最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00342號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 林瑞彬律師被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 乙○○上列當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國93年8月12日臺北高等行政法院92年度訴字第2547號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人係幸福水泥股份有限公司（下稱幸福水泥公司）董事長，於民國91年7月間，因個人名下之股票提供第三人作為向中華銀行借款擔保，卻遭該銀行在未事先告知情況下，在集中交易市場轉讓所屬公司股票4,388,000股，因上訴人未能依規定於股票轉讓前向被上訴人申報，經被上訴人以上訴人違反證券交易法第22條之2規定，依同法第178條第1項第1款規定，以91年12月13日台財證㈢罰字第0910163429號處分書，處以上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元。惟本件上訴人至多僅係被擬制為轉讓者時，對被擬制為轉讓者之人認定有不應轉讓而轉讓之故意過失，即有不可能符合論理法則之情形。若證券交易法第22條之2及同法第178條第1項第1款有意要課上訴人在被擬制為轉讓人之情形下，亦負有申報持股可能轉讓之資料，以達資訊揭露之目的，即應修正法律規定予以明示，而非在法律不明之情形下，任由被上訴人曲解法意，不當認定上訴人負有申報轉讓持股之義務，且對之處以罰鍰等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：證券交易法第22條之2規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報，並不因股票是否設質，或是否由本人帳戶賣出有所不同。查本件質權銀行中華商業銀行已於91年3月及4月間通知上訴人其擔任陳韻如借款案之連帶保證人，該借款案已屆期應即全數清償而未依約履行，將處分擔保品以沖償借款，故上訴人基於對自有財產管理之注意，即有責任確實瞭解借款人是否已清償借款，及其所提供擔保品是否可能遭質權銀行處分。基於質權銀行對上訴人已為處分擔保品前之通知，且上訴人已確實掌握借款人未依借款約定履行清償責任之資訊，應可確實瞭解其提供之擔保股票隨時可能遭質權銀行處分，故上訴人難謂已盡其應有之注意，其未依規定於事前向被上訴人申報持股轉讓之資訊，實無理由可據以免責，自當受行政處分等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之10之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：．．．依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起3日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過1萬股者，免予申報。．．．
」「有左列情事之一者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰：
違反．．．第22條之1第1項、第2項．．．之規定者。」分別為證券交易法第22條之2及第178條第1項第1款所明定。上訴人係幸福水泥公司之董事長，於91年7月在集中交易市場轉讓幸福水泥股票4,388,000股，未依規定於股票轉讓前向被上訴人申報，有卷附內部人持股轉讓事前申報異常交易表、倍利證券股份有限公司分戶歷史帳列印、中華商業銀行臺北分行91年11月20日說明書可憑。查上訴人係以其持有幸福水泥公司股票作為第三人陳韻如向中華商業銀行借款之擔保物，該借款於90年1月14日到期。
中華商業銀行於91年7月15、16、17日逕為處分上開擔保物即幸福水泥股票。按金融機構實行質權，依民法第892條規定係以拍賣之方式為之，且依民法債篇施行法第28條規定，在拍賣法未公布前以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，依民法第893條規定，賣得價金係用於清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本件質權銀行中華商業銀行係將上訴人所質押股票於證券集中交易市場上售出，該售出價格係由臺灣證券交易所之電腦依市場買方及賣方委託單撮合而成，且該成交價格隨時均對外公開，故質權銀行於證券集中交易市場上以市價售出上訴人所質押之股票，依前述法令規定，上訴人雖為出質人，依法亦為出賣人，上開股票所為之轉讓，自屬證券交易法第22條之2規範之對象，上訴人依法即負有依該條規定申報之義務。又質權銀行於證券集中交易市場上以市價售出上訴人所質押之股票，業經依公開集中交易市場程序變賣，與民法債編施行法第28條在拍賣法未公布施行前，應經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明之立法意旨相符，亦不能以質權人中華商業銀行係將上訴人所質押股票於證券集中交易市場上售出，未具有公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明，即指該變賣為無效。