最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00555號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因津貼支給事件，上訴人對於中華民國93年11月30日臺中高等行政法院93年度訴字第462號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為臺中縣宜欣國民小學教師，於民國93年1月17日台中縣教師會第3屆第12次理監事聯席會，當選為常務理事及副理事長。臺中縣教師會乃於93年1月29日以93中縣教師第015號函，請求臺中縣政府協助上訴人處理會務公假，經臺中縣政府於93年3月1日以府教學字第0930056668號函（下稱93年系爭函文）致臺中縣宜欣國民小學及上訴人以：「貴校教師乙○○經本縣教師會遴聘繼任副理事長，請惠允同意自93年2月1日起至93年7月31日止，每週授課4小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。」上訴人不服，循序提起本件訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：被上訴人93年系爭函文核定上訴人之會務公假每週授課4小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付。係被上訴人單方面就台中縣教師會所請求事項，所為之對外直接發生法律效果，具有命令性與強制性之單方職權行為。且被上訴人93年系爭函文符合多階段行政處分中前階段行政處分之概念，對台中縣教師會、上訴人依憲法第7條平等原則要求比照工會幹部，以公假處理教師會會務之法律上權利已產生影響，屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所規定之行政處分定義。且被上訴人93年系爭函文並非依組織法上之上級機關監督權之協助，而是行使作用或管理法規所賦與決定該事件如何處理或准否之職權。實際上，台中縣教師會93年1月29日以93中縣教師第015號函，一併請求台中縣宜欣國小依教育部89年1月7日台（88）人（二）字第88121246號函，准予上訴人每週授課4節，其餘上班時間以公假辦理台中縣教師會會務工作。但上訴人任教之台中縣宜欣國小，雖有教育部公函依據，亦不敢依台中縣教師會之函請，准予上訴人每週授課4節之會務公假，遲至93年3月2日上訴人任教之台中縣宜欣國小收到被上訴人93年函，才於次日依該函准予上訴人每週授課4節之會務公假。因此，被上訴人核定上訴人會務公假之職權行為，實質決定上訴人任教之台中縣宜欣國小，做成准予上訴人每週授課4小時，其餘時間以公假處理會務，其代課鐘點費由教師會支付之准假行為及其限度範圍，影響上訴人依憲法第7條平等原則要求比照工會幹部，由雇主負擔費用以公假處理會務之法律上權利。教師法第16條第1項第4款規定教師有參加教師組織之權利，但卻缺漏以公假處理會務之給付行政方式，協助教師實現其團結基本權之規定，是維護依憲法第14條、教師法第16條、工會法第35條、公務人員協會法第50條所建立之價值體系，教師法第16條第1項第4款應依司法院釋字第474號解釋意旨，類推適用工會法第35條第2項規定，以填補其所缺漏的價值。上訴人為台中縣教師會常務理事兼副理事長，為教師會會務工作，請求台中縣政府比照工會幹部以公假處理會務之規定，負擔公假期間所需之代課費用，符合平等原則之要求。況明定教師會會務人員固定授課節數，有利於學生受教權之實現，亦有利於教師會會務發展，更有利於學校課程計畫之擬定。被上訴人只核定上訴人每週授課4節，其餘時間以公假處理會務，不同意負擔上訴人公假處理會務期間之代課鐘點費，顯然只考量縣庫利益，未對公、私益加以比較衡量，已違反行政程序法第4條利益衡量原則。另外，依工會法第35條及公務人員協會法第50條之規定，由行政機關（雇主）負擔公務員請公假處理公務人員協會會務所衍伸之費用來看，要求台中縣教師會負擔公假處理會務時所需之代課費用，始同意以公假處理會務之作為，無法於工會法、公務人員協會法所建立之價值中，得到令人信服的理由。被上訴人遲不同意上訴人會務公假，造成上訴人須額外付出時間，處理與行政自身的生存照顧任務，同具公益與公共性之台中縣教師會會務工作；因此，被上訴人應依教師法施行細則第24條之3廢止前，教育部補償國立高中職教師會理事長，應准予減授課節數之會務公假而為未准期間之超鐘點費方式，將應准予上訴人公假而未准期間（93年2月9日起至93年3月3日），上訴人超出其應授節數（每週授課4節）之授課鐘點費，依法補償上訴人。爰請將訴願決定及原處分中有關「其代課鐘點費用由本縣教師會支付」部分撤銷，並請求命被上訴人作成負擔上訴人自93年3月4日起至93年6月30日止，教師會會務公假期間所需之代課費用之行政處分，並應命被上訴人賠償上訴人自93年2月9日起至93年3月3日止，應減而未減授課節數課鐘點費新台幣（下同）16,900元。
