劑來源為上訴人路竹廠，被上訴人經查證前開起訴事實無誤，且系爭污染地點所檢測而得之甲苯、二甲苯、乙苯、酚等揮發性及半揮發性之有機廢溶劑，與上訴人製程產生之廢化學物質，以及查獲上訴人委託清運之油罐車所含之廢化學物質相同，爰依廢清法第34條規定，發函要求上訴人等相關人員於89年9月30日前完成改善，自無不合。且就環檢所檢驗結果部分，依所知資料可知，本案污染行為人運自上訴人之油罐車所含廢化學物質，與本案系爭地點採得受污染土壤，具有完全相同之成分，顯見該等污染行為人確係至上訴人路竹廠載運廢溶劑。按廢清法第34條之規定，即便多數事業機構將其性質不同之事業廢棄物非法棄置於同一土地，該等多數事業機構亦須負擔連帶清償責任。此外，上訴人自始均表明其並非為污染來源，並拒絕改善，是上訴人爭執之重點顯然在於其非污染之製造者，而非在於被上訴人給予上訴人改善期限不相當，是縱然被上訴人給予上訴人半年或1年之改善期限，其結果仍然是拒絕改善，此可由上訴人至今仍無善意回應可得證明等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：雲林縣○○鄉○○村○○路○○○○號土地（即尚群公司停車調度場）前因遭人傾倒有毒事業廢溶劑，經民眾向被上訴人檢舉後，被上訴人旋會同環境保護局稽查人員及臺灣雲林地方法院檢察署檢察官等相關人員於89年7月22日上午，至前揭傾倒地點稽查採樣。嗣經稽查人員勘查後發現，於該區域西側亦疑有遭人傾倒疑似甲苯毒化物，並於事後以土方掩埋之跡象；而南側則仍停有1部車號00-00子車之油灌車（車外標示為易燃液體甲苯），旋由稽查人員將疑似裝載毒化物之油灌車拍照存證後，並將油灌車內液體採樣送請環檢所檢測。嗣經行政院環保署以89年8月17日（89）環署廢字第0047044號函復略以﹕
「查本案經本署檢驗所檢測後，依檢測報告得知調度場所停放油罐車內液體（樣品標號000000-0）為含量99%以上甲苯，如屬廢棄物者，應為易燃性有害事業廢棄物。另開挖1米深後所採土壤（樣品編號000000-0及000000-0-0）經換算百分比為土壤污染管制標準單位mg/kg後，該污染土壤之污染物濃度為：甲苯含量各為5060mg/kg，二甲苯含量各為3940mg/kg及1736mg/kg，酚含量各為2720mg/kg及660mg/kg。」等語。而上述廢溶劑來源，嗣經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官查得係為上訴人之路竹廠製程中所產生，上訴人明知其路竹廠製程中所產生之廢溶劑屬有害事業廢棄物，然為避免環保機關之稽核，形式上雖與昇利化工公司簽訂「次級溶劑買賣」之書面契約，藉以規避廢棄物清理法關於有害事業廢棄物「清除、處理」之相關規定，然實際上卻任由昇利化工公司不依許可內容處理其有害事業廢棄物，致污染環境，甚為明顯。從而上訴人與昇利化工公司對系爭土地之污染，自難卸共犯之責。是被上訴人依廢清法第34條規定，限期命事業機構即上訴人限期改善土壤污染之整治工作，依法尚非無據。另訴外人徐富國、沈哲生、王金成等人於接受檢察官偵訊時，均供承油罐車內之廢液係來自於長興公司路竹廠；再者臺灣高雄地方法院檢察署檢察官於偵辦上訴人與昇利化工公司違反廢棄物清理法之案件時，曾就沈哲生所駕駛ID-608號油罐車中之廢液與上訴人路竹廠廢液槽內之廢液，送請環檢所作檢測，2份檢驗報告之「檢測值」不同，乃因2樣品之控制條件不一，於採樣前，可能因溫度、濕度、容器、保存等方式不同，致原來成份發生變化，而有所不同所致。