最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00417號上 訴 人 欣欣天然氣股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 鄭蕙蓉律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 甲○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人不服中華民國93年9月23日臺北高等行政法院92年度訴字第3443號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市政府依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於民國89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）及收費基準表（同年月3日生效）。關於道路既設設施物，依收費辦法第9條規定，其所有權人應於施行後6個月內向被上訴人申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月3日起計收既設設施物使用費。被上訴人並於90年3月21日以北市工養字第9030004300號函及於90年5月18日以北市○○路字第9062016300號等函通知上訴人在案。上訴人乃於90年8月23日向被上訴人檢送道路設置設施物收費申報書及申報表各乙份。嗣經被上訴人依收費辦法第5條及第9條規定，於91年11月7日以北市工養字第09140047900號函請上訴人繳納使用費，上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府於92年6月5日以府訴字第09203574800號訴願決定，將原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，其餘訴願駁回。上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：查收費辦法第1條雖稱本辦法係依臺北市市有財產管理規則（於91年7月9日修正並更名為臺北市市有財產管理自治條例，以下稱自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定。但道路使用費之收費依據，必須是地方制度法明文規定之「地方自治事項」，地方議會方能訂定自治條例以為規範。惟地方制度法第18條第10款就直轄市自治事項並無規定道路使用規費之收取亦屬直轄市自治事項。即使以「管理」為文義解釋基礎，亦無法放射至使用規費之收取，因收取使用費係屬對人民財產權之侵害，必須有明確之法律規定為依據，尤其結合該段文字之脈絡即「道路之規劃、建設及管理」，更明白指出該條款僅宣示，道路之各項管理行政事務乃直轄市政府之自治事項，不應擴張認為是對人民收取使用規費之依據。是以，由於地方制度法對自治事項是採列舉方式，因此非具體列舉的自治事項，不得逕認為自治事項，故臺北市政府為統一管理市有財產而制定之自治條例，僅能用以規範市有財產之保管、取得、維護等事項，應不包括市有財產之使用規費的收取，該自治條例第66條已經逾越直轄市自治事項之範圍，從而臺北市政府依該自治條例第66條而訂定之「收費辦法」更屬無法律授權，被上訴人依該「收費辦法」作出收取費用之處分，明顯違反法律保留原則而應予撤銷。且參照憲法第107至第110條規定，地方權限係採列舉事項規範，而依憲法第111條規定，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央。而規費法已於91年12月11日公布，依其第1條規範意旨，即收取道路設施使用費，係由規費法直接創設支付義務或授權頒布法規命令。因此從規費法之制定，除可證明道路使用規費之收取非屬地方自治事項，而係應由中央制定通法；並證明中央乃至各級政府機關學校向人民收取規費，須依規費法規定，始具備形式上之法律依據。亦即道路使用費之收取，地方制度法並未明文規定為地方自治事項。此亦可從91年4月18日行政院經濟建設委員會都字第0910001666號函，經建會於91年4月2日邀集行政院秘書處、公共工程委員會、經濟部、交通部、臺北市政府、高雄市政府等單位研商，明確說明：「臺北市政府依自治條例第66條，訂定收費辦法，規定業者管線及設備使用道路需每年繳交使用費，法律尚無明確授權，請臺北市政府應從法律面補強。並請財政部等相關部會儘速完成規費法之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，俾地方政府有所遵循。」所以，原處分所依據之收費辦法無法律授權而違反法律保留原則，乃屬違法而應予撤銷。臺北市政府於89年11月11日訂頒之收費辦法第1條明定，其訂定依據乃原臺北市市有財產管理規則第66條（後改成自治條例）。惟查該自治條例第66條僅規定得向利用道路裝置瓦斯管線者收取使用費，並無授權臺北市政府訂定收費辦法，收費辦法卻稱是依據該條授權而訂定，乃屬未經授權之收費辦法，故依該收費辦法而作成之收費處分已屬違法而應撤銷。此點亦經臺北高等行政法院92年度訴字第3094號判決確認。復查，該自治條例第66條第2項規定，應以自治條例訂定收費基準，亦即應由臺北市議會決議通過關於收費基準之自治條例，惟臺北市政府卻自行訂頒收費辦法，此收費辦法乃所謂自治規則，依地方制度法第30條第2項規定，由於該自治條例第66條第2項僅規定應以「自治條例」制定收費基準，而非以「自治規則」訂頒之，因此該收費辦法違反自治條例之規定而屬無效，依據該無效之收費辦法而作出之收費處分，乃違法之處分而應予以撤銷。且按實質上，地方自治團體若無國家法律之授權，即不得干預人民之自由權利，司法院釋字第38號解釋即係本此意旨。而該自治條例第66條第2項後段原使用費計收基準繼續適用之規定，無視原使用費計收基準原本即無自治條例授權之事實，卻本末倒置，認為原使用費計收基準得經由此規定而賦予效力，對於徵收使用費此等類似租稅之款項，實嚴重違反依法行政之原則，倘其推論成立，則直轄市政府此後皆可自行訂頒自治規則限制或剝奪人民權利，只須在規則中明訂在直轄市議會未通過自治條例前，原自治規則繼續適用即可，其荒謬與危害人民權利昭然顯至。依憲法第19條、第22條、第23條等規定，人民之自由、財產等基本權利，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐費用者，應以法律規定之，是為法律保留原則。且行政程序法第150條明文規定，關於人民權利義務之一般性規範，必須有法律之授權，然對於授權命令之合法性，依歷年來司法院各號解釋，其授權應有明確之目的、範圍及內容。故縱認自治條例第66條有授權，因該自治條例第66條並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院釋字第367號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。