最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00377號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 嘉義縣溪口鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因三七五減租事件，上訴人對於中華民國93年7月20日高雄高等行政法院93年度訴字第156號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人所有坐落臺灣省嘉義縣○○鄉○○段厝子小段第120地號土地（下稱系爭土地）出租予訴外人林鴻鉗，訂有耕地三七五租約，租期於民國（下同）91年12月31日屆滿；上訴人於92年2月6日向被上訴人申請，請求依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，將系爭耕地收回自耕。被上訴人以上訴人有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款，依法不得收回自耕之情形，而以92年9月4日嘉溪鄉民字第5628號函復，不得收回自耕，並核定由承租人自92年1月1日起至97年12月31日止續訂租約6年。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）本件上訴人提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第19條、第20條之規定違憲，請依司法院釋字第371號解釋意旨，裁定停止訴訟程序，聲請司法院解釋。蓋法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違反憲法第15和23條之法律，其牴觸憲法部分，依中央法規標準法第11條，應不得適用；而耕地三七五減租條例係於50年前所制定，強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之締約自由權，使耕地所有人無法管理、使用其耕地，其違反私法自治、契約自由兩大原則，而有侵害憲法第15條所保障之人民財產權，至為明顯。（二）50年前制定耕地三七五減租條例時，臺灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為生，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施耕地三七五減租條例收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或稍可勉強稱之為符合憲法第23條之避免緊急危難之情形；惟近年來依內政部90年12月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以租賃耕地面積論，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定耕地三七五減租條例之時空背景，已完全不復存在，又依上開資料中承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅0.4161頃，再依行政院農業委員會91年10月30日所公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告之統計，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有新臺幣（下同）43,237元，平均每個月不到3,603元；況臺灣近30年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農業委員會民國90年之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其96%以上之絕大部分收入亦已非靠承租耕地三七五租約農地而來，與50年前耕地三七五減租條例制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。綜上，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，限制上訴人需以耕地三七五減租條例第19條第1項第2款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應准上訴人收回系爭土地等語。
三、被上訴人則以：本件租約經被上訴人審查結果，上訴人90年所有收益1,220,043元，其全年生活費用496,560元，收支相抵，尚結餘723,483元，上訴人所有收益足以維持一家生活，上訴人因有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款情形，不得收回自耕，被上訴人依同條例第20條規定准由承租人續訂租約6年，於法並無不合，且耕地三七五減租條例係依據憲法第153條所制定「保護農民政策」之特別法，故上訴人之訴顯無理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人所有系爭土地之耕地三七五租約，係於農業發展條例89年1月4日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第20條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約是於91年12月31日租期屆滿，因上訴人認租期屆滿，其即得不續租而收回土地，故於92年2月6日向被上訴人提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，將系爭土地收回自耕。