此外，訴外人王金成於上揭刑事案件之偵審中，亦坦承系爭土地上之廢液係其所傾倒，祗是辯稱伊不知該廢液是有毒的東西而已，足徵本件系爭土地遭受甲苯污染之廢液係來自於上訴人路竹廠，要可確認。至於上訴人於臺灣高雄地方法院審理時（刑事部分），雖提出1份由經濟部工業局委請工研院化學工業研究所（以下簡稱工研院化工所）就上訴人路竹廠製程廢液之評估報告，然上開報告係指在正常操作程序下，比對現場製程及質量平衡計算所得之結果，惟因各單位時間投入之原料不同，其製程所產生之廢液成分就會不同，亦據該案承辦法官委請專家王茂齡教授接受諮詢時陳述綦詳，是上開工研院化工所之報告對於上訴人製程廢液之成份內容及其比重，充其量僅具參考之作用而已，尚難據此認定沈哲生、徐富國所駕駛之油槽車廢液非來自上訴人路竹廠。綜上，雲林縣○○鄉○○村○○路○○○○號土地即尚群公司停車調度場遭傾倒之有害事業廢棄物，係來自上訴人路竹廠製程中所產生之廢溶劑化學物質，要可確認。其次，系爭土地上遭傾倒之廢溶劑因含有甲苯、二甲苯、乙苯、酚等高濃度揮發性及半揮發性之有毒化學物質，倘未進行緊急應變等作為，勢將使污染擴大而危害人體健康，故縣市主管機關就此情節重大且事出緊急之污染事件，為避免污染持續擴大，影響附近居民生活環境品質及危害人體健康，其儘速命污染行為人、關係人或依法代為執行土壤表面之清除工作，實屬必要。準此，系爭土地上所傾倒之廢溶劑既係來自上訴人路竹廠製程中所產生有害事業廢棄物，則被上訴人依廢清法第34條規定，以系爭函，通知上訴人限期改善，核屬允當。再者，依被上訴人提出之雲林縣二崙鄉自強大橋旁廢溶劑土壤緊急儲存工作計畫成果報告及該案（90年度訴字第1270號）卷附承包該代執行工作公司向被上訴人提出之工程結算驗收證明書記載內容得知，被上訴人係於89年7月18日委託承包廠商即訴外人總運公司施作將污染土壤開挖、裝桶、裝（貨）櫃等緊急暫儲存工作，依雙方合約之約定，工作期間自89年7月18日至89年10月10日止，惟實際上總運公司係自89年8月18日開工至89年9月30日完工，前後就緊急暫儲存部分，總運公司之工作期間為42天。惟此為被上訴人依職權代執行之緊急暫儲存部分，並非被上訴人要求上訴人須限期完成改善的內容，申言之，上訴人所需改善之部分，應僅是將總運公司已清理裝桶、封存之污染土壤載回其工廠，再於系爭土地上填土及栽種植被而已。又依據上開工作計劃成果報告附件4（貨櫃內容說明表），總運公司之工作進度，倘上訴人配合總運公司裝桶進櫃之進度為之，則上訴人於被上訴人限其於89年9月30日前完成改善，並非無期待之可能性；亦即被上訴人雖僅給予上訴人22日之改善期限，然依其改善土壤污染之工作內容，尚難遽爾謂被上訴人給予上訴人改善之期限，顯然不符比例原則，有違裁量正當性而非適法。何況，上訴人自收系爭函後，迄今均不曾著手土壤汙染整治工作，其無誠意改善其污染之系爭土地甚為明顯，是縱然被上訴人在原處分中給予上訴人較長之改善期限，亦難期待上訴人將於限期內完成改善之工作，從而上訴人主張被上訴人原處分中之改善期限不符比例原則，而有違法裁量情形云云，殊不足採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依被上訴人系爭函所載，無法看出被上訴人，係要上訴人從事何項改善工作，是原判決謂：被上訴人要上訴人改善部份，應僅是將總運公司已清理裝桶封存之污染土壤載回其工廠，再於系爭土地上填土及栽種植被而已，實屬無據，已有判決不備理由之違法。再者，原處分所述亦欠缺明確，自有違行政程序法第5條所定行政行為內容應明確之原則。