依司法院釋字第479號解釋，即行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令。而查，該自治條例第66條既未授權臺北市政府訂定收費辦法，且認收費基準應以自治條例定之，臺北市政府何來所謂執行母法？而縱認有授權，惟所謂「細節性、技術性事項」，應指比較詳細瑣碎而非重要之構成要件事類或項目，但觀諸收費辦法內容係訂定徵收使用費之「數額及內容構成要件」，對人民財產權利限制有重大影響，尤其收費辦法明訂對於施行前「已」設置之設施物亦應收取使用費，有溯及既往之法律效果，並訂有加倍收取、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等處罰條款，均屬對人民之裁罰性行政處分，自更應嚴格要求授權明確性原則，倘若母法並未就徵收之內容、範圍、以及得溯及既往或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（司法院釋字第313號、第394號、第402號等參照）。縱認臺北市政府得訂定職權命令，因職權命令僅限於執行法律之技術性或細節性事項，故不得訂有限制或剝奪人民權利之規定。但系爭收費辦法第6條第2項、第10條第1項後段及第2項、第11條第1項等規定皆嚴重限制或剝奪人民之財產權、營業自由，並非職權命令所得訂定事項，已違反法律保留原則。此外，為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，內政部刻正研擬修訂「市區道路條例修正草案」，擬配合規費法施行，明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，授權內政部訂定收費基準，以避免全國各地市區道路使用費收費不一致造成困擾。顯見臺北市政府執意訂定收費標準，並將造成全國不一之差異費率，實已欠缺合目的性之基礎。查原處分之依據乃違法之收費辦法，因此處分本身有違法性之瑕疵，被上訴人如欲依規費法向上訴人收取道路使用費，應重新依據規費法所定程序訂定適法依據。此觀規費法第2條及第10條規定即明。因此，自規費法公佈並生效後，被上訴人應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，並須「檢附成本資料」，「送各該民意機關備查」以及「公告」之三程序，使收費取得法律依據，方符法律保留原則。被上訴人所謂自規費法通過後可溯及補正原處分之瑕疵，顯違反法律不溯及既往原則。蓋法律原則上僅適用於在其生效後之事件，如就過去已完結之事件，設定或加重人民之負擔，即不符法治國家之要求。更何況規費法也未規定能溯及自以往作出之收取道路使用費處分，亦不肯認其他處分之適法性。此外，規費法規定收取規費必須符合前述三個程序要件：檢附成本資料、送各該民意機關備查、公告。行政機關必須完成以上三程序要件，方能收取規費，並非僅規費法之通過即可使以往收取規費之處分就地合法，亦或補正原處分之瑕疵，否則該程序要件之規定如同虛設。因此，訴願決定書理由第四點顯有違誤。蓋收費辦法本身未經自治條例授權，已如前述，根本不生效力，即使其規定向將來收費亦然。其次，規費法生效後亦不能補正其處分就適法性之瑕疵。因此，原處分並不合法，應予撤銷。依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條規定及學者見解，則規費法於91年12月11日公布生效，其目的誠如該法第1條規定，即在於「增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益」，故其制定之標準應統一適用於全國各政府機關學校，方能增進人民負擔之公平。規費法第10條規定即所謂「成本回收原則」，乃因使用規費是政府對特定對象提供財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質。而臺北市政府訂頒之收費基準，其「應付金額」乃「計價金額」乘以「使用係數」乘以「投影面積」乘以「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」。其中，「使用係數」係指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，惟查瓦斯供應管線均係埋設於市區道路之下，瓦斯業者在新埋設管線及管線維修時，均按規定繳納特定金額之道路挖掘修復費用，瓦斯既設管線對於交通流暢或道路空間有效利用均無影響，因此該使用係數對於瓦斯業者而言，應不適用。其次，「投影面積」則為管線投影寬度乘以管線長度，該基準均採管線投影寬度之最高限為準，顯然偏高，此種基準有失公允，而應以實際面積計算。復次，「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」為公有道路土地（已徵收）所佔百分比，依該收費辦法所定之比例，係就市○道路已徵收之道路為限，以89年11月1日以前公有道路（已徵收）所佔比例為86.24%，對其餘私有道路或未徵收之道路用地，則不在上開辦法之適用範圍內。換言之，該收費辦法並未依規費法第10條之成本考量原則訂定，即使承認臺北市政府有被授權訂頒該辦法，該辦法卻仍違反規費法之規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該收費辦法仍屬無效。收費辦法之計算金額，就「計費基數」部分，係以當年度公有道路用地平均公告地價「年息5%」，亦即以年息5%之利率計算，以目前銀行定期利率均在2%以下之水準，此項標準顯然不合理，而未依規費法第11條之規定，考量辦理費用或成本變動趨勢、其他影響因素等情形。並且，被上訴人於93年1月16日府工養字第09229183100號函，向上訴人及其他被收取道路使用費之機關、事業表示擬修正原「收費辦法」。已就「計費基數」部分，從當年度公有道路用地平均公告地價「年息5%」，調降為「年息3%」；並且，管（路）道、洞道及其他經核准設置之地下設施物之「使用係數」，亦由0.05調降至0.03。臺北市政府已於日前通過此修正案。換言之，依照被上訴人修正之「收費辦法」，將比原先收取費用短少64%（其計算方式乃年息調降至僅原先之60%，而使用係數亦僅原先之60%，兩者相乘後之收費金額僅為原先之36%）。適足證明原收取規費實屬過高，違反規費法第11條規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該收費辦法亦屬無效。此外，依規費法第10條第2款規定，使用規費之訂定應「考量市場因素定之」，惟臺北市政府原應依民營公用事業監督條例第7條規定，並配合規費法第10條、第11條，由市政府簽具意見，經臺北市議會通過，再轉呈經濟部核准，擬定一合理收費價格，保障業者之生存，並維護居民以合理價格使用天然氣之權益。但如前述，臺北市政府並未依相關法律替業者擬定一合理價格，就此，顯然違反法律賦予之裁量義務，而有裁量怠惰之瑕疵。因此，依行政程序法第9條規定，行政機關未探求所有對作成行政決定具有重要性之事實及觀點，或所探求之資料錯誤不實，從而根據不完全或不正確之資料作成決定，其裁量決定即有瑕疵。