最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00287號上 訴 人 丙○○送達代收人 乙○○被 上訴 人 苗栗縣竹南鎮公所代 表 人 甲○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國93年7月28日臺中高等行政法院93年度訴字第242號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人朱明溪，就苗栗縣○○鎮○○段一○一○之二四、一○一○之二六、一○一○之五六及同段一○二○、一○二○之一等五筆農地（該五筆土地原屬上訴人所有），向被上訴人申請核發自耕能力證明書。經被上訴人分別以民國（下同）八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號、八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號，核發自耕能力證明書在案，上訴人即以買賣為由，將前揭五筆土地，移轉登記為朱明溪所有。嗣經苖栗縣稅捐稽徵處以朱明溪非真正承買人，真正承買人另有訴外第三人，乃通知上訴人補繳土地增值稅。上訴人遲至九十二年十二月二十九日，始向被上訴人申請撤銷（並於申請書中主張前開自耕能力證明書無效）上開自耕能力證明書。經被上訴人於九十三年一月十三日以苗竹鎮農字第○九二○○二二二九一號函否准其申請，上訴人提起訴願，則遭決定不受理，乃提起本件行政訴訟，請求確認上開自耕能力證明書無效（原起訴請求撤銷原處分及訴願決定部分，已經上訴人撤回）。
二、本件上訴人在原審起訴主張：本件第三人朱明溪形式上為農地之承買人，惟實屬第三人利用其農民名義購買（苗栗縣稅捐稽徵處亦作此認定）。此一情況，與土地法第三十條、自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點不符，蓋第三人朱明溪並非農地之承買人（此部分為苗栗縣稅捐稽徵處所肯認），而承買人並無自耕能力。被上訴人依申請所發之八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號、八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書，俱屬無效。而此一無效之自耕能力證明書，乃自始無效，不因為事後法令修改，而使無效之處分復活。上訴人於九十二年十二月二十九日，表面上雖向被上訴人申請「撤銷」，惟其真意，實乃請求確認處分無效。系爭自耕能力核發之依據「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第二點規定：「因左列情形之一得申請證明書：（一）農地所有權買賣、贈與、交換、繼承、法院拍賣．．．」。其中，農地所有權買賣，應以農地買受人為申請人，此乃當然解釋。倘申請人非農地之買受人，自屬主體要件不合，理合予以駁回申請。縱核發機關一時不察，誤為核發，該證明亦因「主體錯誤」之重大明顯瑕疵，而自始無效。本件自耕能力證明之申請人朱明溪，並非農地之買受人，與申請主體要件不符。此部分重大明顯瑕疵，於其他行政機關（即苗栗縣稅捐稽徵處）為相同之認定。基上，該自耕能力證明，因主體錯誤之重大明顯瑕疵，自始無效，乃毋庸置疑。上訴人依行政程序法第一百十一條第七款、第一百十三條，請求確認無效，為於法有據。本件確認無效之訴，有其確認實益，本件肇因乃上訴人出售土地予訴外人朱明溪，明知朱明溪非真正承買人，真正承買人另有訴外第三人，至苗栗縣稅捐稽徵處通知上訴人補繳稅金時，上訴人方知悉前情，雙方經協調，該訴外第三人自知理屈，同意塗銷所有權移轉登記，將農地返還上訴人。基上，上訴人請求塗銷所有權移轉登記，係以買賣契約無效為前提，而買賣契約之效力，又繫於該自耕能力證明之存廢。易言之，原私法行為（買賣契約）既屬無效，當事人間原可單純互為回復原狀。惟本件卻因所有權登記機關（苗栗縣竹南地政事務所）與自耕能力核發機關（即被上訴人）之堅持，導致上訴人與訴外第三人、朱明溪之法律關係，懸而未決。訴外第三人、朱明溪，原已同意返還農地予上訴人，亦因被上訴人等機關之從中作梗，使上訴人無法取回農地。司法院大法官會議釋字第三七九號解釋文：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，．
