最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00500號上 訴 人 己○○
戊○○(民國00年0月0日生)庚○○(民國79年2月14日)上二人共同法定代理人 丁○○上 訴 人 甲○○
乙○○壬○○辛○○被 上訴 人 基隆市政府代 表 人 丙○○上列當事人間因水利法事件，上訴人對於中華民國93年8月26日臺北高等行政法院92年度訴字第1081號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人等之被繼承人黃獅前於民國68年4月23日向被上訴人申請於河川公地內以自費方式於基隆市○○區○○○○段○○○○號建造橋樑（下稱系爭橋樑），經被上訴人以68年6月1日68基府建農字第28814號函（系爭函文一）函知黃獅：「．．．橋樑已經築造完成，因對河川行水尚無妨害，本府原則上同意使用，唯應依說明二、三項確實辦理．．．。．．．橋樑應提供為公共使用，不得擁為私有。．．．本案使用土地如因水利工程設施需要及其他因公必要使用時，得隨時收回，本府不負賠償責任，臺端應無條件交還土地拆除構造物，不得藉故拒絕」等語。黃獅嗣復於81年1月22日再次向被上訴人申請自費拓寬系爭橋樑，經被上訴人以81年2月14日81基府工土字第05338號函（系爭函文二）函知黃獅：「．．．所附設計圖說經核尚符，且已切結無條件供公眾通行，准予所請．．．」。嗣被上訴人為免基隆市安樂區居民淹水之苦及公共安全之需，遂以91年4月29日91基府工水字第037816號函（下稱原處分一）函知黃獅：「臺端於民國66年前後興建得勝橋，經多次勘查該橋跨距不足（現寬13．9公尺），造成該段河道水流瓶頸，為利排水，請於4月底前辦理拆除改建，如堅持不自行拆除，本府將於5月中旬前併同部分箱涵拆除舊橋（約4公尺寬），屆時尚請配合同意拆除」。上訴人等乃委請代理人於91年5月6日告知被上訴人：系爭橋樑係上訴人等之被繼承人黃獅經申准所興建，屬授益行政處分，且該橋樑係供公眾通行，於維護公益上有必要繼續存在，被上訴人在未經合法撤銷授益行政處分前，竟片面要求渠等自行拆除，否則由被上訴人逕行拆除，實係違法之行政處分，渠等無從同意拆除等語。被上訴人遂復以91年5月15日（91）基府工水字第041014號函（下稱原處分二）函知上訴人等之代理人：「．．．1、該橋前經申請興建獲准當時，並未經水理分析，現因橋樑跨距不足而要求黃君拆除改建該橋，並非不允許該橋存在。2、依河川管理規則第31條第2項規定：『．．．如因河川治理工程設施，．．．或其他管理上之必要，應撤銷其許可，不與任何補償』．．．」。上訴人等不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：查上訴人等之被繼承人黃獅生前經被上訴人同意自費興建系爭橋樑，雖需供公眾使用，但仍由黃獅取得所有權，上訴人等因繼承而取得所有權。又系爭橋樑並非違章建築，亦未有違反水利法情事，上訴人等不因原處分一而負有拆除義務，上訴人縱以原處分一撤銷其授益行政處分，亦非得於撤銷後即得據原處分一強制執行，爰請求判決訴願決定及原處分一均撤銷，並確認原處分一關於拆除得勝橋二側橋墩，傳統式斜撐橋樑、右側欄杆、右側橋面等已完成之部分違法，且被上訴人應作成給付上訴人5,680,000元之行政處分等語。
三、被上訴人則以：系爭橋樑使用水利地因鶯歌溪得勝橋瓶頸段改善工程需要，被上訴人依行政程序法第123條第2款規定撤銷系爭函文一授益行政處分，辦理系爭橋樑拆除改建工程，於法洵屬有據等語置辯。
四、原審駁回上訴人於第一審之訴，係以：（一）關於訴之聲明第一項部分：查原處分一之相對人及正本送達名義人為黃獅，惟原處分一發文日期為91年4月29日，而黃獅業於90年12月30日死亡，揆諸行政程序法第110條規定，即屬具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定，應為無效。
又無效之行政處分係自始、當然、確定無效。職是，上訴人等對之提起撤銷訴訟，其訴不合法，應予駁回。又原處分一係對於已無權利能力之黃獅所為，已無確認之實益，對於上訴人亦然，故無闡明上訴人變更他訴之必要。（二）關於訴之聲明第2項部分（下稱系爭執行行為）：查原處分一為無效之行政處分，業如前述，是無確定執行違法之餘地。惟被上訴人事實上已為系爭執行行為，此行為如無作成行政處分逕行強制執行，僅於公務員於執行職務行使公權力時，有無故意或過失不法侵害人民權利或利益之問題，乃屬國家賠償法規範之範圍，尚不得提起確認違法之訴。況揆諸被上訴人系爭函文一之記載，可知被上訴人核准黃獅申請使用公有土地自費建橋而為授益行政處分之同時，亦附加有⑴「橋樑應提供為公共使用，不得擁為私有」之行政處分之負擔及⑵「使用土地如因水利工程設施需要及其他因公必要使用時，得隨時收回」之保留行政處分之廢止權二項行政處分之附款；而黃獅嗣於81年1月22日再次向被上訴人申請自費拓寬系爭橋樑，亦出具81年2月10日切結書載明「．．．橋樑．．．
