最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00558號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 內政部代 表 人 甲○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年9月29日高雄高等行政法院93年度訴字第241號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、前臺灣省立屏東高級工業職業學校（已改制為國立，下稱屏東高工）為擴建校舍工程需要，報經臺灣省政府78年4月13日78府地4字第37063號函核准徵收坐落屏東縣屏東市○○段○○○○號等51筆土地，合計面積1.4724公頃，並經屏東縣政府以78年5月13日78屏府地權字第51092號公告徵收，又報經臺灣省政府80年3月20日80府地2字第32972號函，核准徵收上開51筆土地上之土地改良物，並經屏東縣政府80年3月28日80屏府地權字第35071號公告徵收土地改良物在案；嗣面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺土地部分（原為文〔職〕用地），經屏東縣政府81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，惟附帶「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件。因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，屏東縣政府以89年5月15日89屏府建都字第73585號公告「變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段-屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地」；而上訴人於89年8月21日以上開變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）案有關屏東高工東側土地變更為住宅區之附帶條件業已成就云云，向屏東縣政府請求撤銷徵收屏東高工東側土地，並變更為住宅區，經屏東縣政府以89年9月5日89屏府建都字第135348號函復否准上訴人其請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經高雄高等行政法院以90年度訴字第1219號判決駁回其訴。上訴人再以本件有土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，於91年8月28日再向被上訴人請求撤銷徵收坐落屏東縣屏東市○○段902、922、923、926、
927、930地號等6筆土地，經被上訴人以92年2月14日台內地字第0920069356號函復上訴人否准其請，惟被上訴人未告知救濟期間，上訴人再於92年3月19日與同一徵收案內其他原土地所有權人向被上訴人申請撤銷徵收，經被上訴人以92年4月2日台內地字第09200053081號函否准之，上訴人不服，經提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。主張：（一）系爭土地被徵收後，屏東縣政府先後於81年5月12日發布實施變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案變更內容明細表第56案以附帶條件7方式通過屏東高工東側文（職）變更為住宅區；85年1月15日辦理變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段-屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案修正前次通過變更附帶條件7之第3點決議為：「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大部市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地」，並於89年5月15日以89屏府建都字第7358號函公告發布實施，則系爭土地顯屬尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，從而上訴人所有面臨復興路縱深19公尺土地既經變更為住宅區，依前開法條規定，原需用土地人屏東高工應即向被上訴人申請撤銷徵收，將所有權移轉登記為上訴人及其他原地主所有，俾利上訴人及其他原地主就已協調完竣之補償被徵收地主事宜，順利完成補償。然屏東高工違背誠信，於85年間未履行向中央主管機關申請撤銷徵收，將系爭土地變更為住宅區，且就上訴人已依附帶條件履行完竣使其能順利在虛線範圍之土地興建校舍使用等事實，規避不談；尤有甚者，竟於內政部土地徵收審議委員會第67次會議決議前，以91年11月4日91屏工總字第32048號函逕行否認前揭屏東縣政府之變更計畫案，被上訴人不察，亦以上訴人及其他原地主未履行上開變更屏東都市計畫案之附帶條件為由，拒絕責成屏東高工辦理申請撤銷徵收，顯與信賴原則相違。（二）上開變更屏東都市計畫案附帶條件7之第1點係規定：「變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地土地所有權人協調補償後始得發照建築。」其意乃指變更範圍土地所有權人（即上訴人及其他原地主）與尚未開闢之學校用地（即被徵收為學校用地）之土地所有權人（即被徵收土地所有權人）協調補償，始得「發照建築」，並非「始得撤銷徵收」；詳言之，第1點之意旨乃對於系爭土地所有權人於系爭土地變更為住宅區後，興建住宅，核發建築執照所加之限制。至於先決問題之「撤銷徵收」，依土地徵收條例第50條之規定，自應由屏東高工依屏東縣政府之變更都市計畫案公告，於81年5月12日主動向被上訴人申請撤銷徵收，詎被上訴人就對系爭土地「發照建築」所附加之條件（限制），恣意曲解為係就「撤銷徵收」所應予之附帶條件，顯然違誤。