按所謂「家」係指永久共同生活為目的而同居之定義，故其等間之收入及支出自應合併計算，方能實際表現出租人收益是否足以維持1家生活之情況；故上述「作業須知」關於耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」之計算，乃以租約期滿前一年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額與出租人本人及其配偶與同戶內之直系血親全年生活費支出兩相比較之方式計算之；至於同一戶非屬直系血親之其他親屬或家屬部分，因其可安排性較高，且依民法關於扶養權利及義務之順位均在直系血親之後，故為避免人為之安排影響生活實況之表現，而未列入計算範圍，亦堪採取。而依上訴人90年戶籍謄本所載，其戶長為上訴人，其餘同戶之子女魏雪卿、魏存邦，及魏存邦之子女魏禕成、魏珮如，係與上訴人為同一戶內之直系血親，另同戶之繼母魏游碧月，因屬家屬，核非前述應合併計算之收益支出之家人，則本件出租人即上訴人所有收益是否足以維持一家生活者，依前揭「作業須知」規定應與其子女魏雪卿、魏存邦及孫子女魏禕成、魏珮如合併計算；而依稅捐稽徵機關核發之90年度綜合所得清單，上訴人本人收入58,637元（均為利息及股利所得），且領老農津貼36,000元，出租農地6筆所得租金25,000元，合計上訴人收入為119,637元；而其戶內人口其女魏雪卿收入分別為股利及利息所得62,887元，又因魏雪卿尚未年滿55歲，應認仍具勞動能力，應加計其全年基本工資190,080元，合計魏雪卿收入為252,967元；其子魏存邦及其孫子女魏禕成、魏珮如90年全年綜合所得給付總額共為492,279元（含魏存邦之股利、利息所得，魏禕成之股利所得及魏珮如之薪資、利息及股利所得），又因魏存邦、魏禕成仍具勞動能力，應再加計兩人每人全年基本工資各190,080元，總計收入為380,160元，合計魏存邦、魏禕成及魏珮如90年全年收入為872,439元；總計上訴人與其子女魏雪卿、魏存邦及孫子女魏禕成、魏珮如90年全年收入為1,245,043元。至於上訴人全戶之支出情形，因依上訴人檢附其90年全年生活費用明細表，每人全年生活費為99,312元，核計上訴人該戶90年全年生活費用支出計為496,560元，故上訴人全戶90年全年收入費用餘額計尚有748,483元之收入餘額；綜上，上訴人全戶之收入顯已足以維持其一家生活，是本件上訴人有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所規定不得收回自耕之情事甚明。故被上訴人認定上訴人不符合收回耕地自耕之要件，否准其收回自耕，即無不合。因將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）司法院釋字第422號解釋內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務，就出租人應受憲法第15條保障之財產權有無受到侵害全無論及，且縱然耕地三七五減租條例在此具體案例適用下合乎憲法保障人民生存權之規定，但並不表示該法律其他條款均達合憲之要求，原判決將上開司法院解釋意旨斷章取義，作為駁回上訴人之訴之理由，顯有曲解司法院解釋之違誤。況依憲法第15條，人民之生存權固在保障範圍內，然在保障同時亦應適用平等原則，焉能為保障部分人民之生存權而侵害另一部份人民之財產權，耕地三七五減租條例違憲50多年，原審卻僅以上開司法院解釋內之耕地三七五減租條例為保護農民之法律，即認定上訴人之權利無保護之必要，實對上訴人失之過苛。（二）雖憲法第153條賦予國家制訂保護農民之法律，然國家於實施三七五減租後即實施耕者有其田政策，本可解決租佃問題，卻因執法者之怠惰造成不平等的三七五租佃問題延續至今，在土地改革完成後，耕地三七五減租條例的立法目的即不存在，對任何出租人之限制皆屬無必要之違憲。又司法院釋字第422號解釋作成後，土地法第30條刪除及農業發展條例修正公布，即新成立之耕地租佃不適用三七五減租條例，而改採自由租佃政策，國家就憲法第153條，先後採用三七五減租條例及農業發展條例之矛盾立法，顯見國家對於佃農政策已在租金和租期上不再有任何保障，耕地三七五減租已非憲法第153條之保護農民之法律，反而已違反憲法第23條之規定。（三）按耕地三七五減租條例係威權專制時期產物，於52年前以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租額出租予當時之承租人，並限定其租期屆滿時承租人有片面要求續租之權利，出租人不得反對，剝奪耕地所有權人對其私有耕地財產直接使用、管理及締約自由之權利，使耕地所有權人再也無法管理，使用其耕地，其違反私法自治及契約自由之大原則而侵害憲法第15條所保障之人民財產權。又依司法院釋字第400號解釋意旨，政府限制人民之財產權，仍不可侵害到財產權之核心，即「財產之私有性」與「財產之私用性」，然國家對人民財產權之限制亦不可使人民財產權之保障降低至「只維持一家生活」之程度，且「特別犧牲一部分人民之財產去保護另一部分人民生存權」，對耕地出租人長期過度之限制至達其使用收益之不自由，無異剝奪出租人之財產權，踐踏出租人之權益，因而牴觸憲法第15條、第22條及第23條規定，依憲法第171條規定，應屬無效。出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來，三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。基於憲法之平等原則，耕地三七五租約之出租人自無承受此特別限制之法理上義務。又上開對於耕地三七五租約出租人之所有權限制，程度上已使出租人收回耕地極為困難，土地無限期地無法行使「依其財產之存續狀態行使其自由使用，收益，處分之權能」，更無依其合法取得之財產權「實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」之可言。