從而被上訴人依據收費辦法，作成收取道路使用費之處分，顯未考慮上訴人財務狀況，亦未考慮其營業成本，逕核定收取過高之使用規費，顯然違反行政程序法第9條、規費法第10條、第11條，乃違法之處分而應予撤銷。裁量之授權，原在使行政機關得在裁量之界限內，有選擇及決定之自由，授權行政機關一便宜原則行事。惟有時在某一事件，因該事件之特殊情況，僅特定之決定始無裁量瑕疵，而為唯一之合法決定。換言之，法律授與行政機關之裁量範圍，因個別事件之情形而縮小，以致在一般情形，原屬可能之各種行為方式中，事實上僅有一種為合義務裁量之結果，其餘則皆罹有瑕疵。因此，行政機關有義務選擇該唯一之無瑕疵決定，是即所謂之「裁量縮減至零」或「裁量收縮」。上訴人乃提供大台北居民天然氣之事業，為重要民生公用事業，與公共利益密切相關不言可喻，且本質上非以營利為目的，各項業務及費率均須依照「民營公用事業監督條例」受地方行政機關及立法機關之監督，若對之收取不合理之使用規費，導致營業成本提升，營業利益下降而致營運困難，且又不調漲費率，必定使上訴人公司面臨停業之風險，最後無天然氣可用之不利益仍由大台北居民負擔；又或者，因調漲上訴人向人民之收費費率，導致人民負擔增加，亦使人民負擔類似間接加稅不利益。換言之，被上訴人收取道路使用費後，不管有無核定上訴人公司漲價，其結果皆會對人民產生生活上不利益，乃至財產上之負擔，其道路使用費之收取不可謂與公共利益不密切相關歟。因此，被上訴人應「基於公共利益或特殊需要考量」，免徵上訴人之道路使用費，應為唯一之合法決定。又查，「市區道路條例」修正條文草案第6條規定之草案說明，更可彰顯原收費辦法未考慮公用民營事業營運能力之不合理處。最後，依民營公用事業監督條例第12條第1項規定，依法此項規費之減免，最後獲益者亦為全體市民，顯有助公共利益。再依經濟部能源委員會92年6月26日能二字第09200096890號函建議，亦足認被上訴人在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置上訴人及大部分居民權益於不顧，嚴重背離依法行政原則。上訴人依民營公用事業監督條例，受主管機關監督其營運，舉凡營業區域、訂定或修正有關公眾用戶之收費、一切技術標準、分配盈餘之限制、營業費用折舊率之扣除比率等，皆受中央與地方主管機關的監督與控制，若有違反並有罰緩、撤換負責人員輕重不等之處罰，在經營上所受限制甚多（如公用民營事業監督條例第4、7、9、11、12、13、21條規定）。因此，被上訴人在對上訴人收取使用費時，應密切考量上訴人身為公用民營事業的事實，既然在價格決定上上訴人公司無最後決定權限，事理上，對其使用費之收取應考量此觀點，不得因過度收費而對上訴人產生租稅法理所禁止之「絞殺效果」。換言之，對上訴人收取使用費，應禁止過度收取而致業者生存營運產生困難，從而被上訴人在依規費法第13條規定作裁量時，其裁量空間應已縮減至零，而須顧慮因過度收取使用費致上訴人生經營困境之事實，予以免徵或減徵。查上訴人當初在開挖道路埋設管線時，以及之後維修管線時，就「影響交通流暢或道路空間利用」情形，均已繳納特定金額之道路修復工程費，而取得挖掘並使用道路之權限。現被上訴人再就已經埋設之瓦斯管線，並不會影響交通流暢或道路空間利用，仍再以「影響交通流暢或道路空間利用」為由向上訴人收取之前已設置物之道路使用費，顯然違背上訴人對於原先已繳納之修復工程費之信賴。簡言之，被上訴人雖係基於不同法令依據，但卻是以同一理由向上訴人收取費用，使上訴人無法基於原先之信賴基礎，預測其營業利益，安排其營業活動，該收取處分已違行政程序法第8條規定，乃違法處分，尤其嚴重危及上訴人之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，原處分應予撤銷，以符法制。又訴願決定理由第四點所謂各管線使用人可自行決定是否要繼續使用已使用之道路，不致受不測之損害，實乃錯誤。茲上訴人係合法取得經營煤氣執照之事業，且係依法取得道路埋設瓦斯管線及使用該瓦斯管線之權限，而上訴人所從事之公用煤氣事業型態，係如未能繼續使用道路底下鋪設之瓦斯管線，就無從經營生存，而依收費辦法第10條，上訴人如不依原處分繳納道路使用費，除將受加倍收取使用費之處分，並將遭受強制拆除瓦斯管線設施之處分，以致上訴人如不依原處分繳納道路使用費其實就只能選擇停業，根本別無其他可選擇方案，被上訴人之舉嚴重危及上訴人生存發展，顯已違背信賴利益保護原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於收取公有道路土地所有權屬臺北市部分之使用費應予撤銷。
三、被上訴人則以：按地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。故臺北市政府為統一管理市有財產而制定臺北市市有財產管理自治條例，用以規範臺北市市有財產之保管、產權登記、維護、增置、受贈、徵收、使用、撥借用、出租、處分、報廢、檢核及財產報告等事項，從而臺北市道路設置設施物收費辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條及地方制度法第18條第10款訂定，收取臺北市○○道路使用費，依法自屬有據。上訴人主張臺北市市有財產管理自治條例，僅能用以規範市有財產保管、取得、維護等事項，應不包括市有財產之使用規費的收取，臺北市市有財產管理自治條例第66條已逾越直轄市自治事項之範圍乙節，顯屬誤解。
按上開收費辦法授權依據之「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日訂定）前經臺北市議會審議通過之自治法規。性質相當於自治條例，嗣並經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，及臺北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」依地方制度法第26條第4項規定報請財政部轉行政院備查，並經行政院90年7月2日台90財字第038195號函同意備查。故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。至於上開收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議辦理，經被上訴人所屬養護工程處（以下簡稱養工處）88年7月7日及7月29日先後邀請上訴人等管線機構協商，並於88年8月18日邀請臺北市政府相關機關協商獲致共識後，於88年8月25日送請臺北市政府法規委員會審議，該會於88年9月23日第200次委員會審議決議，依臺北市市有財產管理規則之規定，訂定要點計收使用費。為期符合公平合理且為使用者所能接受，養工處除邀臺北市政府相關機關於88年12月13日開會研討外，並廣邀國內有關交通運輸、地政、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會，於89年3月3日及3月9日共同研討完畢。上開收費辦法（草案）經臺北市政府法規委員會89年8月31日第218次委員會議審議通過，並於89年9月26日市政會議通過。