最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00305號上 訴 人 乙○○訴訟代理人 林家祺 律師
李兆環 律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人不服中華民國93年10月14日臺北高等行政法院92年度訴字第4781號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落臺北縣○○鎮○○○段253之12、342之13（原處分誤為242之13）、342之1號等3筆土地（下稱系爭土地），係屬非都市土地河川區水利用地，被上訴人於民國（下同）90年8月9日以90北府地用字第291590號函通知上訴人及相關單位於90年8月22日前往現場會勘，案經各權責單位現場勘查發現前開土地未經申請許可而擅自搭蓋鐵皮屋（作為合興預拌混凝土股份有限公司工廠使用，下稱合興預拌廠）等違規事實，已違反非都市土地編定使用管制，被上訴人遂依區域計畫法第21條規定以90年9月19日90北府地用字第342165號函處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並飭令需於文到30日內限期恢復至無違反土地使用分區劃定及用地編定使用目的及功能，上訴人未提起訴願程序。惟嗣後上訴人以系爭土地上之建物並非其所興建，上訴人對之並無拆除權能，被上訴人竟命上訴人拆除，所要求之行為足令上訴人涉有刑法第353條之毀損他人房屋罪嫌，自有行政程序法第111條第4款之無效情形，乃於92年9月15日函被上訴人請求確認該處分為無效未被允許，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：上訴人係受僱於合興預拌廠，系爭土地所有權人係訴外人黃正男而非上訴人，其早在十餘年前即透過訴外人黃得榮將系爭土地出租予訴外人即當時合興預拌廠之負責人陳茂吉，被上訴人90年9月19日90年北府地用字第342165號行政處分，令上訴人於30日內拆除房屋乙節，由於上訴人無處分該屋之權利，如擅自摧毀該屋，則真正所有人得依刑法第353條毀壞他人建築物等罪之規定，對上訴人提出毀損罪之告訴，是以上訴人如依該處分執行恐受有刑罰不利益之虞。從而該行政處分屬於行政程序法第111條第4款所規定之情形，應為無效。再者，被上訴人○○○鎮○○○段342之13號土地，誤載為242之13號土地；被上訴人執意要求上訴人拆除上開不存在地號土地上之建物，實屬客觀上不能，為此，求為判決確認被上訴人90年9月19日90北府地用字第342165號行政處分無效等語。
三、被上訴人則以：查被上訴人於90年8月22日會同上訴人及相關單位前往現場會勘時，已發現系爭土地未經申請許可而擅自搭蓋鐵皮屋等違規事實，並作成會勘紀錄，上訴人亦於會勘紀錄陳述意見，該會勘紀錄業經上訴人親閱無訛後簽名在案，被上訴人依照區域計畫法第21條規定，以上訴人為處分對象及將案移送法院強制執行，並無不合等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依據行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定；惟無論何者，均需行政處分內容有一望而知即具有「重大明顯之瑕疵」始得謂之。系爭土地，係屬非都市土地河川區水利用地，地上有未經申請許可而搭蓋鐵皮屋，作為合興預拌廠使用，上訴人主張其僅受僱於訴外人合興預拌廠，系爭土地上之建物已存在十餘年，非由上訴人興建，上訴人雖以現場工地負責人之身分，配合被上訴人之會勘，並於履勘紀錄上簽名，然尚無法依此而得據以認定上訴人為該屋之原始建築人。惟茍上訴人就系爭土地上之建物有拆除之權能，系爭行政處分即無所謂之「行政處分所要求或許可之行為構成犯罪」之無效情形，故上訴人之主張是否屬實，尚須經過實體之調查程序，就查得之證據為判斷始得認定，而非一望即知有上述情形，因之本件原處分並非屬於一望而知，具有重大瑕疵者，而係屬有無違法應予撤銷之原因之範疇，上訴人提起本件確認行政處分無效之訴，與行政程序法第111條第4款規定行政處分無效之要件不符，是其訴為無理由。另系爭行政處分所載，合興預拌廠所使用之建物坐落土地雖有誤載之情形，然仍無礙其認定所謂「未經許可於水利地上興建房屋之事實」，是此部分應屬行政處分有誤載而得更正之情形，與前述行政處分無效之條件有別，上訴人以此主張系爭行政處分有無效之原因，尚非有據等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依行政程序法第111條之文義，就前6款列舉之無效事由，並無一望而知即具有重大明顯瑕疵之法定要件，於判斷系爭行政處分有無前6款情形之一者，只需以各該法條業已明文之要件加以解釋、涵攝即可。