出租人因長期無法收回耕地自用，所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量，致迄今仍依38年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於土地公告現值逐年調高，出租人既無法自己利用土地，又無法隨著社會經濟之發展，提昇土地之收益效率，更無法自由享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用，交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮，故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於租約期滿收回自耕時，尚須支付耕地公告現值3分之1與承租人，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失，核均屬嚴重侵害具體財產權之存續保護及財產權之制度保障。退步言之，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要，並認耕地承租人係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依憲法增修條文第10條第5項規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律，編列預算以推行照顧佃農之政策。卻單方面強制續約，對出租人收回自己耕地加上諸多法律上之限制，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。（四）耕地三七五減租條例之立法目的是為保障佃農之生存權而制定，業經司法院釋字第422號解釋在案。但是保障佃農生活只要審查其現實生活是否須依賴該耕地維生，與出租人的生活根本無關。然而當初立法者卻在第19條第1項第1、2款規定限制出租人收回耕地的條件，造成承租人生活不因出租人收回耕地而失其依據，而出租人足以維持一家生活時，則不能收回耕地。顯然已經悖離了保護佃農的本旨、目的。從而，此等對出租人之限制，已違反平等原則及憲法第23條規定。（五）上訴人出租予承租人之耕地租約已於91年12月31日租期屆滿，不願續租要求收回土地，上訴人申請收回耕地，被上訴人應只須針對承租人生活收入情形加以調查，以便了解是否須靠此耕地謀生。若調查得知承租人生活已經不依此耕地維生，應准由上訴人收回耕地，而非以出租人是否無以維生為斷，亦不得以違憲之減租條例第19條第1項第1、2款規定，拘束上訴人。另如前所述，耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定違憲，請依司法院釋字第371號解釋意旨，以裁定停止本訴訟程序，聲請司法院大法官解釋後，判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，被上訴人並應為准上訴人收回系爭土地之處分等語。
六、本院查：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條第1項、第20條分別定有明文。又「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減租條例第20條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第23條規定之比例原則及第15條保障財產權之規定尚無不符。」復經司法院著有釋字第580號解釋在案。
（二）經查：本件上訴人非為擴大家庭農場經營規模，而以系爭土地與承租人間之耕地租約租期業已屆滿，不願繼續出租為由，於92年2月6日向被上訴人申請收回系爭土地，惟依上訴人全戶，包含其配偶及同一戶內之直系血親之收益情形，其顯能維持一家生活，故有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定不得收回自耕情形等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，核其事實認定與法無違，則依前述耕地三七五減租條例規定，上訴人即不得將系爭耕地收回自耕。且依前述司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第19條第1項，規定耕地租約期滿時出租人不得收回耕地之3款情形，及同條例第20條保障承租人續約權利之規定，均與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定意旨無違，故原審判決援引耕地三七五減租條例第19條第1項第2款及第20條規定，認原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請，並無不合，其法律適用即與應適用之法令及解釋無違背，上訴意旨以上述耕地三七五減租條例規定係屬無效為由，指摘原判決違法，並無可採。另上訴意旨關於耕地三七五減租條例第19條第3項出租人擴大農場經營規模收回耕地應補償承租人之規定，亦屬違憲之指摘，因與本件上訴人係屬非為擴大家庭農場經營規模，而有同條例第19條第1項第2款情形，故遭否准收回之爭議無涉；上訴人雖據以指摘，因與原判決結論無影響，本院即無再予審究之必要；又前開司法院解釋既已作成，故上訴人請求本院停止審判，向司法院大法官聲請解釋一節，亦無必要，均併此敘明。
（三）綜上所述，原判決以原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請，及訴願予以維持之決定，均無不合，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原審判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 合 文法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
書記官 張 雅 琴