上開收費辦法經臺北市政府市政會議通過後，以臺北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期。嗣後又分別以89年11月20日府法三字第0000000000及00000000號函送臺北市議會及行政院備查。故上開收費辦法訂定程序應符合地方制度法第27條第3項規定，及基於自治條例之授權與依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則。故上開收費辦法之訂定（89年11月1日）既在規費法制定（91年12月11日）之前，且係依臺北市議會決議辦理，自符合規費法制定前之規費徵收程序。且規費法第3條及第4條亦有明定：規費主管機關，在直轄市為直轄市政府，業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。業務主管機關得本於職權訂定收費基準。再者，上訴人所指司法院釋字第38號、第277號解釋及地方制度法第67條第2項之規定，係針對地方租稅問題，其性質與使用規費不同；上開使用費係臺北市政府為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，對使用臺北市○○市道路之設施物所有人而收取之費用，故本件係上訴人所有設施物使用臺北市道路應付之對價，而非上訴人指稱對人民財產權之侵害。是以，本件原處分所依據之上開收費辦法係基於自治條例授權，為執行該條例所賦予之職權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且未逾越該自治條例明定計收使用費之範疇，其法源依據及適法性應無疑義，並無違反法律授權及法律保留原則。90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條第2項後段明定自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。故89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法及其收費基準於自治條例制定前係屬有效法規命令，仍應繼續適用，本件91年11月7日所為收費處分應無違法。
至於上訴人指稱臺北市政府無法律授權訂定收費基準乙節，查市區道路條例第4條、臺北市市有財產管理自治條例第1條規定，因道路屬市有財產之一部分，經營管理為本府之法定職權，又修正前之臺北市市有財產管理規則第66條、臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款規定亦同。從而，被上訴人因職掌臺北市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，臺北市政府將權限委任被上訴人，訂道路設施物使用費收費基準報經臺北市政府市政會議通過，於法並無違誤，且臺北市政府於89年11月1日以府法三字第89094467500號令發布，並刊登於臺北市政府公報89年冬季第22期。嗣後又分別以89年11月20日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。故上開收費辦法及收費基準之訂定程序符合地方制度法第27條第3項規定。按臺北市政府基於使用者付費原則之精神訂定本收費辦法，上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在。又上開收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於上開辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，上訴人自應依收費辦法規定繳納使用費，故上開收費辦法並無涉溯及既往原則及信賴保護原則情事。按上開收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，規費法公布施行後，被上訴人業配合修正上開收費基準，已擬訂修正草案送審中。上開收費辦法及其收費基準之訂定已符合地方制度法第27條第3項規定程序，未有如上訴人所稱自規費法通過後溯及補正原處分之瑕疵情事。本件上訴人之訴理由主張上開收費辦法違反法律不溯及既往原則乙節，查上開收費辦法發布施行（89年11月1日）前上訴人已設置於臺北市之設施物91年11月及12月使用費，並無溯及收費，故本件訴願決定理由書理由第四點亦贊同，故原處分並無違誤。查上開收費辦法之法源誠如前述，係屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，且其訂定程序亦已依地方制度法第27條第3項第2款規定辦理。另93年1月7日市區道路條例修正公布後，規定市區道路使用費收費基準由內政部定之，其修正條文之施行日由行政院定之，內政部亦刻正研擬「市區道路使用費收費標準」草案，臺北市政府將配合內政部訂定之收費基準發布實施修訂臺北市政府訂定之收費辦法，或依該收費基準規定廢止臺北市政府制定之收費辦法，並依該收費基準計收臺北市道路使用費。又內政部「市區道路使用費收費標準」草案亦尚未發布施行，故並未有與中央立法事項重疊之情事。而上開收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，故上訴人主張本件收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。
查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質。因此，其收費基準應採「成本回收」原則，規費法第10條第1項第2款規定：
使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。本件道路設施物使用費收費基準之訂定考量之購置成本以土地公告現值計算乃土地之長期成本，故參酌國內有關國有土地及本市市有土地之出租租金情形，約年息5%～10%，訂定收費基準之計價金額（Ｐ），即以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準。又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係屬附屬設施，本收費基準以其影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，使用係數為0.2；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，爰課以使用係數
0.05。綜上所述，本件收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均已考量道路購買、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神，且制定程序亦符合規費法第10條程序，即業經臺北市政府同意，報議會備查並公告上開收費辦法。又上訴人指稱被上訴人未依規費法第11條規定檢討辦理上開收費辦法之收費基準乙節，查內政部擬訂之「市區道路使用費收費標準草案」第5條用地計費標準亦與上開基準同樣採公告地價5%計算，惟被上訴人考量市場經濟不景氣，銀行利息甚低，各管線機構經營不易等因素，業依規費法第11條規定意旨檢討修正上開收費辦法，並擬調整收費基準（將計價金額Ｐ由5%調降至3%，使用係數由