．．」顯然自耕能力證明書是為執行土地法第三十條而設。且依自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點規定，於申請證明書時也載明申請目的「買賣」及承買之標的耕地。土地法第三十條既限制農地取得資格，且該條係屬強制規定，違反該規定之登記行為，自屬無效，惟有如此解釋，方符合其立法理由：「為防止非農民承受農地，造成土地投機壟斷之情形，並積極輔助農民增加取得耕地使用之機會，從而扶植自耕農，促進土地利用，以實現耕者有其田．．．」。非農民取得耕地原為法所不許，唯假借農民名義，逃避法律規範，達成實質取得農地之目的，就當時，正嚴重妨礙「積極輔助農民增加取得耕地使用之機會」之立法目的，該等脫法行為，自為法所不許，請判決確認該自耕能力證明為無效等語。
三、被上訴人則以：申請人朱明溪於八十三年屆時申請自耕能力證明書之當時是符合各項審查項目之規定，依法核發自耕能力證明書，並無違法或不當之處，查該項證明書，其有效期間為核發後六個月內有效。經被上訴人於九十三年一月十三日苗竹鎮農字第０九二００二二二九一號函送達在案、申請人朱明溪至今並無異議。上訴人從未向被上訴人申請該項自耕能力證明書，何來撤銷訴願之理。又農地承受人自耕能力證明書已於八十九年二月十八日經內政部台八九內地字第八九六四二八一號函停止適用，無撤銷原先核發證明之適法。本件上訴人係因土地稅法之問題與財政部八十四年五月九日台財稅第000000000號函規定之適用與否。與農地承受人自耕能力證明書並無相對之絕對關係，而是為當事人有無信賴保護原則之適用。稅捐單位稅法之認定與自耕能力證明書之核發實質上並無關係，怎可說稅捐單位否定本所核發之證明書呢？何況系爭農地登記辦理完竣後，並未有任何機關單位或其他人等檢舉本證明書違法未依規定核發，足證上訴人所言，均為主觀自行認定，與自耕能力審查項目之規定，明顯不符等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠查本件系爭自耕能力證明書，係證明訴外人朱明溪於提出申請時，對本件系爭土地有自耕能力。是縱如上訴人所主張本件上開系爭自耕能力證明書，係因第三人向上訴人購買系爭農地後，以朱明溪名義作為買受人，始由朱明溪提出申請自耕能力證明書，並進而由朱明溪據該等系爭自耕能力證明書辦理系爭農地之移轉所有權登記屬實。僅有本件系爭農地之實際買受人，並非其後履行買賣關係，而為所有權移轉登記時之名義權利人朱明溪，然在辦理系爭農地所有權移轉登記，則仍係以朱明溪為權利人。依上開說明，尚不影響被上訴人所核發證明朱明溪申請時對系爭農地有自耕能力之自耕能力證明書之效力。至實際出資購買系爭農地之第三人如無自耕能力，有實質違反上開修正前土地法第三十條情形，則為上訴人與該第三人間農地買賣契約是否有無效之問題，尚不影響本件系爭自耕能力證明書之有效。㈡至司法院大法官會議釋字第三七九號解釋之解釋文為：「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，乃土地法第三十條第一項前段所明定。申請農地所有權移轉登記者，依土地登記規則第八十二條第一項第一款前段規定，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關既應就所提自耕能力證明書為形式上的審查，則其於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書時，其原先所有權移轉登記所據「具有自耕能力」之事由，己失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」固認私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，申請農地所有權移轉登記者，應提出承受人自耕能力證明書，登記機關應就所提自耕能力證明書有形式上的審查權，然此一見解，並不影響本件上開系爭自耕能力之效力。
五、本件上訴意旨略謂：㈠有關「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第二點第一款部分：此注意事項第二點規定「因左列情形之一，得申請證明書：㈠農地所有權『買賣』．．．」。而農地所有權買賣，自以買受人方具申請之適格，此乃當然解釋。故受理申請機關，面對自耕能力申請案件，首應判斷者，為申請人是否適格，即屬第一層次之程序審查。申請人若非適格，受理申請機關自應逕予駁回。至於適格之申請人，對標的農地是否具自耕能力，乃屬第二層次之實質審查問題。至於取得自耕能證明後之應用，則屬第三層次之問題。易言之，斷無因申請人對標的農地具自耕能力（第二層次），即可逆推其必為適格之申請人（第一層次）之理。