次查，中華商業銀行已於91年3月及4月間通知上訴人其擔任陳韻如借款案之連帶保證人，該借款案已屆期應即全數清償而未依約履行，將處分擔保品以沖償借款，有中華商業銀行臺北分行91年3月19日及4月4日之存證信函附卷足據。因此，上訴人已可得知悉借款人未清償借款前，上開擔保品隨時均可能被質權人實行質權出賣，上訴人依證券交易法第22條之2規定，既有向主管機關申報之義務，自應將該可能轉讓之訊息向主管機關申報，使證券交易市場得經由該可能轉讓資訊之揭露，俾達到維護市場之交易秩序、股東之權益及交易之公平之目的。上訴人事前經中華商業銀行之通知，已知其質押之股票隨時均可能被質權人實行質權予以出賣。縱然陳韻如與中華銀行雙方曾就還款協議持續進行，協議期間陳韻如提供土地增加擔保，中華商業銀行亦未表示反對或無法接受之意思表示，或就還款條件再進行協商。但此等皆屬借款債務清償之協商，並未確定陳韻如之借款債務業已清償，中華商業銀行亦未另通知上訴人該債務得展期清償，亦即上訴人質押之股票仍處於隨時被質權人實行質權予以出賣之可能，上訴人自仍有依法將該可能轉讓之訊息向主管機關申報，尚不能以其間陳韻如仍與中華商業銀行就還款協議持續進行，即謂上訴人確實已盡注意之義務。本件擔保股票雖非出質人即上訴人之自行轉讓行為，但上訴人既為出質人，對自有財產自應盡相當管理注意之義務，故課予上訴人依公司內部人應依證券交易法第22條之2第1項規定應向主管機關事前申報出質股票可能遭質權銀行處分而轉讓持股之義務，並無違反行政法上之比例原則。上訴人事前經由質權人即中華商業銀行之通知，已可得知借款債務未獲清償或債權銀行展期清償前，均有被處分擔保品以沖償借款之可能，且亦不能以借款人已與中華商業銀行持續進行協商或另提供土地擔保，以及中華銀行默示接受未曾表達反對之表示等說明，而認上訴人得免將上開質押股票隨時可能遭質權銀行處分向主管機關申報之義務。因此，上訴人未依照規定於事前向主管機關申報持股可能轉讓之資訊，難謂已盡其應有之注意義務，自具有過失。從而，原處分處以上訴人罰鍰30萬元，於法核無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：(1) 在法無明文加以擴張其範圍之情形下，應以證券交易法第22條之2所明文規定之特定人為規範主體。本件上訴人係擔任陳韻如於中華商銀借款之連帶保證人，並提供幸福水泥之股票為質押擔保品，若被上訴人認為該法條規定之申報義務人亦包含該等人為出質人所供擔保之股票遭依法變賣之情形，亦應以出質人對前開變賣之發生有知情之期待可能性為前提，始有就出質人未申報加以處罰之可歸責性，原判決未查於此，自行擴張證券交易法第22條之2之範圍，認上訴人有過失，顯有判決適用法規不當之違法。又依照原判決之見解，行政罰之裁處將可在法無明文之情形下，得對於擬制性之行為加以處罰，而此一「擬制」並未明文規範於任何法令中，原判決未依據證券交易法第22條之2之規範而自為擬制規定，顯有違法律保留原則，與司法院釋字第432號解釋意旨有違。(2)自證券交易法第25條第4項規範可知，立法者將此另為與一般轉讓股票為不同之規定，故依照體系解釋，立法者如欲規範設質之有價證券遭出賣時應向主管機關申報，當會於第22條之2中另闢專款規定，立法者顯係肯認證券交易法第25條第4項之申報義務已足達上市公司資訊公開之目的，故原判決解釋證券交易法第22條之顯有錯誤。(3)如依被上訴人處分上訴人之法理，上訴人將須每月不斷地申報將轉讓持股之事實，但卻將造成連續三次申報而無出售持股之情形，反而可能造成不斷地影響市場行情，提供錯誤之資訊予投資大眾，導致影響股價，使市場行情波動，擾亂正常交易、造成投資人恐慌，此並非證券交易法第22條之2之立法目的所在。原判決逕對上訴人處罰，實有判決違反證券交易法立法意旨之違誤。(4)金融機構實行質權，依民法第892條規定及89年5月5日修正施行前民法債篇施行法第14條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，此變賣行為之出賣人乃係就質物擁有處分權之質權人，而非股票所有權人，且質權銀行並非必於設質股票低於擔保價值時即實施質權轉讓，且質權銀行是否將質押股票處分，以及何時方會處分皆為質權銀行之任意決定，並無告知連帶保證人之義務，原判決以本件該買賣契約之出賣人係上訴人，而應負證券交易法第22條之2之義務，實與論理法則及經驗法則有違。(5)上訴人擔任陳韻如向中華商銀借款之連帶保證人，該借款案於90年1月14日屆期，期間雙方持續磋商續約事宜，中華商銀復於同年5月10日同意展期，而陳韻如依原定利率約定按月繳付利息，且上訴人亦依中華商銀要求於91年2月26日及3月8日增加土地設定抵押權以供擔保，以上事實均為被上訴人所不爭執，陳韻如既與中華商銀持續協商，並增提土地供擔保，如何能謂上訴人就其擔保品之確保未盡注意義務。又就中華商銀持續收取利息並且同意增加土地作為擔保品，並未為反對之表示乙事，上訴人基於中華商銀之默示表示，自得合理信賴陳韻如與中華商銀間之借貸契約仍有效存續，尚難以預料中華商銀將有出售上訴人出質股票之行為，並無違反證券交易法第22條之2規定而有任何故意或過失存在。(7)依民法第893條規定所為之拍賣，適用民法債編施行法第28條規定仍須經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明，始為合法之變賣。且應認為該證明程序屬民法第71條之強行規定。