0.2及0.05調降為0.12及0.03），上開收費辦法修正草案已送臺北市政府法規委員會審議中。另上訴人指稱臺北市政府未依規費法第10條及第11條規定轉呈經濟部核准擬定一合理價格，顯然違反法律賦予裁量義務乙節，查瓦斯、天然氣事業氣價之調整，應以其有債務負擔發生，而形成一種常態性之成本反應，方可據以請求調整氣價，本件上訴人對應繳既設設施物91年11月及12月道路設施物使用費尚未繳納，依上開說明根本無法提出請求，且該項業務亦非被上訴人權責範圍，與本件無涉，何能指摘被上訴人違反法律賦予裁量義務。復查上訴人主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節，查本件被上訴人並未對上訴人開出加倍收取使用費之通知或拆除設施物，對上訴人尚不生具體之法律效果，故上訴人自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第1條、第3條、行政訴訟法第4條及最高行政法院52年判字第269號判例即明。況如有牴觸，在法律適用上，依法律優先原則，當優先適用規費法。瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，查93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。綜觀，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，上訴人並無免徵請求權。上訴人主張新埋設及維修管線時，已繳道路修復工程費，再收道路使用費，原處分違反誠實信用原則及信賴保護原則乙節，查道路挖掘修復費，係上訴人申請埋設管線挖掘本市道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為上訴人挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之設施物使用費，應屬市區道路條例第23條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者截然不同，並無重複收費，原處分亦未違反誠實信用原則及信賴保護原則。上訴人所有設施物如仍要繼續設置使用台北市○○道路土地，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，上訴人自應依上開收費辦法繳納使用費。揆諸前述規定及函示意旨，被上訴人所為處分，於法並無不合，敬請維持等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按臺北市○○○道路屬直轄市財產，有關直轄市財產之經營及管理乃地方制度法第18條第2款、第10款規定之直轄市自治事項，殆無疑義。而直轄市財產之經營及管理必涉及向使用者收費事宜，故收取公有道路使用費亦屬直轄市自治事項。「臺北市道路設置設施物收費辦法」第1條乃明言：「本辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例)第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定」。又查上開收費辦法授權之依據「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日制訂公布，同年月27日生效）前經臺北市議會審議通過之自治法規，雖名稱為「管理規則」，但性質上屬於「地方制度法」第25條「自治條例」之位階，依地方制度法施行後之88年2月10日修正發布之「臺北市市有財產管理規則」第66條規定，足見「自治條例」早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則，並授權臺北市政府制訂使用費計收基準。故上開收費辦法實係臺北市政府基於「自治條例」之直接授權及依地方制度法第27條第1項對於自治事項之授權所訂定之自治規則，符合地方制度法第27條第1項規定意旨，並未逾越母法（自治條例）授權之目的及範圍。再查上開收費辦法係依88年5月4日、88年5月5日臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議所制訂（見被證二十四之會議記錄），且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，臺北市政府以90年5月1日府法三字第9004009200號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，依該自治條例第66條規定。是以，上開收費辦法（含其附表：收費基準表）之訂定雖在規費法制定之前，但已經臺北市議會於審議修正通過「臺北市市有財產管理自治條例」時明文予以承認，自符規費法制定前之規費徵收程序。且「臺北市市有財產管理自治條例」第66條第2項既明文規定：「自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用」，即已明文承認系爭「臺北市道路設置設施物收費辦法」之內容為有效。故被上訴人依上開收費辦法向上訴人收取使用公有道路土地使用費，自屬有據。上訴人主張上開收費辦法（含收費基準），欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效云云，不足採信。上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質。上開收費辦法第9條，乃針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，上訴人並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。上訴人主張原處分違反誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，容有誤會。上訴人另主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準牴觸規費法乙節，查上開收費辦法及其收費基準係於89年11月1日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；而依規費法第10條第1項第2款規定：業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。