本案自耕能力證明書之申請人朱明溪，並非為農地買受人，依注意事項第二點第一款，其不具申請人之適格，被上訴人理應逕予駁回申請。被上訴人誤不適格之申請人為適格，已屬錯誤在先。其進而審查朱明溪對標的農地，是否具自耕能力，乃屬一錯再錯。上訴人於原審曾主張農地所有權買賣，應以農地買受人為申請人，此乃當然解釋，即上訴人於原審所主張者，係訴外人朱明溪為不適格。惟遍查原判決全卷，就申請人之適格疑義，原判決卻略而未提。基此，原判決既與自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點第一款有所扞格，顯有判決適用法規不當之違法。再者，原判決未辨程序審查與實質審查，一再以申請人對標的農地具自耕能力（實質審查），進而逆推或忽視申請人之適格要件（程序審查）其顯有判決理由矛盾之違法。至於原判決所提之取得自耕能力後之應用，與證明書之效力無關云云，更屬第三層次之問題。原判決忽視時間順序，而將分屬三層次之問題，壓縮在一起，是以造成論證錯誤。此一部分，自亦屬判決理由矛盾之違法。㈡有關司法院釋字第三七九號解釋部分：農地所有權移轉登記，既需具自耕能力證明為要件，自屬多階段行政處分。而二階段行政處分中，後階段行政處分既已為形式審查，法理上前階段處分自不可能同為形式審查。蓋若二階段之處分均為形式審查，即失其多階段處分之意義。故由司法院釋字第三七九號解釋，正足以證明核發自耕能力證明之機關，應為實質審查。而當事人適格要件，既屬核發機關為實質審查之前提要件，自應為最優先審查，此乃當然解釋。基上，原判決率認司法院釋字第三七九號解釋，不影響自耕能力證明書之效力云云，實屬忽略多階段處分之本質，更忽略前階段處分之先後順序，自屬誤解該號解釋之原旨，而有適用法規不當之違法。請求廢棄原判決，並確認被上訴人所核發八十三年十月十八日苗竹鎮農字第二○一七二號及八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書無效。
六、本院查:㈠「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面
處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為九十年一月一日施行之行政程序法第一百十一條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，一至六款是重大明顯之例示，第七款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大明顯，尚須實質審查才能知悉者，則該行政處分只是「得撤銷」，尚非無效。系爭自耕能力證明書核發時，行政程序法雖尚未施行，但前揭行政處分於何種情形無效之法理，於行政程序法施行前亦有其適用。
㈡系爭農地買賣，訴外人朱明溪形式上雖為農地之承買人，惟
實屬第三人利用其農民名義購買等情，係經苗栗縣稅捐稽徵處詳細深入追查購買系爭農地之資金來源後所發現，此有該處八十八年四月二十九日八八苗稅法字第八七二一七六五○號土地增值稅復查決定書附原審卷可稽，足見朱明溪是否為系爭農地之真正買受人而為適格之申請人，並非明顯可知，故被上訴人核發系爭自耕能力證明書縱有瑕疵，亦非屬重大明顯，尚難逕認定為無效。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：「原告本件如事實欄其所為之主張，尚難認本件被告所核發之系爭自耕能力證明書，有行政程序法第一百十一條第七款行政處分具有重大明顯之瑕疵，而屬無效之情形，原告認本件系爭自耕能力證明書有申請人非農地之買受人，有主體要件不合，與自耕能力證明書之申請及核發注意事項第二點不符之重大瑕疪，尚有誤會。至本件農地買賣，相關稅捐之稽徵主管機關苗栗縣稅捐稽徵處認系爭農地之承受人並非朱明溪，而係另有其人，致有應課稅捐之情形，與本件被告認定系爭自耕能力證明書，並非無效，亦無矛盾之情事。是本件原告起訴請求確認被告機關所核發八十三年十月十八日苖竹鎮農字第二○一七二號及八十三年十一月一日苗竹鎮農字第二一三○三號自耕能力證明書無效，自難認為有理由」等語為由，判決駁回上訴人之訴，認事用法核無違誤，亦無判決理由矛盾之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 2 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 楊 惠 欽法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 3 日
書記官 彭 秀 玲