供給大眾使用」，經被上訴人系爭函文二函知黃獅：「．．．所附設計圖說經核尚符，且已切結無條件供公眾通行，准予所請．．．」。是以，系爭橋樑雖由黃獅出資興建，惟係提供公眾使用，限縮其所有權內容中之使用、收益權能及排他性，抑且，系爭橋樑自68年興建迄今繼續供公眾通行使用，形成如既成道路之公用地役關係，所有權人對系爭橋樑已無從自由使用收益。再者，被上訴人為配合新山水庫加高工程，於86年間委請黎明工程顧問股份有限公司提出「新山水庫加高工程計畫下潺游河道大武崙溪（都市排水）整治工程規劃」報告，依該報告內容第5章治理計劃所示「．．．1.大武崙溪出口至自強橋：現況中除尚仁橋至終點兩岸及得勝橋至自強橋左岸兩段外，其餘皆已設護岸，為因應基隆市都市發展需要，此段計畫河寬定為20公尺，因此現有護岸寬度皆不足，需全面拆除並擴寬，．．．」等語，又上開河道自89年以來歷經象神、納莉等颱風，瞬時大量雨水貫入河道內，每每造成河水暴漲，而系爭橋樑因跨距僅約13.9公尺，不足前開河寬20公尺之計畫，容易阻礙排洪，往往造成上游地區屢有淹水之災，足見系爭橋樑確已造成阻礙水流，縱原處分一因作成外觀上具有重大明顯之瑕疵而為無效，被上訴人基於保護河川上游地區居民免於淹水之苦及防止危害公共安全等維護公益因素考量，為維護公益，拆除系爭橋樑二側橋墩，傳統式斜撐橋樑、右側欄杆、右側橋面等已完成之部分，其所維護之公益顯然大於上訴人等之利益。洵此，自難認上訴人等因繼承而來之系爭橋樑所有權因此受有何損害，而有確認之法律上利益。另按水利法第79條第1項固規定「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。」，然此規定係當事人因公益而犧牲其既得之利益，主管機關得報經上級機關核准，依徵收法理就其所受財產上之損失向行政機關請求補償，本件被上訴人核准黃獅申請使用公有土地自費建橋而為授益行政處分之同時既附加有前述保留行政處分之廢止權二項行政處分之附款，而黃獅嗣於切結書載明「．．．橋樑．．．供給大眾使用」，即系爭橋樑原係為公益興建，無所謂嗣後因公益而喪失其既得利益，自無適用該條規定之餘地。故上訴人等無水利法第79條第1項之補償利益之適用，於此亦無確認之法律上利益。從而，上訴人等此部分之訴，無確認之法律上利益，欠缺權利保護之必要，為行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定不備起訴要件，其訴為不合法。（三）關於訴之聲明第3項「被上訴人應作成給付上訴人5,680,000元補償之行政處分」：查本件上訴人等無水利法第79條第1項補償利益規定之適用，故此部分請求為無理由。原處分二駁回上訴人等之請求補償，並無違誤等詞，為其判斷基礎。
五、上訴理由以：（一）查行政處分是否合法送達相對人，僅為送達合法與否之問題，尚不至具重大瑕疵而無效之情形，是以原審據以認系爭行政處分一為無效行政處分，自不足採。
（二）次原判決一方面認被上訴人所為之系爭執行行為係未經有效之行政處分所為，乃屬公務員行使公權力違法之問題；另方面復認系爭執行行為乃為維護公益而為，上訴人權益未受侵害，顯有理由矛盾之違法。（三）又系爭橋樑之興建，雖經被上訴人作成附有保留廢止權之行政處分，惟水利法為特別法，是本件並無行政程序法第126條之適用。退步言之，姑不論本件是否有前揭行政程序法規定之適用，被上訴人欲拆除前，仍應報請經濟部核准。再查系爭橋樑雖供公眾通行，致所有權人之所有權受限制，惟不因此而喪失請求補償之權利，原審疏未審酌，遽以被上訴人核准被繼承人黃獅興建系爭橋樑，附有負擔及及保留廢止權之附，上訴人等即無受補償之權利，自有判決不備理由之違法云云。
六、本院查：㈠按未發生效力之行政處分與瑕疵之行政處分不同；一般而言，行政處分發生效力之前提有三：一為具備行政處分之要素；二為使相對人知悉，即經合法告知、送達或公告程序；三為須非當然無效之行政處分，未符合上開三前提者，即屬未發生效力之行政處分。而瑕疵之行政處分與合法送達與否無涉，係指非行政處分或未完成之處分、書寫錯誤之行政處分、不合目的之行政處分、無效之行政處分與得撤銷之行政處分而言。經查本件原處分一之相對人及正本送達名義人為黃獅，惟原處分一發文日期為91年4月29日，而黃獅業於90年12月30日死亡，按書面之行政處分自送達相對人起始對相對人發生效力，行政程序法第110條定有明文。如書面之行政處分作成時相對人已死亡而無法對之送達，從而在對黃獅之繼承人為之送前，該行政處分固屬尚未發生效力。