最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00482號上 訴 人 佳靚鋁業股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣歸仁鄉公所代 表 人 陳特清上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國93年3月26日高雄高等行政法院92年度訴字第921號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國（下同）83年6月25日、7月31日及8月31日，陸續向被上訴人申請承租臺南縣歸仁鄉公有零售市場店舖編號M1、M2、M3（下稱系爭店舖）之使用經營權，每一店舖經營權之價值為新臺幣（下同）55萬7千元，被上訴人乃以捐獻金（建設捐）之名義向上訴人收取167萬1千元，被上訴人乃與上訴人訂定鄉鎮市公有零售市場店舖租賃契約書，租金約定每月470元，嗣於92年間起，因上訴人未繳納租金，被上訴人遂拒絕上訴人使用系爭店舖，上訴人乃以行為時臺灣省零售市場管理規則並無行政機關得向承租戶收取捐獻金（建設捐）之規定，被上訴人向上訴人收取上開捐獻金，並無法律依據為由，依公法上不當得利法律關係提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人於83年間向上訴人課徵系爭167萬1千元之財產上負擔，被上訴人亦自承系爭款項性質為建設捐，而對人民課徵財產上之負擔，例如稽徵稅捐等，其性質應屬干涉行政之範圍，與行政機關提供社會保險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業訓練、給與經濟補助及提供文化服務等措施之給付行政迥然不同，被上訴人課徵上訴人系爭款項之財產上負擔其性質既屬干涉行政之範圍，則依通說之見解，應有法律明文之依據，行政機關始能作成課徵財產負擔之處分，本件被上訴人在全然無法源依據之情形下，向上訴人課徵系爭款項，即為無法律上原因而受利益之公法上不當得利至明等語，請求命被上訴人返還上開款項，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息等語。
三、被上訴人則以：查臺南縣歸仁鄉公有零售市場於75年間改建，並於同年7月18日經歸仁鄉第12屆第11次臨時鄉民代表會提案議決通過臺南縣歸仁鄉市一公有零售市場店舖攤位改建招租辦法，按該改建招租辦法第5條、第6條、工程受益費徵收條例第2條第1項及第5條第1項規定，被上訴人依法課工程受益費，並經公告招標，招租使用者，取得經營權，上訴人係事後反悔，藉詞意圖毀約，上訴人引用司法院解釋及臺灣省零售市場管理規則，顯有誤會。本件爭執之捐獻金（建設捐），依當時提案原意，即係標售改建市場各攤位使用權利，民間俗稱「權利金」，其標售之行為係屬私法關係，即係建物使用權利之買賣關係，今給予上訴人之標函內雖將該筆買賣金之項目列為捐獻金（建設捐）名目，惟依民法第98條之規定，則本件上訴人所稱不當得利之聲明，探求當事人當時之真意，及本件買賣之成立係經過公開招標程序，應即係買賣攤位使用權之價金，被上訴人自無不當得利之可言。縱上訴人主張租稅法定主義，被上訴人於83年6月至8月間曾向上訴人收取不當之賦稅，然依稅捐稽徵法第28條規定，上訴人之請求已逾時效期間。末按前揭攤位改建招租辦法第18條之規定，捐獻樂捐金實即經營權利金之買賣價金，不予退還等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查臺南縣歸仁鄉市一公有零售市場店舖攤位改建招租辦法，除規定攤位店舖營業類別及數量、申請承租之資格、應辦手續及違約處理之方式外，並規定承租攤位店舖之收費方式及金額，則由該招租辦法規定之內容觀之，該辦法應屬營造物利用規則之性質，殆無疑義。