亦即被上訴人應在中華商銀處分上訴人供質押股票有公正團體證明係依市價變賣，且足以使上訴人知道變賣事實之情形下，始得認為係合於民法債編施行法第28條規定之變賣，而始得認定上訴人為系爭股票之出賣人，否則僅得認為中華商銀始為本件之出賣人，而不符證券交易法第22條之2之要件。原判決遽認上訴人係出賣人，未依證券交易法第22條之2規定於出賣前申報持股轉讓之資訊，裁處罰鍰，未就上訴人是否確為出賣人予以審酌，有適用民法債編施行法第28條不當之違誤。(7)中華商銀僅於正式處分質押物前數月以2次存證信函告知出質人可能將質押物售出，上訴人並已盡力與中華商銀協商，而當中華商銀正式處分時卻未加以任何通知，除顯違反民法第894條規定外，亦證明上訴人確實無從獲悉中華商銀之確切處分時點，故上訴人絕無達成證券交易法規定之即時申報之可能。另中華商銀於首次寄出存證信函後卻未處分擔保品之情形下，上訴人實難因此預期質權人於第2次寄發存證信函後即會將質物賣出，亦足以證明中華商銀是否處分質物，並非身為連帶保證人之上訴人所可得知。故要求上訴人應依證券交易法第22條之2第1項第2款規定向主管機關申報轉讓持股，顯屬強人所難，有適用證券交易法第22條之2不當及違背經驗法則之違法。另依證券交易法第22條之2第1項第2款規定之公開發行股票公司內部人持股轉讓申報書填表須知第6項「預定轉讓總股數」中第㈠點及第㈡點，及同條第8項規定，債權銀行即使以存證信函通知將處分擔保品，但並未以書面正確告知其將於何時處分？賣出質押股票若干股？原判決未慮及上訴人對於出質股票於何時被賣出完全無法預測之可能，逕對上訴人處罰，實有判決違反經驗法則之違誤云云。
本院查：按證券交易法第22條之2規定，公開發行股票公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被上訴人申報之立法目的，係課予公司內部人應事前揭露其「轉讓」持股之資訊，以健全證券市場發展，維持市場秩序，使證券市場之發展更臻健全。至於同法第25條第4項規定，公司內部人應同時申報其持股之「質權」設定情形，其資訊揭露目的，在於藉資訊即時公開原則之運用，使投資大眾進一步知悉公司內部人實際持股設質情形。由於「持股轉讓」與「持股設質」之情形不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，故「持股轉讓」事前揭露義務並不因已辦理「持股設質」申報而得以免除。本件依原判決所認定之事實，上訴人係幸福水泥公司之董事長，系爭幸福水泥股票4,388,000股，係提供第三人陳韻如向中華商業銀行借款之擔保，中華商業銀行已於91年3月及4月間通知上訴人，該借款案已屆期而未依約履行，將處分擔保品以沖償借款，上訴人已可得知借款債務未獲清償或債權銀行展期清償前，均有被處分擔保品以沖償借款之可能。因此，上訴人未依證券交易法第22條之2之規定於事前向主管機關申報持股可能轉讓之資訊，難謂已盡其應有之注意義務，自具有過失，已如前述。系爭為質權標的之幸福水泥公司股票，既為上訴人所有，且有「轉讓」之情形，上訴人即應依證券交易法第22條之2第1項規定辦理申報。縱因股票有出質之情形，並已依同法第25條第4項之規定辦理，依前開說明，出質人亦不得因其股票已申報「設定質權」，而可免除其對該股票發生「轉讓」時亦應依規定辦理申報之責任。換言之，證券交易法第22條之2第1項係明定公開發行股票公司內部人「轉讓」所屬公司股票前，須向被上訴人申報揭露其轉讓持股之資訊，因此，股票之所有人於知悉出質股票之擔保品不足時，事前即應主動掌控其股票可能遭質權人處分之資訊，依法向被上訴人為公司內部人預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書之申報，即便公司內部人所申報轉讓股數與實際轉讓股數可能不盡相同，但並不影響公司內部人之申報義務。上訴人自不能以系爭出質股票實際上係遭質權人處分，其並非實際上處分系爭股票之行為人（出賣人），及其無法得知質權人實際賣出日期與賣出股數，主張其並無申報義務，及其事先不知情，或非出於故意或過失致無法履行申報義務而據以免責。又質權銀行於證券集中交易市場上以市價售出上訴人所質押之股票，業經依公開集中交易市場程序變賣，與民法債編施行法第28條在拍賣法未公布施行前，應經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明之立法意旨相符，亦不能以質權人係將上訴人所質押股票於證券集中交易市場上售出，未具有公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明，即指該變賣為無效。從而，原判決以被上訴人對上訴人所為罰鍰之處分並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人之訴，經核於法並無違背。上訴論旨所陳各節，無非就其一己對法律上之歧異見解加以爭執，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項任加指摘，所指原判決有不適用法規、適用不當或判決不備理由等違背法令情事，殊無足採。本件上訴難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 16 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 吳 明 鴻法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 16 日
書記官 蘇 金 全