原審就行政程序法第111條第4款之解釋，明顯逸脫法條文義，逕自附加法律所無規定之要件，業已減損法律適用之安定性，其就該款解釋顯然悖於法律文義，自有適用法規不當之違誤。又原審就系爭行政處分是否確有「所要求或許可之行為構成犯罪」之情形，恝置不論，亦有適用法規涵攝錯誤之違背法令。退萬步言，縱依原審認行政程序法第111條第4款之適用，尚須以一望而知即具有重大明顯瑕疵為其要件，然依原處分書及其所檢送之會勘紀錄內容，要無任何有關系爭房舍、鐵皮屋為上訴人所有之說明，亦證系爭建物確非上訴人所興建，然原處分竟令上訴人拆除他人所有之建物，此重大瑕疵於原處分書及其附件中明載，無須調查即知，自屬一望而知即具有重大明顯瑕疵，且執行結果將令上訴人構成刑法第353條之罪，應屬無效之行政處分，原審未適用行政程序法第111條第4款規定而認定無效，其事實認定、法律涵攝實有不當。其次，上訴人有無拆除系爭建物之權能，當為本件訴訟之唯一爭點，原審自應詳加調查相關證據，惟原審一面先肯認上訴人有無拆除權能，與是否構成犯罪有關；另一面卻認原處分非有一望即知具重大明顯瑕疵，並就上開重要爭點充耳不聞、完全未於原判決中加以認定，原審以此循環論證模糊本件爭點所在，自屬判決理由矛盾。再者，本件兩造就系爭處分之效力僅有「無效」、「有效」之爭，從未敘及該處分是否「違法」。原審以此未經兩造辯論之法律上觀點作為裁判基礎，並因此對該法律上爭訟之勝負給予關鍵性影響，且為上訴人依向來之訴訟程序經過所無法預測，就此即對上訴人造成法律上適用之突襲性裁判。況原審對得提起確認處分違法訴訟之法律觀點疏未闡明，致上訴人無法追加或變更訴之聲明，逕自駁回上訴人之請求。違反基於憲法第16條而生之聽審請求權，及行政訴訟法第125條第2項、第3項規定對於闡明義務之要求，依最高法院43年台上字第12號判例意旨，自有判決不適用法規之違背法令，其判決當然違背法令等語。
六、本院按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。其中第6款所謂違反專屬管轄規定，邏輯上當然屬於缺乏事務管轄權限，而欠缺事務管轄權限若只從字面上理解，勢必造成與該條立法本意完全相反之結局。因為欠缺事務管轄權限之行政處分，充其量為違法，違法不外撤銷而非無效。甚至在例外情形，連撤銷皆非必要，此觀同法第18條規定：「行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通知當事人。但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管轄機關繼續處理該案件」，即可明瞭，欠缺權限既可因補正而失效，自非當然無效之行為。故該款須作體系解釋，亦即欠缺事務管轄權限應限縮於重大明顯之情事。諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則：由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效。同條第1款至第6款乃第7款重大明顯瑕疵之例示，僅屬通常瑕疵而未達重大明顯者若亦視為無效，第6款與第7款將出現難予解釋之矛盾。是則，原判決認定該條各款，均需行政處分內容有一望而知即具有重大明顯之瑕疵，始得謂為無效等詞，乃利用體系解釋方法，使法條各款間，相互補充其意義，維護整個法律體系之一貫，並未超過文義及立法旨趣之預測可能性，自為法之所許，尚難謂為增加法律所無之要件。上訴人主張上開法條前6款並無一望而知即具有重大明顯瑕疵之法定要件云云，僅拘泥於法條文義，忽視法律適用之整體性，殊無足採。次按本件系爭處分既未達於重大明顯之瑕疵，而非當然無效，從而是否確有「所要求或許可之行為構成犯罪」之情形，或上訴人有無拆除前開建物之權能，即無進一步審查之必要，是則原判決並無適用法規錯誤或理由矛盾之情事。另原判決已於理由項下認定本件與行政程序法第111條第4款行政處分無效之要件不符，上訴人起訴為無理由，就本件訴訟標的業已明確論斷；至於所稱本件「係屬系爭行政處分有無違法應予撤銷之原因之範疇」等詞，僅屬補強理由之旁論，並非裁判之核心，殊無突襲性裁判之可言。再按行政訴訟係人民權利因公權力措施遭受損害或公法權利義務關係發生爭議，經由行政法院之裁判，以獲得救濟之程序，故具體事件請求救濟之範圍如何，是否為訴之追加或變更，均應取決於利害關係人之主觀意願，與行政訴訟法第125條第2項及第3項為期發見真實之闡明權之規定無涉，尤不生違反聽審原則之問題。其他上訴論旨復就原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨均無足採，上訴人猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 9 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 9 日
書記官 張 雅 琴