按公法上的負擔亦即公法上給付義務，可分為公法上金錢給付（公課）以及公法上實物給付兩種。其中公法上金錢給付，亦即公課，包括稅捐、規費、受益費以及特別公課等，原則上乃是指國家或其他公法人，為獲得收入的目的，根據公法的法律規定，所請求的一切金錢給付。而稅捐欠缺對待給付的特徵，在與受益負擔（規費與受益費）的區別上具有重要性。亦即規費與受益費均是公行政的利用或利用可能性的對價，不屬於稅捐的範圍。受益負擔乃是對於行政的特定給付的對待給付。規費乃是為滿足國家或地方自治團體的財政需要，而以高權的方式，加以課徵之金錢給付，亦即個人對於公共設施以特定的方式實際上加以使用的對價，規費原則上是以固定的費率加以衡量，又可分為行政規費、使用規費及特別規費。受益費乃是為滿足財政需要，為填補費用支出，以公權力加以課徵之給付。受益費乃為滿足或減少建立公共設施等之費用，而對於該公共設施所給予特別利益之人加以課徵，並不考慮該受益費義務人實際是否享受該項利益。特別公課並非為了滿足一般的國家財政需要，而對於一般國民所課徵，而是為了特定任務之財政需要，而對於特定群體的國民所課徵的負擔，其經常流入特別基金，而不流入公共預算中。特別公課是國家對於經濟統制、社會形成的工具，而非取向於量能課稅原則。本件歸仁鄉鄉民代表會議決通過之上開招租辦法，就承租攤位店舖之收費方式及金額規定，係基於該招租辦法第5條、第6條、第11條及第18條，揆諸前揭說明，上開辦法所規定應收取之費用乃係基於營造物利用關係所生之費用，係屬使用規費之性質，不因其所用之名稱為捐獻樂捐金、押標金、建築費、租金或清掃費，而謂其係屬稅捐、受益費或特別公課之性質。復依行為時臺灣省零售市場管理規則第2條第1項規定，被上訴人為臺南縣歸仁鄉市一公有零售市場之主管機關，且規費法雖於91年12月11日始公布施行，然依上開規費法第2條第1項、第2項、第3條、第4條規定之法理，被上訴人亦為其公有零售市場辦理規費徵收業務之主管機關及徵收機關，且不論依行為時省縣自治法第47條規定或依地方制度法第67條規定，歸仁鄉鄉民代表會均有權就被上訴人所屬公有零售市場制定課徵使用規費之權利。本件上開公有市場攤位招租時，因規費法尚未制定施行，故由歸仁鄉鄉民代表會提案議決通過上開招租辦法，並報請臺南縣政府核備，符合行為時省縣自治法第47條規定。又歸仁鄉鄉民代表會依使用攤舖位面積及營業類別等不同條件，訂定不同之標租底價及租金、清掃費費率，且各該費率已考量興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之，此有75年7月18日歸仁鄉第12屆第11次臨時鄉民代表會提案議決書、租金及清掃費計算表等影本附卷為憑，其訂定上開費率標準時既已考量各該攤舖位之差異性，而調整其費率，與規費法第10條第1項第2款規定之法理相符，難謂有何違法不當之處。至其收費方式，以標價最高者，取得優先使用其所申請之攤舖位及租約屆滿不限次數優先續租之權利，亦即得標者若未違約，即可無限期續租使用各該攤舖位，被上訴人收取該費用乃係適度反應各該攤位之興建成本；另於承租人使用期間收取租金及清掃費用，則係為維持市場之管理及營運所必需，是被上訴人規定以上開方式收取各該費用亦無違法不當。且本件係因上訴人未依約按期繳納租金及清掃費，致終止租約，係可歸責於上訴人之事由而終止租約，尚難因此指摘被上訴人收取系爭費用無法律上之原因，而請求返還。又行為時臺灣省零售市場管理規則第12條第2項規定乃係就有數人同時申請承租同一攤舖位，且其承租條件均相同時，規定應以抽籤決定承租人，並非禁止主管機關不得收取使用規費，亦難以上開規定認定被上訴人收取系爭費用違法。