最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00438號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 嘉義縣民雄鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國93年4月21日高雄高等行政法院93年度訴字第167號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張：上訴人所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段第1174地號土地（下稱系爭耕地）係依耕地三七五減租條例 (下稱減租條例)出租之耕地，租約於民國91年12月31日租期屆滿；上訴人於92年2月10日向被上訴人提出將系爭耕地收回自耕之申請，請求依耕地三七五減租條例第19條第
1 項規定，將系爭耕地收回自耕。嗣經被上訴人審查後，以上訴人有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款依法不得收回自耕之情形而予以否准，並核定由承租人自92年1月1日起至97年12月31日止續訂租約6年。惟按耕地三七五減租條例以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，已違反私法自治、契約自由二大原則，顯侵害憲法第15條人民之財產權。從而該條例第19條及第20條規定亦屬違憲。又內政部私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知，以耕地三七五減租條例第19條第1項第2款之規定為限制出租人收回自耕之條件，亦屬違法。請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應作成准上訴人收回系爭耕地之處分等語。
二、被上訴人則以：上訴人申請收回系爭耕地自耕時，未附其全年生活費用明細資料，被上訴人乃依內政部訂頒台灣省之最低生活費每月8,276元，核計上訴人90年全年生活費用支出99,312元，另依財政部台灣省南區國稅局提供之上訴人90年綜合所得給付總額為62,887元，加計其全年基本工資190,080元，合計收入為252,967元，經計算其收入與支出相減結果，核計為153,655元，即上訴人所有收益足以維持生活。又耕地三七五減租條例既未經廢止，亦未由司法院大法官會議解釋是否違憲，是以目前仍為現行有效法令等語，資為答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：揆諸司法院釋字第422號解釋文及其理由書可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第15條及第153條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第19條及第20條規定並無上訴人所稱因違憲而無效情事。故上訴人以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，尚無可採。次查內政部為利上述耕地三七五減租條例第19條關於耕地收回自耕規定之執行，訂頒有「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則。又觀諸內政部86年9月5日台86內地字第8687938號函示關於收益部分，仍以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準。另關於生活費用支出部分，則援引之「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」核算出、承租人之生活費支出，尚稱合理；且上述「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」關於出、承租人生活費用之核算，並得加計房租支出、醫藥費用、災害損失及保險支出等支出費用（但須提出證明文件），核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。經查本件上訴人所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例89年1月4日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第20條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約是於91年12月31日租期屆滿，另本件上訴人向被上訴人為系爭耕地之申請時，並未檢附有出租人90年之全年綜合所得稅各項資料及90年全年生活費用明細表，但有填具同意委託被上訴人申請90年全年綜合所得稅各項資料之委託書，嗣被上訴人申請上訴人90年全年綜合所得稅各項資料，依財政部台灣省南區國稅局提供之上訴人綜合所得資料清單，上訴人90年全年綜合所得給付總額為62,887元，加計其全年基本工資190,080元，合計上訴人收入為252,967元；至於支出部分，依內政部、台北市政府及高雄市政府公布90年最低生活費標準表，台灣省之最低生活費為每月8,276元，故被上訴人乃據以核算上訴人全年生活費99,312元，並認定上訴人90年全年計尚有153,655元之收入餘額等情。而觀上訴人90年度之所得資料，可知上訴人之所得分別為利息及股利所得；至關於上訴人工作收入部分，查上訴人係00年0月00日出生，尚未年滿55歲，參諸勞動基準法第53條及第54條關於退休之規定，應認仍具勞動能力，加以工作收入並非均可透過稽徵機關之所得資料予以掌握，且因於92年度之前，上訴人均與上訴人父親及其弟魏存邦同一戶，有戶籍謄本可按，並無獨自照顧65歲以上老人之情況，故上述「作業須知」乃推定上訴人仍具工作能力，並推定計算其工作收入，而據以核算上訴人之收入，即堪採取；上訴人復未提出其支出明細及相關證明文件，故被上訴人逕依台灣省之最低生活費每月8,276元，據以核算上訴人全年生活費為99,312元，亦堪採取。況因所謂「家」係指永久共同生活為目的而同居之定義，故其等間之收入及支出自應合併計算，方能實際表現出租人收益是否足以維持一家生活之情況；故上述「作業須知」關於耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」之計算，乃以租約期滿前一年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額與出租人本人及其配偶與同戶內之直系血親全年生活費支出兩相比較之方式計算之；至於同一戶非屬直系血親之其他親屬或家屬部分，因其可安排性較高，且依民法關於扶養權利及義務之順位均在直系血親之後，故為避免人為之安排影響生活實況之表現，而未列入計算範圍，亦堪採取。