臺北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本，此有臺北市政府93年度道路養護預算表可參：其公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第49條及土地徵收條例第30條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形；另該收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，報經臺北市政府市政會議通過後公布，並函送市議會及行政院備查；此有臺北市政府工務局養護工程處88年7月7日及88年7月29日研商「臺北市市○道路使用費計收基準」會議紀錄、89年3月3日及3月9日收費基準委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附原處分補充資料卷內可稽。故該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。上訴人主張瓦斯業者應屬規費法第13條：「基於公共利益或特殊需要考量」規定得免徵範圍乙節；查瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部分別依規費法第8條規定意旨使用公有道路應收使用規費，修訂公路法及市區道路條例如下：（一）、92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。（二）、93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第1項第2款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定而予免徵使用費。上情分別有立法院公報第92卷第33期院會紀錄、公路用地使用費徵收辦法草案、立法院公報第92卷第60期院會紀錄、市區道路使用費收費標準草案等附原處分卷補充資料卷內可按。準此，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未認瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；是被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量。至上訴人主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」第10條、第11條有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節，查本件被上訴人並未對上訴人為加倍收取使用費之通知或拆除設施物之處分；是該收費辦法中該部份之規定，是否有違法律保留原則而應認為無效，與本件並不相關涉。上訴人以此指摘原處分計收道路使用費違法云云；亦非可採。綜上所述，被上訴人於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿2年後，依該收費辦法第5條及第9條規定，通知上訴人繳納屬於臺北市○○○○○道路使用費，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人起訴意旨，仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分關於收取公有道路土地所有權屬臺北市部分之使用費，為無理由，應予駁回。至兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判斷不生影響，爰不再逐一論斷等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除爰用原審主張外，並補稱略謂：查收費辦法第1條即明訂其依據為地方制度法第18條第10款，而該款規定，收取道路使用費，非屬地方自治事項，故自治條例第66條不得將徵收道路使用費列入規範，從而臺北市政府依據自治條例第66條而訂定收費辦法，屬無法律授權並違反法律保留原則。原審判決卻依同條第2款，認為臺北市議會就市有財產管理得制定自治條例，而推論自治條例得制定道路使用費之收取，乃判決不備理由，且法規適用不當。此外，原審判決以直轄市財產之經營管理乃地方制度法第18條第2款、第10款規定之直轄市自治事項亦嫌速斷，蓋向人民收取道路使用費亦即所謂的使用規費，其特徵在於以公權力加以徵收，至於費用僅類似市場經濟之價格性質，故仍屬單方對人民課予金錢給付義務的處分，而為侵益處分，不得違反法律保留原則。其次，收取道路使用費更不必然屬直轄市自治事項，原審認為屬自治事項，但觀諸地方制度法第18條第4項、第6項、第8項等皆涉及直轄市財產之經營與管理，若照原審見解，以上規定均可廢除，以第18條第2款含括即可。故如依原審見解，不僅破壞中央與地方垂直分權關係，更背離法律保留之法治國原則，故原審判決有適用法規不當之違法。又原審判決就上訴人於原審主張地方制度法第18條第10款規定、收費辦法第1條規定，91年4月18日行政院經濟建設委員會都字第0910001666號函，以及規費法第1條規定，道路使用費之收取非屬直轄市自治事項主張，未為說明不採之理由，乃判決不備理由。原審判決認定「地方制度法施行後之88年2月10日修正發布之市有財產管理規則第66條．．．前項使用費計收基準，由財政局擬定並經本府核定後實施。足見自治條例早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等『應計收使用費』之原則，並授權臺北市政府制定使用費計收基準．．．」云云，但地方制度法第27條之規定，收取使用費非屬自治事項，不符同法第27條之要件，被上訴人不得訂定自治規則。又依自治條例第66條第2項規定，自90年5月1日後，市政府所訂之收費辦法，便應改以自治條例定之，若不符自治條例形式，則非合法之收費辦法，至於原使用費計收基準繼續使用的規定，亦僅限於計收基準，而不包括原收費辦法全部，故就授權主管機關訂定行政規則部分，仍必須在自治條例中明文規定，否則不符地方制度法第27條規定，此亦可參照臺北高等行政法院92年度訴字第3094號判決理由。
既然自治條例第66條第2項已明訂使用費計收基準，以自治條例定之，則有關使用費計收基準，應由臺北市議會以三讀程序並表決，始符地方制度法第28條規定。因而收費辦法僅屬行政規則，不符自治條例第66條規定，不應被適用並課予人民侵益處分。至於自治條例第66條第2項後段之規定亦違反法治原則，蓋本已失效之收費辦法不因本條項後段規定而由失效變為重新生效乃至繼續適用，蓋該辦法既未依法定程序由市議會以三讀程序重新制訂，仍為失效之法律。故原審判決不適用地方制度法第28條，並逕認收費辦法繼續有效，有判決不適用法規與適用法規不當之違法。又上訴人於原審提出內政部正研修市區道路條例修正草案，明訂市區道路徵收使用費及其收費基準乙節，原審判決就此未說明不採之理由，亦有判決不備理由之違法。原審判決認收費辦法（含其附表：收費基準表）之訂定雖在規費法制定之前，且自治條例第66條第2項之規定，即已明文承認系爭收費辦法之內容為有效云云，然查依自治條例第66條第2項後段規定，僅確認收費辦法第7條之收費基準表，於該自治條例自行制訂使用費計收基準前，仍屬有效之法規命令而已，因此僅能認為收費辦法僅第7條之收費基準表有效，其餘條文均屬欠缺法律授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效，原審判決擴張推論自治條例規定，為適用法規不當。