最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00581號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因津貼支給事件，上訴人不服中華民國93年12月9日臺中高等行政法院93年度訴字第427號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為臺中縣太平市宜欣國民小學教師，並擔任臺中縣宜欣國小教師會第7屆理事長，教育部於92年9月9日修正發布教師法施行細則第24條之3規定；被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函所轄各國民中、小學略以：「有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數乙案，本府已就經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，在未核復前各校已排定之教師、授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」台中縣教師會遂於92年11月4日以92中縣教師字第349號函被上訴人以﹕「貴府以府教學字第0920286194號函告知縣內各國中、小學在教育部未覆文釋示前，學校教師會理事長之授課時數毋須依法減授二分之一，貴府雖以避免影響課務推動為由，卻明顯違法；本會認為貴府此舉已明顯違反教師法施行細則，且未能依法行政，所影響各校教師會會務推展運作之部分，恐因各校教師會理事長權益受損而將不斷衍生司法爭議。違法施政所影響之大，貴府不可不慎」。被上訴人於92年11月17日以府教學字第0920306738號函復臺中縣教師會略以﹕「查教師法施行細則第24條之3修訂條文對地方教師會及高級中等以下學校教師會理事長、會務人員每週授課節數係以『．．．為原則』，另同條文第4款：『公立高級中等以下學校教師會理事長減授節數所生之代課鐘點費，得由教育部酌予補助』，本府鑒於學期中各校教師授課節數均已排定，遽然減課勢必造成學校課務推動困擾，且本縣教師會理事長人數眾多，減授課所需之代課費暨衍生之相關費用支出，若教育部未補助，將造成原已拮据之縣庫更形困窘，有關代課經費補助及會務人員認定等相關疑義，本府已向教育部請釋，在未獲得明確回應前，基於學生受教權益，仍宜維持現況」。上訴人以被上訴人不依照教師法施行細則部分修正條文第24條之3規定減授學校教師會理事長授課節數及所衍生之代課鐘點費，不服被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函及92年11月17日府教學字第0920306738號所為之處分，向教育部提起訴願，遭教育部訴願不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按被上訴人府教學字第0920286194號函、府教學字第0920306738號函，實際上已對外發生效力，已損害上訴人依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，且二者符合多階段行政處分，前階段行政處分之概念，對上訴人得請求減授課節數已具駁回效果，而影響上訴人依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益。被上訴人就各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數之函示為行政處分，而非一般性措施。上訴人為臺中縣宜欣國小教師會理事長，基於維護上訴人之權益，為系爭行政事件之利害關係人，並有訴訟利益，得提起訴訟。末按刪除前教師法施行細則第24條之3第1項第2款規定，上訴人法定授課總節數為196節，但因被上訴人上開函示，致使上訴人之授課總節數超過法定授課總節數213節，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應給付上訴人自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數而未減之授課鐘點費新台幣55,380元（超鐘點費）等語。
三、被上訴人則以：被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函，係被上訴人對所轄各國民中、小學本於行政權所為一般性措施；92年11月17日府教學字第0920306738號函，則純屬被上訴人就臺中縣教師會質疑事項所為之說明，均未對上訴人做任何行政處分，並非就公法上具體事件所為之處置，當非訴願法第3條第1項或行政程序法第92條所稱之行政處分，上訴人遽行提起撤銷訴訟，於程序上自難謂合，應不予受理。又該函答復當事人為「臺中縣教師會」，並非上訴人「乙○○」本人，上訴人顯不適格，自不得提起訴訟。查教師法施行細則第24條之3第3項修正條文，有關教師會會務假、減授授課節數及其所衍生之代課鐘點費之規定，依立法院第5屆第4會期第14次會議討論決定，屬應以法律規定之事項，不應以命令定之，業經教育部以93年1月20日台參字第0000000000Ａ號函發布教師法施行細則修正條文刪除在案，臺中縣教師會及臺中縣中、小學校教師會理事長、會務人員即無修正刪除前之教師法施行細則第24條之3第3項條文規定之適用，亦即無申請教師會會務假、減授授課節數及其所衍生之代課鐘點費給付規定之理由等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函，係被上訴人對所轄各國民中、小學本於行政權所為一般性措施；92年11月17日府教學字第0920306738號函，則純屬被上訴人就臺中縣教師會92年11月4日92中縣教師字第349號函被上訴人質疑事項所為之說明，均未對上訴人做任何行政處分，並非屬對外直接發生法律效果之單方行政行為，即非為就公法上具體事件所為之處置，核與行政處分之要件有間。亦無違反行政法之一般法律原則中之不當聯結禁止原則或違反行政程序法第4條之行政之一般法律原則–依法行政原則，並有違平等執行法律之原則之情事。上訴人以被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函係行政處分之主張，尚屬誤解。訴願決定以上開系爭函文非行政處分，不予受理，並無不合，是上訴人提起此部分行政訴訟，顯非合法，爰於判決中併予駁回，不另以裁定為之。