（三）上開變更屏東都市計畫案附帶條件7之第3點修正前亦規定：「本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則『恢復』為學校用地。」修正後仍規定：「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則『恢復』為學校用地。」其意乃係指屏東縣政府於89年5月12日公告變更上訴人及其他原地主之土地為住宅區後，屏東高工即應辦理撤銷徵收，將土地所有權移轉登記予上訴人及其他原土地所有權人，倘上訴人及其他原土地所有權人果真未能履行上開附帶條件，方始再「恢復」為學校用地，再由屏東高工申請徵收為學校用地。詎被上訴人未依土地徵收條例第50條之規定，責令屏東高工申請撤銷徵收，徒以屏東高工91年11月4日91屏工總字第3048號函所示「校地使用計畫迄無變更，而本案土地均為擴建校區所必要」云云，遽為「不予撤銷徵收」之處分，誠屬違誤等語，為此求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應就系爭土地作成撤銷徵收之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人請求依土地徵收條例規定撤銷徵收系爭土地，經屏東縣政府91年11月27日屏府地徵字第0910192948號函查復：本案工程徵收之土地，附圖C部分自82年5月28日開工整地至86年5月26日完工，已依徵收計畫使用。系爭土地於該府90年4月9日屏府建都字第51889號公告辦理公開展覽擴大暨變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案時，仍無法依變更屏東都市計畫（第2期通盤檢討）案附帶條件內容，將協調補償同意書送府，該府爰將系爭土地列入變更綜理表內一併公告，恢復為學校用地，依法再行提交各級都市計畫委員會審議。又經該府轉據屏東高工91年11月4日91屏工總字3048號函復：校地使用計畫迄無變更，而系爭土地均為擴建校區所必要，是自徵收之日以迄目前，需用土地之情事並無變更，本案不符合撤銷徵收之要件等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人原與他人共有之系爭902地號土地（被上訴人92年2月14日台內地字第0920069356號函，認902地號土地非屬上訴人原有土地，係屬錯誤），即如原處分卷所附徵收計畫圖所示C部分，經徵收後，自82年5月28日開工整地，至86年5月26日完工，現況為汽車停車坪及車道、紅土網球場、特別教室及實習工場、汽車科綜合工廠1、2期、綜合體育館等，確已依徵收計畫使用；其餘同段922、923、926、927、930地號等5筆土地，即面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺，亦即如徵收計畫圖所示B部分，迄屏東縣政府90年4月9日90屏府建都字第51889號公告辦理公開展覽擴大暨變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第2階段）案時，土地權利關係人仍無法依變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）案附帶條件內容，將協調補償同意書送屏東縣政府，該府乃列入變更綜理表內一併公告，恢復為學校用地，依法再行提交各級都市計畫委員會審議，此有屏東縣政府91年10月14日屏府建都字第0910167622號函、91年11月27日屏府地徵字第0910192948號函影本附於原處分卷可稽。（二）屏東高工曾函復屏東縣政府，謂其校地使用計畫迄無變更，本件徵收之土地均為擴建校區所必要，是自徵收之日以迄目前，需用土地之情事並無變更等語，此亦有屏東高工91年11月4日91屏工總字第3048號函附於原處分卷可按。（三）屏東縣政府81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更內容明細表第56案變更為住宅區，其所附帶之3項條件目前迄確未成就無訛，亦據證人即屏東縣政府建設局都市計畫課課長蔡伯鑫到庭證述明確，是以系爭土地並無土地徵收條例第49條第1項第5款所謂「因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」之情事甚明。（四）上訴人原有系爭土地被徵收，已領取補償費完畢，並為上訴人所是認，則上訴人應有相當資力履行前述都市計畫變更之附帶3項條件，即與相關土地所有權人協調補償等事宜，且上述協調補償事宜，依其性質應屬債權之約定，並非以物權之變動為成立要件，上訴人僅須依該都市計畫變更之公告即得為之，非須以系爭土地之所有權人名義始得為之，而上訴人在一定期限前未經履行與其他相關所有權人協調補償之附帶條件，非僅不得發照建築，系爭土地亦恢復為學校用地。是證人朱恆偉證述本件應該把土地還給原所有權人，他們才有權利跟人家協商云云，及上訴人所稱本件變更屏東都市計畫案附帶條件7之第1點係指變更範圍土地所有權人與尚未開闢之學校用地之土地所有權人協調補償，始得「發照建築」，並非「始得撤銷徵收」云云，均無足採。被上訴人以本件並無土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，而否准上訴人請求，並無不合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用，在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管－有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收‧‧‧。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」土地徵收條例第49條第1項第5款、都市計畫法第28條、第21條第1項分別定有明文。經查：