再者，本件果如原審所認上訴人所應改善之部份係將總運公司清理裝桶、封存之污染土壤載回其工廠，再於系爭土地上填土及栽種植被而已。據此，上訴人所須完成之工作，係屬階段且接續之工作，而裝桶暫存之工作係由總運公司處理，依卷附工程結算驗收證明書所載，總運公司實際完工日期為89年10月12日，即上訴人縱屬要做裝桶搬離之工作，亦係自89年10月12日後才能進行，然後再為地面覆土填平，及種植植被。而被上訴人委由總運公司做前置工作之裝桶運離暫存即已施作3個月，則被上訴人要求上訴人公司於89年9月8日至9月30日止，短短22天內要完成裝桶運離、地面覆土填平、種植植被，似無期待可能，顯然不符合比例原則，而有違法裁量情形。且原審法院90年度訴字第1055號、第1296號判決，亦認由司機徐富國等人於刑事訴訟程序中，所供述傾倒於茄萣鄉興達港附近○○○鄉○○○段59之63地號等地之廢液，並非來自上訴人公司。另依上訴人公司與昇利化工公司之合約，係由昇利化工公司將廢液運回其在北部之工廠加以合理之化學處理，去除其有害性，而非可任意傾倒，亦有合約書可證，如上訴人公司同意可不需處理而任意傾倒，何需以每噸新臺幣4,000元之高昂代價委由昇利公司處理？再者，原審所據以認定之刑事判決，業經最高法院以93年台上字第4544號刑事判決予以撤銷發回。所以傾倒於系爭尚群公司停車調度場後方空地之廢液，是否來自上訴人公司實有疑義，原審未依獨立調查所得作成判斷，完全憑第一、二審之刑事判決所認定事實為其判決之依據，顯然違反本院92年度判字第943號判決之趣旨。且其所據以為認定之第一、二審刑事判決業經最高法院撤銷，並就系爭地點傾倒之事實特別予以指摘，則原審所認定事實自屬失去附麗，自屬理由不備之違法。依卷存原審卷第194頁及第200頁所附由被上訴人所屬環保局於89年12月10日之內部簽呈第五項所載，表示系爭污染物，被上訴人應早已檢送環檢所檢測報告才是，此關係系爭污染物是否上訴人公司所產生，依行政訴訟法第165條所定，應認上訴人所主張系爭污染物非屬來自上訴人公司之事實為真正。而原審於被上訴人故意不提出檢測報告之情形下，又不依職權向環檢所調閱系爭受污染土壤之檢測報告，藉以查明污染物之來源，反僅憑司機之不實供述，即率予論斷，其判決實有違行政程序法第4條、行政訴訟法第242條、第243條第6款之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機構得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分．．．」為廢棄物清理法第34條所明定。本件上訴人於原審已具狀陳明：「查被告機關（即被上訴人）於89年9月8日函要求原告 (即上訴人)於89年9月30日前改善之範圍係包括將查獲地點即雲林縣二崙鄉自強大橋附近之尚群公司停車調度場後方空地面積約一百坪，遭化學物質污染之土壤清除，運離後，將其地面覆土填平，且於地表植被始符合改善完成之要求。據此，即原告所須完成之工作係包括（１）將土壤清除裝桶運離、（２）地面覆土填平、
（３）種植植物等」云云（原審訴更卷第360頁、93年7月29日言詞辯論之原告補具理由狀）。足見上訴人對於系爭函文要求改善之內容知之甚詳，核與前開規定及行政程序法第5條均無違背。又原審依據臺灣雲林地方法院檢察署檢察官指揮該縣環境保護局會同有關人員，於89年7月22日上午11時50分至雲林縣○○鄉○○村○○路○○○○號土地，即遭傾倒事業廢溶液地點稽查採樣，嗣經稽查人員勘查後發現，於該區域西側亦疑有遭人傾倒疑似甲苯毒化物，並於事後以土方掩埋之跡象；而南側則仍停有一部車號00000子車之油灌車（車外標示為易燃液體甲苯），旋由稽查人員將疑似裝載毒化物之油灌車拍照存證後，並將油灌車內液體採樣送請行政院環保署環檢所檢測。嗣經行政院環保署於89年8月17日
