最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00470號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國93年3月31日高雄高等行政法院93年度訴字第159號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前將其所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段第一○一六地號土地（下稱系爭耕地）出租予訴外人李金柱、李清山等二人耕作，並訂有耕地三七五租約（租約字號：新他字第三○三號），租期於民國（下同）九十一年十二月三十一日屆滿。嗣租期屆滿後，上訴人以所有收益不足以維持一家生活，乃於九十二年二月七日向被上訴人申請收回系爭土地，而承租人李金柱等二人則亦於同年一月三日向被上訴人提出續訂租約之申請。嗣經被上訴人審查出租人、承租人雙方九十年收益及支出情形，認出租人（即上訴人）有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二、三款之情形，不得收回自耕，乃於九十二年九月十六日以嘉新鄉民字第○九二○○○九八○六號通知書核定准承租人李金柱等二人自九十二年元月一日起至九十七年十二月三十一日止續訂租約六年。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：耕地三七五減租條例第十九條及第二十條以法律形式，強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定對於租期期滿承租人之續租，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有權人無法管理使用其耕地，已違反「私法自治」、「契約自由」二大原則，侵害憲法第十五條所保障之人民基本權，且有違憲法第二十三條及中央法規標準法第十一條之規定；依農委會九十年之統計資料顯示，目前繼續承作耕地三七五租約之承租人，約有百分之九十六以上農民絕大部分之收入並非靠承租之耕地而來，此與五十年前耕地三七五減租條例制定之當時，佃農幾乎全仰賴地主之耕地以維生之情況，已完全不同，顯見現今農業對台灣之影響已輕，已無為避免緊急危難、維持社會安全而制定耕地三七五減租條例之時空背景。故時至今日，若仍適用耕地三七五減租條例限制剝奪耕地所有權人之權利，即違反比例原則，故前揭法條應已違憲。又內政部所訂「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，限制上訴人需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定，為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法；上訴人前依耕地三七五減租條例將系爭耕地出租予訴外人李金柱等人，租期已於九十一年十二月三十一日屆滿。今上訴人以不願繼續出租為由，要求收回系爭耕地，被上訴人竟駁回上訴人之申請，置憲法之規定於不顧，被上訴人之行為不僅違法，更侵害憲法保障上訴人之基本人權；上訴人提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定違憲，請依司法院釋字第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應作成准予上訴人收回坐落嘉義縣○○鄉○○○段第一○一六地號土地之處分之判決。
三、被上訴人則以：本件租約經被上訴人審查結果，上訴人即出租人九十年所有收益為新台幣（下同）一、二二○、○四三元，其全年生活費用為四九六、五六○元，收支相抵，尚結餘七二三、四八三元，是上訴人所有收益已足以維持一家之生活。反觀承租人李金柱、李清山等二人九十年全年收入六○四、三六二元，全年生活支出八九三、八○八元，承租人所有收益不足以維持一家生活之支出，準此，上訴人既有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二、三款情形，自不得收回自耕，被上訴人依同條例第二十條規定，准由承租人李金柱等二人續訂租約六年，於法並無不合等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：經查，「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，．．．」業經司法院釋字第四二二號解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。」等語，足徵耕地三七五減租條例乃係政府為改善租佃制度，並為促進農業生產，提高農民所得，所制定保護農民之法律。雖該條例第十九條及第二十條分別定有限制收回自耕、應續訂租約之規定，然此乃為配合國家整體農地改革之措施，及兼顧保障佃農之生存權而制定，故此等限制規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及奠定國家經濟發展之立法。