（一）屏東高工為擴建校舍工程需要，報經臺灣省政府78年4月13日78府地4字第37063號函核准徵收坐落屏東縣屏東市○○段○○○○號等51筆土地，並經屏東縣政府以78年5月13日78屏府地權字第51092號公告徵收，又報經臺灣省政府80年3月20日80府地2字第32972號函，核准徵收上開51筆土地上之土地改良物，並經屏東縣政府80年3月28日80屏府地權字第35071號公告徵收土地改良物在案。嗣面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺土地部分（原為文〔職〕用地），經屏東縣政府81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，惟附帶「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件。而因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，屏東縣政府以89年5月15日89屏府建都字第73585號公告，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地」。系爭土地之現況，其中902地號土地，為汽車停車坪及車道、紅土網球場、特別教室及實習工場、汽車科綜合工廠1、2期、綜合體育館等，確已依徵收計畫使用；其餘922、923、926、927、930地號等5筆土地，即面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺，亦即如徵收計畫圖所示B部分，迄屏東縣政府90年4月9日90屏府建都字第51889號公告辦理公開展覽擴大暨變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第2階段）案時，土地權利關係人仍無法依變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）案附帶條件內容，將協調補償同意書送屏東縣政府，該府乃列入變更綜理表內一併公告，恢復為學校用地，依法再行提交各級都市計畫委員會審議等情，為原審依法認定之事實。
（二）本件上訴人主張系爭土地於78年經徵收後，81年間關於系爭土地之都市計畫變更案所附條件嗣後業已成就，本件徵收之土地已因情事變更，有土地徵收條例第49條第1項第5款所定情形；被上訴人則以前開都市計畫變更案所附之條件迄未成就，系爭土地無情事變更情形予以爭執。依被上訴人之主張，似係將本件都市計畫變更案所附之「附帶條件」之性質解為停止條件，因此之「附帶條件」未成就，故未發生都市計畫變更之效力，即未有情事變更，而無土地徵收條例第49條第1項第5款所定撤銷徵收之適用。
（三）原審依屏東縣政府91年10月14日屏府建都字第0910167622號函、91年11月27日屏府地徵字第0910192948號函及屏東高工91年11月4日91屏工總字第3048號函，及證人蔡伯鑫之證詞，認相關土地權利人未能依限將協調補償同意書送屏東縣政府，屏東縣政府乃列入變更綜理表內一併公告，恢復為學校用地，再提交各級都市計畫委員會審議，且屏東高工之校地使用計畫迄無變更，系爭土地並無情事變更，固非無據。惟觀之屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告所載，其公告依據為都市計畫法第21條、臺灣省政府81年5月11日81府建4字第51896號函；公告事項則為「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」自81年5月12日起公告實施。是該都市計畫變更案將系爭土地自學校用地變更為住宅區，業已經臺灣省政府核定並由屏東縣政府發布實施，似應認此都市計畫變更案業已生效而有情事變更。又觀之前開公告所載本件都市計畫變更「附帶條件7」之內容為：「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。
⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」則關於附帶條件7之⑴部分若未成就，即土地所有權人未與其他尚未開闢之學校用地土地所有權人協調補償，其效果似為「不得發照建築」；而附帶條件7之⑶部分若未成就，即本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，其效果為「恢復為學校用地」，非謂都市計畫變更效力尚未發生。原審謂前開都市計畫變更案所附條件尚未成就，系爭土地無情事變更情形，其所為事實認定似與前開證據不符。況依屏東縣政府90年4月9日90屏府建都字第51889號關於變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案之公告，系爭土地之都市計畫內容，係自住宅區變更為學校用地，僅因依都市計畫法第20條規定，此都市計畫變更案仍須經內政部核定而未發布實施而已。由此似可認屏東縣政府81年5月12日發布實施之都市計畫變更案業已生效，始可適用該案附帶條件7之⑶恢復系爭土地為學校用地。
苟如原審所認屏東縣政府81年5月12日發布實施之系爭土地相關都市計畫變更案尚未生效，屏東縣政府豈有於90年4月9日再為都市計畫變更並為公告徵詢意見之理。是原審為前開認定，與論理法則亦有不合。
（四）綜上所述，本件原審所為事實認定尚有瑕疵，本院尚無從為法律之判斷，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決予以廢棄，並發回原審，由原審重為調查認定事實後，另為適法之裁判。又屏東縣政府於90年4月9日公告之屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案已否經上級主管機關核定，攸關上訴人之主張有無理由之判斷，案經發回原審，宜就此予以調查認定，併此敍明。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
第五庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
書記官 阮 桂 芬