又上訴人於原審主張自治條例第66條並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，違反司法院釋字第38號及第367號解釋意旨，且依司法院釋字第479號解釋，行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令乙節，原審並未說明不採之理由，僅以收費辦法內容全部有效一語帶過，而規避法律保留原則，實有判決不備理由及法規適用不當之違法。原審判決所謂「該收費辦法第9條有2年之過渡規定．．．上訴人並不致因此受不測之損害．．．被上訴人依法收取並無不合」，及「收費辦法第9條係規定向將來收取使用費，並無溯及收費」乙節，有判決理由矛盾與適用法規不當。蓋上訴人在埋設管線時，以及之後維修管線時，就影響交通流暢或道路空間利用情形，均已繳納特定金額之道路修復工程費，現被上訴人再就已埋設之管線，並不會影響交通流暢或道路空間利用，仍再以影響交通流暢或道路空間利用為由收取道路使用費，顯違背上訴人對於原先已繳納之修復工程費之信賴，且原審認為上訴人可自行決定是否要繼續使用以使用之道路，不致受不測之損害，然上訴人所從事之公用煤氣事業型態，如未能繼續使用道路底下之瓦斯管線，就無從經營生存，上訴人如不依原處分繳納使用費，除將受加倍收取使用費之處分，並將遭受強制拆除瓦斯管線設施之處分，上訴人別無其他選擇，被上訴人之處分，顯已違背信賴保護原則，特別是原審判決認為上訴人並不因此受不測之損害，然上訴人經成本分析評估後，能否漲價仍須經臺北市政府簽具意見，轉呈經濟部核准，此觀民營公用事業監督條例第7條自明。被上訴人即使有權力收取道路使用費，卻未相對轉呈經濟部核准調漲上訴人向人民收取之費用，已屬權力之濫用，違背權力濫用禁止之法治國原則，其處分顯然違法，原審不察，仍認上訴人並未受不測損害，得自行決定是否繼續使用道路，背離經驗與論理法則，故原審判決就此部分有判決違背信賴保護原則、判決理由矛盾、判決不適用法規與適用不當之違法。又本件收費辦法第9條明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，逾越母法自治條例第66條之授權範圍，應屬無效，原審判決理由自有矛盾。又所謂成本資料應考量市場因素，自應考量包括被徵收使用費者之經營狀況及成本資料，尤其就已設置道路設施物者，更應邀及被徵收者參與討論，非僅得以收費標準制訂過程有邀集市府相關單位或送市議會備查，即認屬符合規費法之規定，原審所謂收費標準制訂過程符合收費法精神，屬適用法規錯誤。此外該收費辦法未依規費法第10條之成本考量原則訂定，蓋依收費辦法第7條之收費標準，其應付金額乃計價金額乘以使用係數乘以投影面積乘以管線使用之道路用地中估計地方政府之比例。其中，使用係數係指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用程度，而瓦斯管線均係埋設於市區道路下，因此，瓦斯既設管線對於交通流暢或道路空間有效利用均無影響，故該使用係數對瓦斯業者而言，應不適用。其次，投影面積則為管線投影寬度乘以管線長度，該基準均採管線投影寬度之最高限為準，顯然偏高，此基準有失公允，而應以實際面積計算。復次，管線使用之道路用地中佔地方政府之比例為公有道路所佔百分比，對其餘私有道路或未徵收之道路用地，則不在上開辦法之適用辦法內。且收費辦法之計算金額，就計算基數部分，係以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%，然以目前銀行定期利率均在2%以下之水準，此標準顯不合理，而未依規費法第11條規定，考量辦理費用或成本變動趨勢、其他影響因素等情。且被上訴人於93年9月17日通過新收費辦法，調降計算基數及使用係數，足證原收取規費金額實屬過高，違反規費法第11條規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該收費辦法亦屬無效，因此行政機關未依行政程序法第9條規定，其裁量決定即有瑕疵，從而原處分違反行政程序法第9條、規費法第10條及第11條，原審判決自有適用法令不當之違法。此外依「實體從舊從優原則」，既然新收費辦法已調降使用費收取之費率，原先尚未確定之案件，皆應適用較優於當事人之法令，蓋收費基準之條文牽涉人民實體法上權利義務，本應受實體從舊從優原則之拘束，並且在事實審行政法院判決生效後，法律有變更致原判決與新法規不符，通說亦認為應以新法規為標準判斷原審判決之合法性，此情形與審理事實之行政法院判斷行政處分違法之基準時不同，故原審判決明顯違背新法規，原審判決有不適用法規與法規適用不當之違法。依規費法第13條、新修正通過之公路法第30條及市區道路條例修正草案第6條規定暨經濟部能源委員會92年6月26日能二字第09200096890號函建議，被上訴人應基於公共利益或特殊需要考量，免徵上訴人之道路使用費，從而原審判決適用法規自有不當。原審判決末認為「上訴人主張收費辦法第10條、第11條有關加倍收取使用費等規定．．
．與本件並不相關涉，上訴人以此指摘原處分違法，亦非可採」云云，亦為判決適用法規不當。原審判決先認收費辦法第5條、第9條與本件不相關，後又認為本件處分乃依據收費辦法第5條、第9條規定收取，顯有判決理由矛盾及適用法規不當之違法。按行政處分撤銷訴訟之裁判基準時，向以判決時為基準，即以判決時之法令與事實，判斷處分是否合法。查內政部日前於94年3月25日發佈市區道路使用費收費標準，該收費標準總說明暨條文均足以反證原收費辦法確無法令依據。且依公路法第30條及市區道路條例第23條規定，道路使用費的徵收係屬中央政府職權，且內政部確於94年3月25日發佈收費標準，參見收費標準總說明，顯見除規費法外，尚須有針對市區道路使用規費之執行法規，並由中央管轄機關即內政部制訂收費標準後，方謂有完整之法源依據，且臺北市政府於94年8月1日以府工養字第09403978501號函廢止收費辦法，故法律既有變更致原審判決與新法規不符，從而原審判決應予廢棄。末查依地方制度法第67條規定計收道路使用費需經立法機關決議，原收費辦法只交由市議會備查而與法律相牴觸，依地方制度法第30條規定，與法律相牴觸者屬無效之行政規則，則依該收費辦法收費之處分無法令依據，係屬無效，應予已撤銷等語，爰請判決廢棄原審判決，撤銷訴願決定暨原處分關於收取公有道路土地所有權屬臺北市部分之使用費。
