最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00304號上 訴 人 乙○○○被 上訴 人 屏東縣高樹鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人不服中華民國93年9月30日高雄高等行政法院93年度訴字第595號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與訴外人阮重明共有坐落屏東縣○○鄉○○段149之2737、149之608、149之2013、149之2497、149之240、149之611及149之1080地號等7筆土地（下稱系爭土地），地目原，使用分區編定為一般農業區，使用種類為農牧用地。嗣上訴人於民國（下同）93年3月22日向被上訴人申請就前開土地核發農業用地作農業使用證明書，經被上訴人審查結果，以現場堆置垃圾、現場有新修建墳墓、無法確定界址，不符合農業用地使用認定及核發證明辦法（下稱核發辦法）之規定，乃以93年4月5日屏高鄉農字第0930003491號函否准上訴人之申請；上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：查上訴人係依核發辦法第8條之規定提出申請，被上訴人及訴願決定機關竟引用對上訴人不利及無關聯之同辦法第5條、第6條、第7條予以駁回，且未指明依據何種法規，而不得適用第8條之理由，與行政程序法第8條規定顯有未合；又被上訴人否准核發使用證明之理由，除現場堆置垃圾為核發辦法第7條所規定外，其餘理由，均未列入本條禁止範疇；訴願決定機關認同被上訴人之論斷，認系爭土地上之墳墓有新修建，不得核發證明之原因，但未指明所依據之法規及條文何在，若依非都市土地使用管制規則第8條規定，將墳墓視同為建築物管制，有違行政程序法第10條「逾越法定裁量權範圍」之規定，何況民間習俗，在棺木埋葬一段時間後，必須重新改葬，俗稱「撿骨」。其次，訴願決定機關以「因訴願人未提出分管證明，亦導致原處分機關無從界定及審查其地上物究屬於訴願人與否？」有失行政中立與公正原則，被上訴人於作成處分時並未提及分管情事，系爭土地雖有共有人，但無分管之事實，況且申請核發農業用地作農業使用證明，未僅限於土地所有權人，也不受分管之限制，此觀之核發辦法第11條自明。再者，系爭土地於64年以前即全面作墳墓使用，固為上訴人於購買時所明知，但因其地勢較高，不致影響周圍農地之耕種。上訴人若無法取得農業用地作農業使用證明，土地所有權人勢必不能完成自由買賣，致影響所有權人之權益，亦違反憲法第143條之立法精神，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定；並命被上訴人應依上訴人93年3月22日申請，作成確認系爭土地係農業用地作農業使用之行政處分，並核發農業用地作農業使用證明書等語。
三、被上訴人則以：系爭土地因無核發辦法第5條第1項第1款規定之情形，自不得核發農業用地作農業使用之證明。而被上訴人於勘驗現場發現前揭土地遭人隨意堆置垃圾、新修建墳墓、雜草叢生、放任閒置，未實際從事農耕；墓碑鏤刻64年後土地編訂興建年代，非土地編訂前已存在有墳墓，依據核發辦法第6條、第7條、第8條規定，現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物，無法檢具從來之使用證明，故不予核發證明。從而，被上訴人否准上訴人之申請，並無不合等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查農業發展條例第37條第1項規定作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。惟其前提須合法使用之農業用地，即應符合區域計畫法之規定，針對不同使用分區之農業用地各作其分區之用途，就一般農業區之農牧用地而言，須符合前揭農業發展條例第3條第12款之規定始足。本件系爭土地緊臨屏東縣高樹鄉第4公墓，於64年之前即全面被作為墓地建築使用，既無法作農業使用亦從未實際從事農耕，為上訴人所自承；又系爭土地除存有64年之前所修築之墳墓外，尚有64年以後所新築之墳墓，有被上訴人所提現場勘驗照片在卷可稽，亦為上訴人所不爭執，自不符合前揭農業用地之要件，亦不符合核發辦法第8條之規定，是被上訴人否准上訴人農業用地作農業使用證明書之申請，並無不合。