而依上訴人91年度戶籍謄本所載，其戶長為上訴人之父魏欽鍚，係與出租人上訴人為同一戶內之直系血親，至於其餘同戶之弟魏存邦、弟之子女魏禕成、魏珮如及繼祖母魏游碧月，因屬旁系血親或家屬，核非前述應合併計算之收益支出之家人，則本件出租人上訴人所有收益是否足以維持一家生活者，依前揭「作業須知」規定應與其父魏欽鍚合併計算；而依稅捐稽徵機關核發之90年度綜合所得清單，上訴人本人收入為62,887元、加計其全年基本工資190,080元，合計收入為252,967元；而其戶內人口父親魏欽鍚收入分別為股利及利息所得58,637元、90年度老年農民福利津貼36,000元及出租耕地收益25,000元，合計收入總額為119,637元，故上訴人該戶收入總額雖未加計上訴人本人本件之耕地出租收益，合計已達372,604元；至於上訴人全戶之支出情形，因上訴人未檢附相關生活費用明細表，依上述生活費用之計算標準，每人為每月8,276元，每人全年生活費為99,312元，核計上訴人該戶90年全年生活費用支出計為198,624元，故上訴人全戶90年全年收入費用計尚有173,980元之收入餘額；綜上，不論以上訴人個人或按前揭「作業須知」認定之上訴人全戶，計算收入支出情形，上訴人全戶之收入皆顯已足以維持其一家生活，是本件上訴人有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所規定不得收回自耕之情事甚明，因將訴願決定及原處分予以維持，核無違誤。
四、上訴論旨復執前詞，並稱：司法院釋字第422號解釋乃在陳明行政院及內政部上開函釋中關於「承租人全家生活費用之核計方式」未審酌承租人家庭生活之實際情形及所生之困窘即一體適用，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用，原判決竟曲解為耕地三七五減租條例第19條、第20條未違憲，顯有違誤，而人民生存權應受保障，不可侵害地主權益而達保障承租人之權益，否則對於地主之權益，國家應予以補償。司法院釋字第400號解釋明載人民財產權應予保障，耕地三七五減租條例以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，已違反私法自治、契約自由二大原則，顯侵害憲法第15條人民之財產權。
從而該條例第19條及第20條規定，限制出租不得收回自耕，並於承租人願繼續承租時，地主應續與之訂約，屬為違憲。而減租條例第19條第3項規定出租人於租約期滿收回時，尚負有支付3分之1耕地公告現值與承租人，而具體嚴重限制出租人財產權，更為明顯違憲。而即便減租條例第19、20條未違憲，惟因該條例第19條第1項第2款規定如出租人所有收益足以維持一家生活者，即不得收回自耕。亦即倘地主只要還能維持一家生活，則一輩子都不能收回耕地，如此限制出租人，實違反憲法第23條之比例原則。因請求裁定停止訴訟程序，聲請釋憲云云。
五、本院查：本件原判決業已敘明：司法院釋字第422號解釋文及其理由書可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第15條及第153條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第19條及第20條規定並無違憲情事。故上訴人以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，尚無可採。雖上開解釋乃為陳明行政院及內政部函釋中關於「承租人全家生活費用之核計方式」未審酌承租人家庭生活之實際情形及所生之困窘即一體適用，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用，原判決引為耕地三七五減租條例第19條、第20條並未違憲，理由固未盡完善，惟司法院於93年7月9日復為釋字第580號解釋敘明「憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第一百五十三條第一項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。中華民國四十年六月七日制定公布之耕地三七五減租條例（以下稱減租條例），旨在秉承上開憲法意旨，為三十八年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。雖未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款，惟因減租條例本在實現憲法規定國家對於土地之分配與整理暨扶植自耕農之意旨，且於條例制定之前，減租政策業已積極推行數年，出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚未違背憲法上之信賴保護原則。」從而上訴人稱減租條例有違憲之處，即無可採。再該解釋復闡述「減租條例第十九條第一項第一款之規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化，以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」「減租條例第二十條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第二十三條規定之比例原則及第十五條保障財產權之規定尚無不符。」從而該條例第19條第1項、第20條並未違反憲法所保障之財產權或比例原則即可認定，從而上訴人主張因減租條例有違憲之虞，請求本院裁定停止訴訟而聲請司法院大法官釋憲即無必要。至上開解釋固復稱該條例第19條第3項規定，耕地租約期滿，出租人收回自耕時，準用該條例第17條第2項第3款規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人，乃不當限制出租人之財產權，有悖於憲法保障人民財產權之規定。惟本件並未涉及出租人應予補償承租人之爭議，從而此部分與本件判決結果無關，附此敘明。綜上所述，原審駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 30 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 3 月 30 日
書記官 郭 育 玎