（89）環署廢字第0047044號函復略以﹕「查本案經本署檢驗所檢測後，依檢測報告得知調度場所停放油罐車內液體（樣品標號890722─4）為含量99%以上甲苯，如屬廢棄物者，應為易燃性有害事業廢棄物。另開挖一米深後所採土壤（樣品編號890722─1及890722─2─1）經換算百分比為土壤污染管制標準單位ｍｇ／ｋｇ後，該污染土壤之污染物濃度為：甲苯含量各為５０６０ｍｇ／ｋｇ，二甲苯含量各為３９４０ｍｇ／ｋｇ及１７３６ｍｇ／ｋｇ，酚含量各為２７２０ｍｇ／ｋｇ及６６０ｍｇ／ｋｇ。」等語。而上述廢溶液來源，嗣經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官查得係為上訴人之路竹廠製程中所產生等情，認定上訴人傾倒溶液係屬有害事業廢棄物，維持原決定及原處分核其認事、用法均無違誤，自無上訴人所指原審判決不備理由之違法。至於原審法院90年度訴字第1296號及90年度訴字第1055號判決，其於傾倒場所係高雄縣茄萣鄉興達港及同縣○○鄉縣道路附近，與本件不同，且傾倒時間亦不同，原審法院以該兩地之廢溶劑檢測結果無法證明係屬有害事業廢棄物為由，撤銷原處分及訴願決定。上訴人雖主張本件傾倒廢液與之相同，惟未舉證以實其說，則該兩個案自無拘束本院審理本件之效力。另本案所涉刑事責任部份，固經最高法院以93年度台上字第4544號刑事判決將臺灣高等法院高雄分院判決予以撤銷。然上訴人所引該判決書第27頁，係就89年7月14日在旗山溪畔為警查獲部分所為論斷，要與本件無涉。且徐富國僅否認有犯罪之故意，沈哲生則否認以犯罪為職業並恃以維生，王金成因於92年10月3日死亡該部分為不受理之諭知，此有上訴人所舉上開刑事判決可稽。是則，原判決依據徐富國、沈哲生、王金成等人偵查中之供述，而為事實之認定，並無違誤。況本件上訴人前述違章事實，業經本院93年度判字第212號判決認定明確，並駁回上訴人對雲林縣二崙鄉公所就同一事實違反廢棄物清理法第15條，轉據同法第25條裁定罰鍰所為上訴在案。而被上訴人所屬環保局於89年12月內部簽呈所稱污染土壤將於開櫃時順便採樣送環檢所檢驗云云，然上訴人並未舉證明被上訴人確已另行採樣，何時送請檢驗，其主張早已送驗，殊無足採。況上訴人違章事實業經本院另案認定明確，從而原審未命被上訴人提出行政院環保署所屬環檢所之檢測報告，或未依職權調閱，與判決之結果不生影響。至於被上訴人依裁量權所為命上訴人限於89年9月30日前完成改善之系爭處分，非無期待可能性，並無不符比例原則及違法裁量之情事，業經原審判決於理由項下，詳述其得心證之理由，而予以指駁明確。上訴人重述其於原審之主張，就原判決已為論列者，再事爭執，亦無足採。其他上訴論旨復就原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。綜上所述上訴論旨均無足採，上訴人猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 2 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 2 日
書記官 張 雅 琴