三、被上訴人則略以：臺中縣教師會93年1月29日93中縣教師第15號函以該會原任副理事長請辭，改選上訴人繼任副理事長，因會務需要，依據教育部89年1月7日台（88）人（二）字第88121246號函及教師法施行細則第24條之3規定，請被上訴人准予減少授課時數及給予會務公假，代課鐘點費暫由該會支付，因教師法施行細則修正條文第24條之3相關規定業經教育部修正刪除，教育部89年1月7日台（88）人（二）字第88121246號函示，自教師法施行細則修正條文發布施行後應不再適用，在教育部未就前開函示能否再度援引適用函復前，考量上訴人係繼任前副理事長未竟之任期，便利該會會務運作，被上訴人仍以93年系爭函文建請上訴人服務學校暫依教育部前開函示惠允同意自93年2月1日起至93年7月31日止每週授課4小時，其餘時間准予公假處理會務，其代課鐘點費由縣教師會支付，已由服務學校本權責逕依「臺中縣縣立中小學校教師及職員出勤差假管理要點」第24點規定核假在案，並無遲不同意給假及減少授課致侵害上訴人權利事實。被上訴人93年系爭函文請宜欣國小惠允同意上訴人每週上課時數，而上訴人因處理會務無法授課時數自應由學校與臺中縣教師會協商後由教師會支付，即臺中縣教師會就上訴人因處理會務致無法授課所衍生之代課教師代課鐘點費之疑義，理當為臺中縣教師會與學校間之爭議，足見其請求權人應為臺中縣教師會始為適格之請求權人，而非上訴人等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）關於上訴人請求將原處分有關「其代課鐘點費用由本縣教師會支付」部分及訴願決定均撤銷部分：按被上訴人93年系爭函文係因臺中縣教師會以93年1月29日93中縣教師字第15號函，函請被上訴人協助該會會務人員即本件上訴人處理會務公假案，被上訴人對此請求，以此函函知上訴人所服務之臺中縣太平市宜欣國民小學，並函知上訴人，且副知臺中縣教師會，及臺中縣政府教育局學管課。就該函之內容言，係被上訴人因臺中縣教師會有上開函文之請求，而就此「會務假」之處理，轉知教育部之意見，並請有權核准上訴人因擔任臺中縣教師會主要幹部會務假之臺中縣太平市宜欣國民小學，於核假時注意與臺中縣教師會就因會務假所生支付之代課鐘點費事宜協商，足見本件被上訴人93年系爭函文，並未對上訴人因擔任臺中縣教師會副理事長，而生之會務假乙事作成決定，其性質尚非屬行政處分。而該函中「其代課鐘點費由本縣教師會支付」部分，被上訴人稱係臺中縣教師會以93年1月29日93中縣教師字第15號函向被上訴人請求協助時所提出，亦有該函可憑。此部分之記載，應僅係轉知臺中縣教師會前開請求協助處理函文之內容，亦不生「對外直接發生法律效果」問題。是被上訴人93年系爭函文就其內容，係完全依臺中縣教師會上開函文之請求所為之協助，並未對臺中縣教師會所請求之事項或對上訴人請會務假有所否准。又上訴人此部分會務假所產生之代課鐘點費，若非要求由上訴人負擔，則其由何人或何機關支付，均不影響上訴人請公假，自不生對本件上訴人權利發生影響問題。從而，93年系爭函文尚屬被上訴人機關向臺中縣太平市宜欣國民小學，就臺中縣教師會遴聘因上訴人繼任副理事長後，有關其授課時數，及上訴人其餘時間處理會務公假問題之意見表達，並非係對特定事件所為對外發生法律效力之行政行為。又上訴人因擔任臺中縣教師會副理事長後有關會務所請公假，仍應依規定向其所服務之臺中縣太平市宜欣國民小學提出申請，由該校依規定准許，且該校作成是否准假之決定，縱有參酌被上訴人上開函文之意見，然被上訴人對臺中縣太平市宜欣國民小學所作是否准假之決定，仍屬該校依其職權所作之決定，不能認被上訴人有參與或予以協力之情事，尚不構成多階段行政處分之問題，是93年系爭函文自非屬對外直接發生法律效果之單方行政行為，與行政處分之要件，尚有不合，上訴人之主張，尚屬誤解，訴願決定以上開系爭函文非行政處分，不予受理，並無不合，是上訴人提起此部分行政訴訟，顯非合法，爰於本判決中併予駁回。（二）關於上訴人請求被上訴人作成負擔上訴人自93年3月4日起至93年6月30日止，教師會會務公假期間，所需之代課費用之行政處分部分：依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，須以上訴人依法向中央或地方機關提出申請，該機關於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得為之。惟上訴人自承未曾向被上訴人為該項請求，自不可能有因被上訴人否准其請求或於法令所定期間內應作為而不作為，而就此依法提起訴願之情事。是上訴人此部分起訴亦屬不合法，爰於本判決中亦併予駁回。