故上訴人所訴為無理由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）按中央法規標準法第5條之規定，系爭款項之性質，縱如原判決所認定之「規費」性質（惟上訴人否認），然行政機關向人民收取規費，係課人民以公法上之負擔，自有法律保留原則之適用。（二）查省縣自治法係於83年7月29日公布施行，基於法律不溯及既往原則，本件臺南縣歸仁鄉民代表會作成決議之時間為75年7月18日，應無省縣自治法之適用，原判決顯有適用法規不當之違誤。（三）依行為時有效之「臺灣省零售市場管理規則」並無授權地方議會得議決向人民徵收規費之規定，再依行為時有效之「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」之規定，亦無授權鄉鎮市民代表會得議決徵收規費之明文，是歸仁鄉民代表會並無作成向人民收取規費之權限。（四）再按法律優位原則及法位階理論，歸仁鄉民代表會之決議，牴觸經濟部制定之「臺灣省零售市場管理規則」，該決議當屬無效。請將原判決廢棄，並命被上訴人返還系爭款項及法定利息等語。
六、本院按：臺灣省政府為管理臺灣省零售市場（以下簡稱市場），以73年5月17日（73）府法四字第22904號令修正發布「臺灣省零售市場管理規則」（嗣以87年12月23日87府法四字第142962號令修正發布全文41條；後因經濟部以88年6月30日經商字第88214201號令訂定發布「臺灣省攤販管理規則」，並自88年7月1日施行；臺灣省政府乃於89年1月18日以89府法二字第001740號令發布廢止，下稱本規則）規定：「市場主管機關在省為建設廳；在縣市為縣市政府；在鄉鎮縣轄市為鄉鎮縣轄市公所」（第2條），「申請承租公有市場攤舖位者，應填具申請書，並檢附保證書，向當地市場主管機關提出申請，經核准並訂立租約後，始得進入市場營業。公有市場改建時，應優先安置需攤位維生之原承租人，有剩餘時，分配予警察機關登記有案，並經社政機關列入救助範圍之低收入戶攤販」（第12條）；而申請承租市場攤舖位，應自行經營，不得轉租、分租或轉讓，違規者，終止租約，並加收50個月租金額之違約金，受讓人可申請使用該攤舖位（第14條）；其租期除以預收租金方式辦理者外，以3年為限，租期屆滿時，原承租人有優先承租權（第15條）；且承租人應按月繳納租金及清掃費，並於月底一次繳清，其費額按面積大小、位置優劣及營業種類，由省轄市政府、鄉鎮縣轄市公所訂定，其租金及清掃費之計算方式由臺灣省政府另定之（第16條），如逾期繳納租金及清掃費，主管機關應依下列規定辦理：一、逾期5日以上未滿1個月者，按欠繳費額百分之十加收遲延費。二、逾期1個月未滿2個月者，按欠繳費額百分之二十加收遲延費。三、逾期2個月未滿3個月者，按欠繳費額百分之三十加收遲延費。四、逾期達3個月者，按欠繳費額百分之四十加收遲延費（第17條）；倘積欠租金及清掃費累計達3個月費額，經催告仍不繳納者，終止租約收回攤舖位，所欠費額應由保證人負責繳納（第18條）。由上規定可知，臺灣省政府對於公有市場之利用，係與市場攤舖位使用者訂立租賃契約之方式為之，而於本規則內就公有市場攤舖位租賃契約之訂立、租金、租期、違約之處罰、租約之終止等詳為規定，是其對公有市場營造物之利用關係，純屬該攤舖位承租人與市場主管機關間所發生私法上租賃契約之權利義務關係甚明。次按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之詞句。」民法第98條定有明文，申言之，解釋當事人之契約，應以當事人立約當時之真意為準，而真意何在，又應以過去事實及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意。