惟按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起．．．依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」為行政程序法第110第1項所明定。而本件原處分一於91年4月29日發文後，固然因相對人黃獅業已死亡而無法送達，而未能發生效力，惟本件上訴人係黃獅之繼承人，於91年5月6日已委託李佳翰律師發函與被上訴人表示不同意原處分一，此有該函影本附於訴願卷可稽，從而自可見上訴人已因被上訴人發函與黃獅而知悉原處分一，該原處分一自因上訴人知悉起而對上訴人等發生效力，從而本件自仍得審究原處分一究否有違法之處，合先敘明。㈡再依被上訴人前開系爭函文一之記載，可知被上訴人核准黃獅申請使用公有土地自費建橋而為授益行政處分之同時，亦附加有⑴「橋樑應提供為公共使用，不得擁為私有」之行政處分之負擔及⑵「使用土地如因水利工程設施需要及其他因公必要使用時，得隨時收回」之保留行政處分之廢止權二項行政處分之附款；而黃獅嗣於81年1月22日再次向被上訴人申請自費拓寬系爭橋樑，亦出具81年2月10日切結書載明「．．．橋樑．．．供給大眾使用」，經被上訴人系爭函文二函知黃獅：「．．．所附設計圖說經核尚符，且已切結無條件供公眾通行，准予所請．．．」。是以，系爭橋樑雖由黃獅出資興建，惟係提供公眾使用，限縮其所有權內容中之使用、收益權能及排他性，抑且，系爭橋樑自68年興建迄今繼續供公眾通行使用，形成如既成道路之公用地役關係，所有權人對系爭橋樑已無從自由使用收益。再者，被上訴人為配合新山水庫加高工程，於86年間委請黎明工程顧問股份有限公司提出「新山水庫加高工程計畫下潺游河道大武崙溪（都市排水）整治工程規劃」報告，依該報告內容第5章治理計劃所示「．．．1.大武崙溪出口至自強橋：現況中除尚仁橋至終點兩岸及得勝橋至自強橋左岸兩段外，其餘皆已設護岸，為因應基隆市都市發展需要，此段計畫河寬定為20公尺，因此現有護岸寬度皆不足，需全面拆除並擴寬，．．．」等語，又上開河道自89年以來歷經象神、納莉等颱風，瞬時大量雨水貫入河道內，每每造成河水暴漲，而系爭橋樑因跨距僅約13.9公尺，不足前開河寬20公尺之計畫，容易阻礙排洪，往往造成上游地區屢有淹水之災，足見系爭橋樑確已造成阻礙水流，被上訴人基於保護河川上游地區居民免於淹水之苦及防止危害公共安全等維護公益因素考量，為維護公益，依系爭函文一、二所載之附款，而為廢止系爭函文一之准予築造系爭橋樑，自無不合，原審判決所認原處一係為無效之行政處分，與本院見解固有差異，惟結果並無不合，自無予以廢棄之必要。㈢而通常行政處分之執行行為，固有一合法有效行政處分存在，依訴願法第93條第1項「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」，行政訴訟法第116條第1項規定「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」即行政處分不待確定，有其執行力，是根據行政處分所為之執行行為應是該行政處分垂直效力所及，應認為係行政處分定義內之「對外直接發生法律效果」效力行為，非有另一行政處分之行為。經查本件上訴人所提起確認原處分一關於拆除得勝橋二側橋墩，傳統式斜撐橋樑、右側欄杆、右側橋面等已完成之部分違法。惟依行政訴訟法第6條規定，確認之訴僅係以法律關係及行政處分為救濟之標的，而不及於事實行為，而揆諸前述，被上訴人拆除系爭橋樑之部分行為，係屬執行原處分一之事實效力行為，自非為行政訴訟法第6條所定可為確認之對象，上訴人請求對之為確認違法，自屬起訴不備要件，而應予以駁回，而本件原處分一既無違誤，已如前述，從而即便上訴人主張請求對被上訴人前開執行行為為拆除結果除去及權利受損之補償，其結果亦無不同，附此敘明。而原判決所認固與本院所駁回理由不同，惟結果仍為一致，故亦無予以廢棄之必要。至上訴人上訴仍認其權益受損，而請求確認該執行行為為違法，即無庸再予論敘。㈣原判決業已敘明水利法第79條第1項固規定「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。」，然此規定係當事人因公益而犧牲其既得之利益，主管機關得報經上級機關核准，依徵收法理就其所受財產上之損失向行政機關請求補償，本件被上訴人核准黃獅申請使用公有土地自費建橋而為授益行政處分之同時既附加有前述保留行政處分之廢止權二項行政處分之附款，即系爭橋樑原係為公益興建，無所謂嗣後因公益而喪失其既得利益，自無適用該條規定之餘地，從而上訴人請求依該法條為補償，自無理由。上訴人猶主張其所有權僅受限制，惟不因此喪失請求補償權利云云，即無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
書記官 郭 育 玎