（三）至於上訴人請求被上訴人應賠償上訴人自93年2月9日起至93年3月3日止，應減而未減授課節數課鐘點費新台幣16,900元部分：查上訴人為臺中縣太平市宜欣國民小學之教師，而上訴人提起此給付請求，經闡明後，上訴人主張係依教師聘約，而據行政訴訟法第8條之規定請求給付。然按上訴人係受聘於臺中縣太平市宜欣國民小學，上訴人尚不得據其與臺中縣太平市宜欣國民小學之聘用契約，而向被上訴人請求此項給付。又臺中縣太平市宜欣國民小學有其獨立之預算，該校教師薪資之支給，縱有由被上訴人直接撥款代為支付之事實，惟臺中縣太平市宜欣國民小學為被上訴人所屬單位，該校員工之薪資，依臺中縣縣庫規則第20條規定，由縣庫存款戶直接撥入，僅屬於預算範圍內，代臺中縣太平市宜欣國民小學支付之性質，並不因有此代為支付情形，而生被上訴人與上訴人間有教師聘用關係之存在，上訴人此部分請求亦無理由。綜上，上訴人之訴部分不合法，部分無理由，因而判決駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：被上訴人93年函文主旨詳列准假者姓名、准假期間、授課節數、代課鐘點費的支付方式等，其中代課鐘點費的支付方式更具有第3人負擔之效力，非如教育部89年1月7日台（88）人（二）字第88121246號函，係對教師會會務公假所為業務處理之一般性指示，更非如原判決以該函說明所認定之「轉知教育部意見」、「請有權核准‧‧之台中縣宜欣國民小學，於核假時注意與台中縣教師會就因會務假所生支付之代課鐘點費事宜協商」。事實上，被上訴人核定上訴人會務公假之職權行為，實質決定上訴人任教之台中縣宜欣國小，作成准予上訴人每週授課4小時，其餘時間以公假處理會務，而代課鐘點費由教師會支付之准假行為及其限度範圍，換言之，上訴人任教之台中縣宜欣國小，僅能於被上訴人核定範圍准予上訴人會務公假，被上訴人93年函符合行政處分之定義，原判決認定該決定性質非屬行政處分，有判決不適用法規或適用不當之違法。另被上訴人93年函核示上訴人之公假期間、減授節數、代課鐘點費由被上訴人支付，顯為附條件之行政處分，該附款為上訴人會務公假之生效要件，此觀之該函文內容中「有關代課教師相關費用支付事宜，請於核假前先行與教師會協商」自明，所以原判決認定「上訴人此部分會務假所生之代課鐘點費，若非要求上訴人負擔，則其由何人或何機關支付，均不影響上訴人請公假，自不生對上訴人權利發生影響之問題」，顯對上述函文內容視而未見。又原判決一方面認為系爭函文屬被上訴人就上訴人之減授課時數及會務公假問題之意見表達，另方面認為被上訴人之系爭函文在上訴人之減授課時數及會務公假之准否中，未有參與或予以協力之情事，兩者顯然自相矛盾；另原判決一方面認定系爭函文屬於被上訴人就上訴人之減授課時數及會務公假之意見表達，另方面卻認定本件系爭函文僅是轉知教育部之意見，亦有判決理由矛盾之違法。被上訴人遲不核示上訴人會務公假之行為，為公法上侵權行為，造成上訴人須額外付出時間，處理台中縣教師會會務工作，損害上訴人之權益，而台中縣宜欣國小及被上訴人應准以上訴人會務公假而未准期間，及應減授課節數而未減期間，為93年2月9日開學日起至93年3月3日，亦為上訴人減授課節數及公假處理教師會會務之主觀公權利受損期間，上訴人於該期間額外支出之時間無法回復原狀，是應以金錢補償上訴人。綜上，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分中有關「代課鐘點費用由台中縣教師會支付」部分，另請判決命被上訴人賠償上訴人自93年2月9日起至93年3月3日止，應減而未減授節數之授課鐘點費16,900元等語。然查「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項、行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項、第2項分別定有明文。而本件被上訴人93年系爭函文，觀其內容係被上訴人向臺中縣太平市宜欣國民小學，就臺中縣教師會遴聘上訴人為副理事長後，有關其授課時數，及上訴人其餘時間處理會務公假問題之意見表達，並非係對特定事件所為對外發生法律效力之行政行為，自非屬行政處分。且上訴人於原審自認未曾向被上訴人請求被上訴人負擔上訴人自93年3月4日起至93年6月30日止，教師會會務公假期間，所需之代課費用。另上訴人於原審主張依據教師聘約，請求被上訴人應賠償上訴人自93年2月9日起至93年3月3日止，應減而未減授課節數課鐘點費16,900元。然上訴人係受聘於臺中縣太平市宜欣國民小學，上訴人與被上訴人間並無教師聘用關係之存在。是縱如上訴人所稱其擔任臺中縣教師會副理事長，有應准予減授課節數之會務公假權利，因有未准公假情事，致授課超鐘點所生超鐘點費之請求權，上訴人亦不得據其與臺中縣太平市宜欣國民小學之聘用契約，而向被上訴人請求此一給付。從而，原判決駁回上訴人之訴，揆諸前開規定與說明，尚無違誤。並與前開行政程序法、訴願法、行政訴訟法等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
書記官 王 福 瀛