查臺南縣歸仁鄉公有零售市場於75年間改建，並於同年7月18日經歸仁鄉第12屆第11次臨時鄉民代表會提案議決通過臺南縣歸仁鄉市一公有零售市場店舖攤位改建招租辦法（下稱招租辦法），報請臺南縣政府核備；復依臺灣省政府頒布相關規定，訂定「臺灣省臺南縣歸仁鄉市一公有零售市場店鋪攤位租賃契約書」（附範例）乙種，提請同次鄉民代表臨時會議決通過等情，有上開會議議決書及招租辦法租賃契約書（範例）等影本附原審卷可稽，依該招租辦法規定：「一、歸仁鄉市一公有零售市場店鋪攤位招租，除法規另有規定外，悉照本辦法辦理之。」「五、現有攤位承租人，依照改建規劃攤位分配於壹樓攤位，但應負擔該樓興建工程費，公共設備（含地下室、屋頂公用通訊設備等）受益比例分擔款額，每攤應負擔費用為上列各項經費之和，除該樓攤（舖）位面積之和，乘各攤位面積。上列費用依據招標合約價額計算。上項分擔款額分二期繳納，第一期繳納期限：金額全部分擔額之五分之三於攤（舖）位公開招標捐獻樂捐金，決標日起30日內繳納，並同時辦理租賃契約；第二期繳納期限：於第一期限後60日內繳清。但歸仁鄉公所之遷移補償費不予具領者，抵充為第一期款。上項應繳納之各項經費逾期未繳納者，以棄權論，予以撤銷承租資格並沒收其已繳款額。本所另行辦理招租。」「六、其他申請承租人，悉依照向歸仁鄉公所申請以投標捐獻樂捐金方式辦理，以其所投之標，超過歸仁鄉公所訂定之捐獻樂捐之底價最高額為得標，得以合約承租。捐獻樂捐金分二期繳納，第一期繳納期限：金額為決標金額五分之三，決標後10日內繳納，並同時辦理租賃契約，但押標金抵充第一期款。第二期：第一期期限後30日內全部繳清，逾期未繳納者以棄權論，並撤銷其承租資格，並沒收其已繳款額（含押標金），歸仁鄉公所另行辦理招租。」「十一、攤位店舖：地下室停車場，自建築施工驗收合格遷入營業之日起，依照本所訂定之租金及清掃費（其計算方法依臺灣省公有零售市場攤（舖）位租金及清掃費計算方式辦理）按月二期繳納。」「十八、承租人依本辦法所繳之捐獻樂捐金、押標金、建築費等一律不予退還，但歸仁鄉公所因舉辦公共事業需要或公務需要及依法變更使用者，政府實施國家政策或都市計畫必須收回者，承租人應無條件由歸仁鄉公所收回，絕無異議。」並於招租辦法「十二至十七」，就承租人違約、中途退租或終止租約應繳之違約金與歸仁鄉公所得終止租約暨承租人應負賠償責任之情形，詳為規定。從上招租辦法整體規定觀察，顯見被上訴人對於系爭公有零售市場之利用，係與市場攤舖位使用者訂立租賃契約之方式為之，其中現有攤位承租人以繳納該樓興建工程費、公共設備（含地下室、屋頂公用通訊設備等）受益比例分擔之款額為條件，取得壹樓攤位之承租權；而現有攤位承租人以外之「其他申請承租人」，則以投標捐獻樂捐金超過被上訴人訂定之底價【捐獻樂捐底價＝（各該層工程費＋公共設備工程費受益分配比例額＋建築基地地價款受益分配比例額）÷該層樓攤舖位總面積×各攤舖位面積＋依營業類別位置之調整權數-見原審卷第129頁】最高額者為得標，取得該攤舖位之承租權；亦即，現有攤位以外之「其他申請承租人」以繳納超過被上訴人訂定相當於所欲承租攤舖位應分攤之工程費等底價得標，取得該投標攤舖位之承租權，並於依約繳納該投標款與被上訴人訂立租賃契約後，除有違約經被上訴人終止租約，或被上訴人因舉辦公共事業需要等情形收回外，可無限期續租使用各該攤舖位，從而，被上訴人依上開招租辦法對「其他申請承租人」招租，經「其他申請承租人」得標、繳款，純屬該攤舖位承租人與市場主管機關間所發生私法上租賃契約之權利義務關係，如有爭執，應循民事訴訟程序解決，非屬行政法院之權限。本件上訴人於83年6月25日、7月31日及8月31日，陸續向被上訴人申請承租系爭店舖，每一店舖捐獻之金額各為55萬7千元，核計167萬1千元，揆諸前揭說明，乃屬私法上租賃契約之權利義務關係，原審認被上訴人依該招租辦法規定應收取之費用為使用規費之性質，從實體上駁回上訴人之訴，理由雖有不同，惟判決結果並無二致，上訴論旨，求予廢棄，仍難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
書記官 陳 盛 信