六、本院按：地方制度法第18條第10款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．。」又規費法第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」；臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則90年5月1日修正）第1條第1項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為臺北市政府工務局。」第3條規定：「本辦法所稱道路，係指臺北市政府管理之公有道路。」第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經臺北市政府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經臺北市政府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第7條第1項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息5%金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」本件臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及基準表。本件上訴人依臺北市道路設置設施物收費辦法第5條及第9條規定，於91年11月7日以北市工養字第09140047900號函請上訴人繳納使用費略以：「．．．
說明：．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至91年12月31日止計需新臺幣283,651元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣229,757元整，屬中華民國部分為新臺幣52,759元整，屬臺北縣部分為1,135元整。三．．
．請 貴公司於本（91）年11月24日前向臺北銀行或其所屬各分行 (臺北市與中華民國部分)．．．及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）．．．繳納．．．。」上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府於92年6月5日以府訴字第09203574800號訴願決定：「原處分關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由原處分機關於受決定書之次日起60日內另為處理；其餘訴願駁回。」上訴人就收取臺北市○○道路土地之使用費部分猶不服，提起行政訴訟，主張：上開收費辦法欠缺法律之授權，違反授權明確性及禁止溯及既往原則，應屬無效，原處分違反法律不溯既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則。況上訴人係瓦斯業者，乃基於公共利益或特殊考量，依規費法第13條規定，應得免繳使用費云云。惟查行政機關為執行自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定，上開收費辦法所規定事項，苟未逾越自治條例明定之「計收使用費用」之範疇，尚難謂為無效，更無違反法律保留及授權明確性原則。次查上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，基於「使用者付費原則」，依收費辦法規定繳納使用費，亦難謂原處分違反誠信原則、法律不溯既往及信賴保護原則。又該收費辦法之收費基準表所訂計價金額，係以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準，其制訂過程並曾廣邀國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及相關人員組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告，足見該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背，另查公路法與市區道路條例均認應繳交使用規費，而未將瓦斯等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於臺北市○○○道路使用費，於法並無不合。訴願決定就此部分，予以維持，亦無不合，因併予維持，並駁回上訴人在原審之訴，經核於法尚無違誤。次按本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義。又依90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條規定，在自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用，故89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法仍可繼續適用，原處分依該辦法所為收費，自無違法。且修正前之臺北市市有財產管理規則第66條，就利用公有道路，亦有計收使用費之規定，而臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款則將市區道路之管理，劃歸被上訴人職掌。是系爭收費辦法及收費基準自屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，其訂定程序亦符合地方制度法第27條第3項之規定。上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響市區道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，而收費辦法規定自施行日起2年內免收使用費，亦係向將來收取使用費，難謂其為溯及收費。系爭收費辦法及其收費基準雖於規費法施行前已訂定，依訂定過程考量之事項，仍符合規費法第10條第1項第2款規定之精神及規定之程序。依公路法及市區道路條例及市區道路使用費收費標準之規定，均未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定免徵使用費之範疇。依中央法規標準法第18條規定，本院62年判字第507號及72年判字第1651號判例，本件被上訴人適用修正前之收費辦法，尚無上訴人所指適用法規不當之情形。上開收費辦法之法源依據及制定程序，均符合法律規定，而該收費辦法之生效日期為89年11月3日，則自該日起即有其適用。縱被上訴人於94年8月1日以府工養字第09403978501號函廢止上開收費辦法（惟自94年1月1日起改適用由內政部94年3月25日發布之「市區道路使用費收費標準」）；依程序從新實體從舊之法律適用原則，被上訴人於該收費辦法有效期間收取之使用費，自屬依法有據。上訴意旨另主張：上開收費辦法違反法律保留原則、授權明確原則、法律不溯既往原則；信賴保護原則及誠信原則，應屬無效云云，核無足採，業經原審一一指駁，論述綦詳，毋庸再予贅述。綜上所述，上訴論旨核無足採，其據為聲明廢棄原審判決，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 30 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 3 日
書記官 莊 俊 亨