次查，前揭核發辦法第8條所規定，農業用地於土地使用編定前部分面積已存在有墳墓，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用，係就申請核發農業用地作農業使用之宗地而言，至是否影響週邊土地之使用，非該條管制之範疇，本件系爭土地於64年之前即全面作墳墓使用，並無法從事農耕，上訴人於78年間購買時即已明知，且於購入後並未管理使用，任由他人埋葬築墳，嗣欲出售乃向被上訴人申請核發農業用地作農地使用證明，本即未合，況上訴人前揭土地雖為他人占用，其亦可本於所有權，依民法第767條之規定請求占用人返還，恢復農業用地作農業使用後再向被上訴人申請核發證明，並不影響上訴人之權益等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：上訴人於78年取得系爭土地，當時之法規並未對地上物有所限制，今再無法取得農業用地證明，勢必無法完成土地自由買賣，有違憲法第8條之虞。而上訴人在購買系爭土地時，原土地所有權人與墳墓家屬有所承諾，言明不得強制拆除墳墓，今如依所有權請求返還土地，恐有損及善意第三人權益，且其可主張依非都市土地使用管制規則第8條。且依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條規定，系爭土地於土地使用編定前已存在有墳墓，且不影響供農業使用，應得認定作農業使用。次按非都市土地用管制規則第8條、內政部91年5月7日台內訴字第091000557號訴願決定書意旨，原審排除「從來使用」，認定「系爭土地應符合農業發展條例第3條第12款之規定始足」，有適用法規不當之虞。此外，上訴人未提墳墓建築使用字句，原審指明93年9月8日準備程序上訴人筆錄「於64年之前即全面被作為墳墓建築使用，既無法作農業使用，亦從未實際從事農耕」等與事實不符。再者，上訴人在原審主張，被上訴人否准核發農用證明理由中「現場有新修建墳墓」。如將墳墓視同建築物管制不得新修建，有違行政程序法第10條「逾越法定裁量權範圍」，且未指明所依據之法規何在，原審未經審察上訴人所為最有利之攻擊方法，逕為駁回，有判決不備理由之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院按農業發展條例第3條第12款規定：「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」另非都市土地管理規則第8條規定：土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。本件系爭土地既有新建之墳墓，即不符上開管理規則之規定。又據卷附之現場照片以觀，系爭土地上草木叢生，足徵該地已閒置多年未使用，惟上訴人既無不可抗力之事由而閒置未用，與前揭農業發展條例第3條第12款之規定亦有未合。上訴人徒以系爭土地於土地使用編定前已存有墳墓，主張應認定作農業使用，原審排除「從來使用」云云，殊無足採。又上訴人無法取得農業用地證明，影響其土地之買賣，係可歸責於上訴人之事由所致，尚難謂為違反憲法第8條之規定。另上訴人或原土地所有權人縱令承諾不得拆除墳墓，惟未檢具文件證明屬於土地使用編定前已存在之墳墓，核與核發辦法第8條規定不符，尚難據為有利於上訴人之認定。上訴人所舉內政部訴願決定意旨，與本件情節不同，自無援引之餘地。再按構成要件事實之概念明確者，僅生單純之事實存在與否之問題，其證據之證明力應依自由心證判斷之，此種證據判斷與法定裁量權無涉。本件適用之前揭法規之構成要件事實之概念明確，並無不確定之法律概念，被上訴人或原審均無裁量之餘地，原判決係以系爭土地除存有64年之前所修築之墳墓外，尚有64年以後新築之墳墓，據以認定不符合核發辦法第8條之規定，並非以「現場有新修建墳墓」為其判決之基礎，核與行政程序法第10條，並無違背。原審就上訴人此項攻擊方法漏未指駁，另將系爭土地作為墳墓使用，誤為「墓地建築使用」，用詞有欠周延，然與判決之結果不生影響，仍應予以維持。綜上，上訴人主張各節，均無足採，上訴論旨猶執前詞指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 9 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 9 日
書記官 張 雅 琴