次查上訴人係受聘於臺中縣太平市宜欣國民小學，是縱如上訴人所主張其擔任宜欣國小教師會理事長，有應准予減授課節數之會務公假權利，因有未准公假情事，致授課超鐘點所生超鐘點費之請求權，上訴人亦不得據其與臺中縣太平市宜欣國民小學之聘用之關係，而向被上訴人臺中縣政府請求此一給付。又本件臺中縣太平市宜欣國民小學為被上訴人所屬單位，該校員工之薪資，依臺中縣縣庫規則第20條之規定，由縣庫存款戶直接撥入，僅屬於預算範圍內，代臺中縣太平市宜欣國民小學支付之性質，並不因有此代為支付情形，而生被上訴人臺中縣政府與上訴人間有教師聘用關係之存在。從而，上訴人關於聲明請求被上訴人應給付上訴人自92年9月11日起至93年1月17日止，應減授課節數而未減之授課鐘點費55,380元（超鐘點費）部分，為無理由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按被上訴人府教學字第0920286194號函，係被上訴人單方面就教師會理事長及其會務人員之應減授節數，所為之具有命令性與強制性之職權行為，是以，上開函示，屬就特定公法上具體事件所為之決定，符合行政程序法第92條第2項所規定之行政處分定義。其次，被上訴人府教學字第0920286194號函、府教學字第0920306738號函，二者雖均非以上訴人為正本受文者，但上開函文實際上已對外發生效力，已損害上訴人依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，且二者符合多階段行政處分，而影響上訴人依法應減授課節數之法律上權利與法律上利益，有違本院77年度判字第2054號判決、52年判字第173號判例、司法院釋字第423號意旨。而被上訴人竟以會務人員定義及經費來源等不相關因素來聯結以推卸責任，已違行政程序法中之不當聯結禁止原則。且教師會任務由屬公法之教師法第27條所明定，是屬於社會法治國之公任務。被上訴人上開函示已違反行政程序法之依法行政原則，並有違平等執行法律之原則。次按，被上訴人以未能確定「會務人員」定義範疇及相關經費來源，和以免影響課務推動為由，函示各國民中小學，要求維持已排定之教師授課節數，顯然未對諸公、私益加以比較衡量，尤其對於依法行政之法安定性–法律不可破壞與可實現性之重要法益，漏未考慮。再者，教師法施行細則有關教師會理事長及會務人員減授時數之規定，雖經立法院以違反法律保留原則，決議退回廢止。依干涉行政應依法律保留原則，給付行政除重要事項外，行政機關本於照顧給付等積極主動之憲法義務，並無須事先取得法律授權之法理（大法官會議釋字第44 3號重要性理論）；另自憲法第14條以降，教師法缺漏給予教師會會務假部分，應為立法缺漏，已違反體系正義，今教育主管機關依給付行政之法理，在教師法施行細則填補價值缺漏，並不違反法律保留原則，反而是努力實踐正義之法誡命。惟原審謂被上訴人府教學字第0920286194號函，係被上訴人對所轄各國民中小學本於行政權所為一般性措施，顯違行政程序法第92條第2項有關行政處分之規定，其判決當然違背法令等語。
六、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關本諸行政權之作用，基於政策就非特定具體事件之一般性措施（本院59年判字第580號判例參照）；或對某一事件之處理經過所為單純的事實敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起行政爭訟。又行政程序法所稱「一般處分」，仍須以「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」為要件，此由該法第92條第2項規定之文義觀之甚明。次按，行政訴訟法第8條第2項規定之「撤銷訴訟合併給付訴訟」，須公法原因給付之成立係以違法行政處分經撤銷為前提；而行政訴訟法第7條於同一程序中合併請求損害賠償或其他財產上之給付，得請求裁判者，亦限於因行政機關違法之行政處分、違法駁回申請案件、怠於作成行政處分，或因行政處分無效或公法法律關係成立或不成立所肇致之損害賠償或其他財產上給付，且以本訴訟經合法提起為要件。準此，若原告所提起之撤銷訴訟不合法，其合併請求之各項財產上給付亦因失所附麗，而應予駁回。本件被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函係行文所屬各國民中學及小學（副本送臺中縣教師會）稱：「有關各校教師兼任教師會理事長及會務人員減授節數乙案，本府已就經費補助及相關疑義彙陳教育部釋示，在未核復前各校已排定之教師授課節數仍予維持，以免影響課務推動。」而臺中縣教師會92年11月4日92中縣教師字第349號函，則在指摘被上訴人92年10月22日府教學字第0920286194號函文內容已明顯違反92年9月9日修正發布教師法施行細則第24條之3規定，並請求被上訴人依法行政，不應因故延宕擱置。被上訴人遂以92年11月17日府教學字第0920306738號函復說明，略謂：「查教師法施行細則第24條之3修訂條文對地方教師會及高級中等以下學校教師會理事長、會務人員每週授課節數係以『．．．為原則』，另同條第4款：『公立高級中等以下學校教師會理事長減授節數所生之代課鐘點費，得由教育部酌予補助』，本府鑒於學期中各校教師授課節數均已排定，遽然減課勢必造成學校課務推動困擾，且本縣教師會理事長人數眾多，減授課所需之代課費用暨衍生之相關費用支出，若教育部未補助，將造成原已拮据之縣庫更形困窘，有關代課經費補助及會務人員認定等相關疑義，本府已向教育部請釋，在未獲得明確回應前，基於學生受教權益，仍宜維持現況。」等語，有前述各該函在卷可稽。經核被上訴人上開二函，乃被上訴人對有關教師法施行細則第24條之3修正條文減少教師會理事長及會務人員授課節數所衍生之代課鐘點費減授課代課費用事件，本諸行政權之作用，於法令規定範圍內，就減授節數所生之代課鐘點費所為之一般性措施，與通知臺中縣教師會對其前揭函文所指事項處理經過的敘述與理由之說明，均非首開規定所稱之行政處分。上訴人主張上開函文符合行政程序法第92條第2項及司法院釋字第423號解釋意旨之行政處分云云，尚無足採。另上訴人所舉本院52年判字第173號判例，業經本院91年8、9月份庭長法官聯席會議決議不再援用，而77年度判字第2054號判決並非判例，均不得執為上訴之依據。上訴人提起撤銷訴訟合併提起給付之訴，揆諸上述規定及說明，於法自有未合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。又上訴人起訴既不合法，其餘上訴就實體上所為爭執，自毋庸論究，附此說明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 4 月 27 日
書記官 張 雅 琴