至上訴人所稱耕地三七五減租條例已不符今日之需求及前揭二條文之規定，並未考量出租人家庭生活實際所生情狀，與憲法保護人民生存之基本權意旨不符，應屬片面及個案之情形，尚難據此而指摘耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，而有違憲之情事，其聲請司法院大法官解釋乙節，核無必要；內政部為執行耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款、第三款規定，於審核出租人所有收益是否足以維持一家生活，及出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據時，對於出租人與承租人之收益與支出審核標準，乃參照司法院釋字第四二二號解釋理由書之意旨，於八十六年八月一日邀集相關機關會商，獲致結論，並將上揭結論，以八十六年九月五日（八六）台內地字第八六八七九三八號函通知各縣市政府依照辦理。嗣內政部於九十一年九月二十六日復依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、臺灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、臺北市耕地租約登記辦法第十二條、高雄市耕地租約登記自治條例第十五條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等規定訂頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其中就出、承租人收益及生活費用審核標準，均有詳細之規定，以作為臺灣地區各鄉（鎮、市、區）公所處理九十一年底租約期滿，出租人申請收回耕地及承租人申請續訂租約之依據。又內政部訂頒之上開作業須知，係主管機關本於其固有職權，為協助下級機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權所訂頒之行政規則，且未違反耕地三七五減租條例第十九條及第二十條相關規定，原審法院自得予以適用。茲查，本件系爭耕地租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿（註：本件系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依行為時農業發展條例第二十條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定），期滿後因上訴人向被上訴人申請收回系爭耕地，另承租人李金柱等人亦向被上訴人申請續訂租約。嗣經被上訴人審查租約期滿時，上訴人（即出租人）本人及其配偶與同一戶內直系血親計有上訴人、魏雪卿、魏存邦、魏禕成及魏珮如等五人，九十年度全年綜合所得額為六一三、八○三元。另魏雪卿、魏存邦及魏禕成為有謀生能力但無固定收入之人，依行政院勞工委員會最近一年（八十六年）公布之基本工資每人全年為一九○、○八○元，合計共五七○、二四○元。又上訴人九十年領有老農津貼三六、○○○元，是上訴人九十年全年全戶收入核計為一、二二○、○四三元。另關於生活費用之部分，上訴人係設籍於嘉義縣民雄鄉，其所申報之九十年全戶全年生活費用明細，乃依據內政部、台北市政府及高雄市政府公布之九十年最低生活費標準表之台灣省最低生活費每人每月
八、二七六元申報，但並未檢具申報租用房屋租金、醫療生育費用、保險費及災害損失支出等費用，被上訴人乃參照前述生活費用之計算標準，核計上訴人九十年全戶全年生活費用為四九六、五六○元。經計算其收入與支出相減結果，其收益尚大於生活費用七二三、四八三元，足徵上訴人之收益尚大於生活費用七二三、四八三元，顯能維持一家生活。反之，承租人李金柱、李清山本人及其配偶與同一戶內直系血親分別計有李金柱、李何來春、李耀銘、李俊德、李俊賢、李佳芳等六人，及李清山、李何勉雀、王思婷等三人，九十年度全年綜合所得額分別為一八、二九九元及二八七、九八三元。另李耀銘為有謀生能力但無固定收入之人，應另加計依行政院勞工委員會最近一年（八十六年）公布之基本工資全年一九○、○八○元。又李金柱、李何來春、李清山九十年分別領有老農津貼三六、○○○元，共計一○八、○○○元。是承租人李金柱等二人九十年全年二戶收入核計為六○
四、三六二元。另關於生活費用之部分，承租人李金柱等二人係設籍於嘉義縣民雄鄉，其所申報之九十年全戶全年生活費用明細，乃依據內政部、台北市政府及高雄市政府公布之九十年最低生活費標準表之台灣省最低生活費每人每月八、二七六元申報，但並未檢具申報租用房屋租金、醫療生育費用、保險費及災害損失支出等費用，被上訴人乃參照前述生活費用之計算標準，核計承租人李金柱等二人九十年全戶全年生活費用為八九三、八○八元。經計算其收入與支出相減結果，其所有收益顯不足以維持一家生活之支出。職故，上訴人既有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二、三款不得收回自耕之情形，則被上訴人依同條例第二十條規定，准由承租人李金柱等二人自九十二年元月一日起至九十七年十二月三十一日止續訂租約六年，於法並無不合，
五、上訴意旨除重複於原審之主張外，並略謂：按司法院釋字第四二二號解釋意旨僅係就具體事項所為，雖有論及耕地三七五減租條例保護農民之法律，然其內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務。且縱耕地三七五減租條例在此具體案例適用下固合乎憲法保障人民生存權之規定，惟並不表示該法律其他條款均達合憲之要求，原審判決將前開司法院釋字解釋意旨斷章取義，顯有曲解之違誤；更何況依憲法第十五條之規定，人民之生存權如同其他權利一般固均在保障範圍之列，然此乃國家應盡之義務，且在保障同時，亦應適用平等原則，焉能為了保障某部分人民之生存權，卻侵害另一部分人民之財產權來達到保障該某部分人民生存權之目的？地主已經忍受長達五十年之犧牲，權利長期遭受公權力剝奪限制，耕地三七五減租條例違憲五十多年，政府不僅不道歉、不補償、不賠償還不承認違憲，在在與民主法治國家之精神背離。因此原審法院僅截取大法官會議解釋內之一句耕地三七五減租條例為保護農民之法律，即認定上訴人之權利無保護之必要，實對上訴人失之過苛；上訴人主張現行「耕地三七五減租條例」第十九條、第二十條之規定應屬違憲，本院對本案應適用之法律，依合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，請依法停止本訴訟程序，聲請大法官解釋，若本院對此二條規定違憲尚無合理之確信，上訴人主張至少應對「耕地三七五減租條例」第十九條第一項第二款規定認為違憲，請求本院對本案應適用之法律，依合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，請依法停止本訴訟程序，聲請大法官解釋等語。請求廢棄原判決、撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應准上訴人收回座落嘉義縣○○鄉○○○段第一○一六地號土地之處分之判決。
六、本院查：㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條第1項、第20條分別定有明文。又「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減租條例第20條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第23條規定之比例原則及第15條保障財產權之規定尚無不符。」復經司法院著有釋字第580號解釋在案。
㈡本件上訴人非為擴大家庭農場經營規模，而以系爭耕地與承
租人間之耕地租約租期業已屆滿，不願繼續出租為由，於92年2月7日向被上訴人申請收回系爭耕地，惟承租人亦申請續訂租約，而依上訴人全戶，包含其配偶及同一戶內之直系血親之收益情形，其顯能維持一家生活，反之，承租人李金柱等二人九十年全戶全年收入與支出相減結果，其所有收益顯不足以維持一家生活之支出，故有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第3款規定不得收回自耕之情形，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，核其事實認定與法無違，則依前述耕地三七五減租條例規定，上訴人即不得將系爭耕地收回自耕。且依前述司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第19條第1項，規定耕地租約期滿時出租人不得收回耕地之3款情形，及同條例第20條保障承租人續約權利之規定，均與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定意旨無違，故原審判決援引耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第3款及第20條規定，認原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請，並無不合，其法律適用即與應適用之法令及解釋無違背，上訴意旨以上述耕地三七五減租條例規定係屬無效為由，指摘原判決違法，並無可採。另上訴意旨關於耕地三七五減租條例第19條第3項出租人擴大農場經營規模收回耕地應補償承租人之規定，亦屬違憲之指摘，因與本件上訴人係屬非為擴大家庭農場經營規模，而有同條例第19條第1項第2款、第3款情形，故遭否准收回之爭議無涉，上訴人雖據以指摘，因與原判決結論無影響，本院即無再予審究之必要；又前開司法院解釋既已作成，故上訴人請求本院停止審判，向司法院大法官聲請解釋一節，亦無必要，均併此敘明。
㈢綜上所述，原審以原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請，
及訴願予以維持之決定，均無不合，而判決駁回上訴人在原審之訴，經核認事用法均無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 7 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 侯 東 昇法 官 黃 淑 玲法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 10 日
書記官 彭 秀 玲